建設公路環境規劃保障機制范文

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1、前言

目前,我國已經建立起了一個具有相當規模的公路網系統。但公路交通建設在帶來經濟繁榮的同時,也引起了環境污染和生態破壞,成為可持續發展戰略實施面臨的嚴峻問題[1]。我國目前展開的與公路環境規劃相關的工作包括三個方面:一是公路規劃中的環境保護內容,二是公路規劃的環境影響評價,三是獨立的公路環境規劃。由于各自的制度保障、深入程度以及相互之間的功能分工與銜接方面的局限性,三個方面的工作還不能構成公路規劃階段在環境保護方面系統的、高效的工作模式[2]。本文對目前公路規劃中的環境保護內容、公路規劃環境影響評價和公路環境保護規劃三者的職能定位與相互關系調整進行分析,提出將公路環境規劃中所涉及環境保護開展主體的權責明確化,建立公路環境規劃工作實施保障機制。減少公路規劃本身的潛在環境問題,同時也保證了后續環境保護工作的協調開展。

2、公路環境規劃工作規范化研究

2.1公路環境規劃工作職能定位

現有公路環境規劃工作三個方面的內容的互補性關系不強,制度保障上的參差不齊,導致了其相互關系不協調,不能有效構成公路環境規劃工作的合理結構[3]。因此有必要對公路環境規劃三方面工作的關系進行調整,并合理定位其職能。

(1)環境保護職能定位

公路網規劃階段的環境保護工作需要加強。但同時要注意,此階段在環境方面的衡量標準不宜過細。因為對具有涉及區域廣泛,環境變化多樣的公路網規劃在環境方面的考慮應當抓住主要矛盾,要求的過細使得工作得不到足夠的工程和環境方面的信息支持,或者是工作量巨大,不利開展;或者是工作量巨大,難以接受。因此,此階段的環境保護工作合理的職能定位可以概括為:為后續環境保護工作提出戰略性、宏觀性的環保要求,在決策的始端發揮對后續環保工作的指導作用。

(2)環境影響評價職能定位

公路網的規劃環評功能應當突出對公路網規劃環境保護工作的審查,對公路網規劃潛在環境問題進行分析與評價,對照相關法規、制度對公路網規劃中的環境保護要求的合理性、充分性進行評價,并進行技術層面的深入與具體。因此,公路網規劃環評的合理的職能定位可以概括為:公路網規劃的環境影響評價工作應當發揮對公路網規劃環境保護工作的審查功能,對公路網規劃與環境的兼容性進行評價,并給出建議與結論。在發揮審查功能的同時,對公路網規劃中的戰略性、宏觀性環保要求進行技術層面的深入。

(3)獨立的環境保護規劃職能定位

在經過對公路網規劃階段的環境保護工作的加強后,其職能定位應當更加側重對規劃后的環境保護工作的具體化功能,包括對公路網規劃中的環境保護要求的具體化和公路網規劃環評的結論和建議的具體化,提高這部分內容的可操作性。因此,獨立的公路網環境保護規劃的合理的職能定位可以概括為:是在公路網定型之后的公路環保工作。發揮對公路網規劃中的環保要求以及路網規劃環評的結論和建議的具體化功能,提高后續環保工作的可操作性。

2.2公路環境規劃工作關系調整

在對三者的角色和職能定位的基礎上,公路環境規劃三個方面的工作的關系調整如下:

(1)互補性關系

經過對公路環境規劃三方面工作的職能的明確,三方面工作的互補性得到加強,三方面工作的分工更加合理,并且能夠相互補充,比較全面的滿足規劃全過程的環境保護要求。公路網規劃中的環境保護內容是最頂端的宏觀的戰略性要求,公路網規劃環評是對其在技術層面的深入、完善與補充,獨立的公路網環境保護規劃是對前兩者要求的具體化,服務于操作層面。對三者職能方面互補性的增強,有利于實現環境保護工作對公路網規劃工作的全過程覆蓋。

(2)作用時間關系

公路環境規劃三個方面工作在時間序列上依次為:公路網規劃中的環境保護內容、公路網規劃環評、獨立的公路網環境保護規劃。公路網規劃中的環境保護內容在公路網規劃編制的始端發揮環境保護作為約束性條件對規劃的指導作用,使規劃在宏觀上滿足法規和政策的環境保護要求,并對后續的環境保護工作發揮指導作用。公路網規劃環評作為規劃審批前的環節,對公路網規劃環境保護工作的審查,對公路網規劃潛在環境問題進行分析與評價,對照相關法規、制度對公路網規劃中的環境保護要求的合理性、充分性進行評價,并進行技術層面的深入與具體。獨立的公路環境保護規劃在公路網規劃形成后開展,發揮對公路網規劃中的環保要求以及路網規劃環評的結論和建議的具體化功能,提高后續環保工作的可操作性。

2.3公路環境規劃工作框架優化

為了到達強化公路網規劃編制階段的環境保護工作的目的,需要一系列法律、政策、技術方面的支持,其改進是一個循序漸進的過程。作為系統性改進的切入點,提出如下具有較強操作性的優化公路環境規劃工作框架的建議:

(1)將現有公路網規劃環評中的對公路網在環境保護方面的要求和內容進行提煉,把重要的環境保護的要求與內容納入到《公路網規劃編制辦法》中去,或者是形成獨立的《公路網規劃環境保護技術導則》。這種方式可以使公路網規劃的編制的更加全面、科學,并從一開始就獲得環境保護方面的政策依據和技術支持。

(2)強化公路網規劃環評對公路網規劃中的環境保護工作的審查功能,加強對公路網規劃中的戰略性、宏觀性環境保護要求在技術方面的深入程度。

(3)將獨立的公路環境規劃改變為公路網規劃環境保護實施方案,對公路網規劃階段環境保護要求具體化的功能要繼續加強。將其定位于對公路網規劃階段提出的環境保護要求與規劃環評階段產生的補充性要求的實施方案。

2.4公路環境規劃相關主體的權責關系界定

公路環境規劃工作的開展除了一系列在技術與管理方面的完善外,還需要對其涉及的主體進行權責關系的界定或調整,保證在實施過程中各方的責任界定清晰,權利明確。公路環境規劃過程中涉及的權責主體大部分為各級政府和行政機關,這種主體構成特點決定了要科學、高效的開展公路環境規劃工作,就必須明確的規范和界定各級政府與行政機關的責任。

(1)公路環境規劃工作中樹立責任政府理念

責任政府是現代民主政治和法制國家的必然訴求,也是政府實現高效廉潔的必要基礎,更是當代政府行政改革的目標選擇。具體到公路環境規劃相關的政府行政責任可定義為:在公路環境規劃工作中行政主體及其執行公務的人員因行政違法或行政不當,影響公路環境規劃效果而應當承擔的法律后果。在公路環境規劃過程中樹立責任政府的理念是優化公路環境規劃相關主體權責關系的基礎。

(2)建立公路環境規劃行政問責制

公路環境規劃工作是與民眾利益密切相關的重大事項,工作質量的高低影響重大且深遠,因此,有必要建立公路環境規劃行政問責制。公路環境規劃工作問責制的核心是通過建立一系列制度安排,促使官員能夠樹立一種高度的責任意識與危機意識,并對由于行政人員的行為失當,或者違法、失職、讀職等行為,導致公路環境規劃工作中造成的負面后果承擔責任。

3、公路環境規劃工作實施保障機制

在公路環境規劃三個方面工作的職能定位與相互關系界定清晰的基礎上構建公路環境規劃工作實施保障機制,是保證公路環境規劃工作有效開展的手段之一。

3.1公路環境規劃工作實施行政制度保障

(1)明確公路環境保護規劃工作的行政責任

公路環境規劃工作中涉及的行政機關、企事業單位及其領導人員、直接責任人員都是行政責任的承擔主體,造成環境污染或者生態破壞的都應當承擔行政責任。而且需要強調的是,只要是在客觀上造成了污染與損失,就要承擔相應的責任,對環境權益受侵害的對象提供有力的保護。

(2)完善公路環境保護規劃工作的權威性依據

目前,公路規劃編制依據主要是1990年交通部頒布的《公路網規劃編制辦法》,該辦法并未涉及環境問題。目前的公路網規劃開始融入了環境保護的內容,但缺乏權威性的編制依據,其形式及內容是不規范的,也缺乏約束力。因此,有必要對原辦法內容進行必要的修訂,充實公路網編制中環境保護條文,使公路規劃階段的環境保護問題有規范、權威、科學合理的依據,使公路建設的前期工作更加符合環境保護的要求。3.2公路環境規劃工作實施經濟保障

(1)為公路網環境保護規劃工作設立專項費用,保證公路網規劃階段環境保護工作的開展

公路網規劃過程中的環境保護工作需要收集廣大區域的大量信息,同時規劃階段的不確定性可能帶來的調查工作的急劇增加,在這種情況下,沒有專項經費的保障,難以保證工作開展效果。所以,有必要為公路網規劃的環境保護工作設立專項費用,為其提供穩固的物質基礎,保證公路網規劃階段環境保護工作的順利有效開展。

(2)改變由公路規劃編制方直接向環評機構支付規劃環評費用的做法

環評費用直接由公路規劃編制方直接支付,這在客觀上導致了環評機構由于利益關系,難以真正獨立、客觀、公正的對公路網規劃的環境影響做出判斷。如果公路環境規劃的編制方先繳納一定的基金給環境保護行政部門,然后,由環境保護行政部門將環評費用支付給環評機構,這樣就避免了環評機構與公路規劃編制方發生直接利益關系,有利于保證公路規劃環評的質量。同時,有利于環境保護行政部門對環評機構的工作質量做出監督。另外,這種環評費用支付方式與公路網規劃涉及大量公眾環境權益的特點是相適應的。

3.3公路環境規劃工作實施技術保障

(1)提高社會參與決策程度

在公路規劃階段對于公路網規劃可能涉及的區域進行廣泛、深入的公眾參與工作,使公路網規劃影響區的公眾及時了解有關公路網規劃涉及的環境方面的信息。同時,就規劃向涉及區域的相關部門,尤其是向了解區域具體情況的專家和技術人員征求環境方面的意見,爭取盡早地發現公路規劃可能存在的環境問題。積極的向公眾和有關專家提供一個環境問題交流和監督的平臺,從而增加公路環境規劃的合理性和社會可接受性。

(2)建立技術性指標體系

由于1990年交通部頒布的《公路網規劃編制辦法中》沒有環境保護方面的要求,現實中公路網規劃中存在的環境保護內容沒有統一形式,也缺乏權威的依據,這種現狀難以保證公路網規劃階段的環境保護工作得到有效的開展。因此有必要在對編制辦法的內容進行修訂,增加環境保護方面的技術性內容與要求,明確公網網規劃中環境保護工作的開展深度與范圍,使環境保護從規劃的編制階段就成為有力的約束條件,保證規劃滿足環境與生態方面的要求[4]。

(3)強化環境影響的跟蹤評價

公路網規劃涉及區域較大,環境因素眾多且處于變化的過程中;同時,有些環境問題由于缺乏預見性,在公路規劃乃至規劃環境影響評價階段不易被識別,所以有必要對公路規劃的執行過程進行跟蹤評價,尤其是要對實際受到干擾的敏感點進行調查,如自然保護區、風景名勝區、森林公園、文物古跡和地質遺跡等,對受影響情況進行統計,進而根據統計情況采取補救或改進的措施。另外,還要在不同階段對原評價報告提出的措施的落實情況進行檢查,并根據具體情況提出改進意見。

(4)積極運用新技術

在公路網規劃階段積極運用新技術,可以比較快捷的收集相關區域的環境信息。尤其是3S技術(遙感技術、地理信息系統、和全球定位系統的統稱)的應用,可以大大的提高大范圍區域的信息搜集效率[5]。將采集到的信息與調查信息和公眾參與的反饋信息綜合運用,相互印證,可以提高環境信息的準確程度,為公路網規劃階段的環境保護工作提供可靠的依據。

4、結束語

目前我國在公路規劃階段的環境保護工作仍然有許多需要改進和完善的地方,主要表現在公路環境的規范性、框架結構以及其實施保障需要進一步優化。本文對公路環境規劃三個方面的工作的角色定位、相互關系進行研究,有利于確立公路規劃階段環境保護研究的基礎;明確公路環境規劃各主體的權責關系,保證公路環境規劃階段的工作成果在設計、施工、運營、維護管理階段發揮作用;提出公路環境規劃工作實施保障機制,在行政、經濟和技術方面鞏固公路規劃階段環境保護工作的依據。使環境因素真正成為公路規劃階段的約束性因素,促進公路建設與環境保護工作的協調發展。