中國環(huán)境規(guī)劃發(fā)展的必然趨勢(shì)范文

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環(huán)境規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的有機(jī)組成部分，是環(huán)境決策在時(shí)間、空間上的具體安排，是規(guī)劃管理者對(duì)一定時(shí)期內(nèi)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施所作出的具體規(guī)定，是一種帶有指令性的環(huán)境保護(hù)方案，其目的是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)保護(hù)環(huán)境，使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境規(guī)劃是組織開展環(huán)境保護(hù)工作的綱領(lǐng)和依據(jù)，具有指導(dǎo)作用，它的好壞直接決定環(huán)境保護(hù)工作的成效。中國目前的環(huán)境規(guī)劃體系中還存在著很大的缺陷，在環(huán)保工作進(jìn)程的同時(shí)，也阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃體系建設(shè)，能使環(huán)境規(guī)劃真正起到促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

1環(huán)境規(guī)劃的定義、基本特征及其內(nèi)容

1.1環(huán)境規(guī)劃的定義

環(huán)境規(guī)劃是人類為使環(huán)境與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展而對(duì)自身活動(dòng)和環(huán)境所做的空間和時(shí)間上的合理安排[1]。其目的是指導(dǎo)人們進(jìn)行各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，按既定的目標(biāo)和措施合理分配排污削減量，約束排污者的行為，改善生態(tài)環(huán)境，防止資源破壞，保障環(huán)境保護(hù)活動(dòng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，以最小的投資獲取最佳的環(huán)境效益，促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1.2環(huán)境規(guī)劃的基本特征

環(huán)境規(guī)劃具有整體性、綜合性、區(qū)域性、動(dòng)態(tài)性、信息密集和政策性強(qiáng)等基本特征[2]。

1.3環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)容

由于環(huán)境規(guī)劃的種類較多，內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)各有不同，故環(huán)境規(guī)劃沒有一個(gè)固定的模式，但內(nèi)容基本上有許多相似之處，主要包括環(huán)境調(diào)查與評(píng)價(jià)、環(huán)境預(yù)測、環(huán)境功能區(qū)的劃分、環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)的制定、環(huán)境規(guī)劃方案的設(shè)計(jì)、方案的選擇和實(shí)施。其中，制定恰當(dāng)?shù)沫h(huán)境目標(biāo)，是指對(duì)規(guī)劃對(duì)象(國家、城市和工業(yè)區(qū)等)未來某一階段環(huán)境質(zhì)量狀況的發(fā)展方向和發(fā)展水平所作的規(guī)定，運(yùn)用數(shù)學(xué)方法，對(duì)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境影響進(jìn)行定性和定量的評(píng)述[3]。

2環(huán)境規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系

2.1科學(xué)合理的環(huán)境規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展的基本前提

要想使國民經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展，目前最為根本的、最急需的就是要解決環(huán)境問題，那就是讓污染盡可能的不要發(fā)生。以往單純的末端治理，清潔生產(chǎn)，實(shí)施相應(yīng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)并不能有效防止環(huán)境問題的產(chǎn)生，相反，環(huán)境危機(jī)還在加重。從世界各國有效治理環(huán)境問題中不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境政策的制定不能僅停留在對(duì)環(huán)境破壞的治理上，而應(yīng)該更多地轉(zhuǎn)向管理利用好有限的寶貴資源。合理的環(huán)境規(guī)劃制度是最為前端的環(huán)境源頭預(yù)防。

2.2科學(xué)合理的環(huán)境規(guī)劃是國民經(jīng)濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展的重要保證

科學(xué)的環(huán)境規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展的重要保證，中國是一個(gè)疆域遼闊的國家，由北向南跨越寒、溫、熱三個(gè)氣候帶，不同區(qū)域都各有其特色之處。是否對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行有針對(duì)性合理的規(guī)劃(如什么地域適宜搞旅游產(chǎn)業(yè)、什么地域適宜做房產(chǎn)建筑等)，對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)有著重要的作用。反之，若將適宜作為生態(tài)旅游的城市硬是改造成房產(chǎn)或重工業(yè)發(fā)展城市的話，必將適得其反，既破壞了生態(tài)環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)上又得不到最大化效益[4]。自改革開放開始，全國各地為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不惜一切代價(jià)，以破壞環(huán)境招商引資，短期內(nèi)不少地區(qū)確實(shí)取得不錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)效益，但畢竟只是短期內(nèi)，長期后因資源消耗、氣候情況等諸多原因往往使得當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)處于停滯不前或出現(xiàn)倒退，使得國民經(jīng)濟(jì)未得到長久發(fā)展。

2.3國民經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展推動(dòng)環(huán)境規(guī)劃

環(huán)境規(guī)劃的合理科學(xué)與否，在很大程度上取決于國民經(jīng)濟(jì)收入的實(shí)力強(qiáng)大與否。環(huán)境規(guī)劃，從其規(guī)劃設(shè)計(jì)、目標(biāo)制定、環(huán)境預(yù)測、方案實(shí)施等一系列程序上看，每一步程序無不需要經(jīng)濟(jì)上的支出。沒有強(qiáng)大的國民經(jīng)濟(jì)收入作后盾，環(huán)境規(guī)劃也只能說是一句空話，一個(gè)口號(hào)。國民經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展能為環(huán)境規(guī)劃提供充足的資金與物質(zhì)條件，推動(dòng)環(huán)境規(guī)劃朝著更科學(xué)、更合理化方向發(fā)展，更進(jìn)一步地促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展。

3環(huán)境規(guī)劃與氣候變化的關(guān)系

氣候科學(xué)家們表示全球必須停止增加溫室氣體排放，并且在2015到2020年間開始減少排放。科學(xué)家們預(yù)計(jì)想要防止全球平均氣溫再上升2℃，到2050年，全球的溫室氣體減排量需達(dá)到1990年水平的80%。低碳城市的建設(shè)是長期的，需要艱苦努力，不可能一蹴而就。中國現(xiàn)在總體上還處在工業(yè)化階段，大多數(shù)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化發(fā)展還沒有完成。所以大多數(shù)城市，包括北京、上海這樣一些比較先進(jìn)的城市在內(nèi)，他們的碳排放總量還會(huì)有所持續(xù)地上升。但碳排放所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)該是不斷的大幅度提升的。也就是每排放一噸二氧化碳，所產(chǎn)生的GDP應(yīng)該有很快速的提升，這是建設(shè)低碳城市的一種發(fā)展方向。在整個(gè)城市的規(guī)劃和交通、建筑理念上一定要節(jié)能環(huán)保，要綠色，要低碳。依照這樣的路徑發(fā)展下去，十年、二十年、五十年之后，就和沒有這種理念的城市化模式有很大差別。

4中國與美國環(huán)境規(guī)劃差異比較與成因分析

4.1中美環(huán)境規(guī)劃比較

由于中國和美國在環(huán)境規(guī)劃體系上的明顯差異，本研究將選取中國《“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和美國(2006-2011)環(huán)境保護(hù)局戰(zhàn)略規(guī)劃》進(jìn)行對(duì)比，其共同點(diǎn)是：事實(shí)上構(gòu)成國家環(huán)境保護(hù)工作的最高規(guī)劃，具有內(nèi)容可比性和空間可比性；規(guī)劃年限均為5年，并都處于實(shí)施階段，具有時(shí)間可比性。規(guī)劃的主要區(qū)別與比較如表1所示[5]。

4.2中美環(huán)境規(guī)劃差異成因分析

4.2.1權(quán)責(zé)界定與環(huán)境規(guī)劃相適應(yīng)美國環(huán)境規(guī)劃得到順利實(shí)施和落實(shí)的關(guān)鍵原因是于實(shí)施規(guī)劃的環(huán)境主管部門具有明確的和環(huán)境規(guī)劃相適應(yīng)的權(quán)責(zé)界定。在中國的政府部門體系中，環(huán)境主管部門首先受到該級(jí)政府約束，環(huán)保規(guī)劃需要納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，上級(jí)環(huán)境部門的環(huán)境規(guī)劃不能直接分解落實(shí)，而必須與該級(jí)政府協(xié)調(diào)并接受指導(dǎo)。在具體實(shí)施中，環(huán)保主管部門沒有完整的事權(quán)，過多的會(huì)同實(shí)施和分解落實(shí)，使規(guī)劃涉及部門增多、協(xié)調(diào)難度加大，問責(zé)困難。

4.2.2健全的財(cái)政負(fù)責(zé)與行政問責(zé)制度財(cái)政負(fù)責(zé)與行政問責(zé)是環(huán)境主管部門切實(shí)落實(shí)環(huán)境規(guī)劃的重要?jiǎng)恿Α；诿鞔_的事權(quán)規(guī)定，美國將財(cái)權(quán)中的使用權(quán)完全交由環(huán)境規(guī)劃的實(shí)施部門，而批準(zhǔn)權(quán)則由國會(huì)掌握。同時(shí)，美國EPA行政上對(duì)總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)，其部門工作都由EPA及其派出機(jī)構(gòu)完成，與地方環(huán)保部門是合作與指導(dǎo)關(guān)系，而沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，EPA戰(zhàn)略規(guī)劃的行政問責(zé)明確地指向EPA。EPA每年提交的年度績效報(bào)告是國會(huì)財(cái)政問責(zé)和總統(tǒng)行政問責(zé)的共同基礎(chǔ)。中國環(huán)境規(guī)劃的財(cái)政尚處在很不明細(xì)的階段，首先要關(guān)注和落實(shí)財(cái)政來源，其次才是財(cái)政是否嚴(yán)恪使用。對(duì)環(huán)境預(yù)算特別是地方配套尚沒有嚴(yán)格的負(fù)責(zé)制度。環(huán)保規(guī)劃的行政問責(zé)仍在起步階段。

4.2.3強(qiáng)調(diào)協(xié)商與合作協(xié)商合作構(gòu)成環(huán)境規(guī)劃在各級(jí)政府間的合作基礎(chǔ)。EPA提倡以“聯(lián)邦-伙伴關(guān)系”和各州合作協(xié)調(diào)共同推進(jìn)環(huán)境事務(wù)。EPA建立了一系列環(huán)境激勵(lì)項(xiàng)目，試圖用較少的激勵(lì)資金鼓勵(lì)各州之間主動(dòng)建立和實(shí)施與EPA目標(biāo)一致的環(huán)境項(xiàng)目。但和中國的地方配套不同的是，EPA只負(fù)責(zé)對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行挑選和獎(jiǎng)勵(lì)，其主導(dǎo)權(quán)屬于各州。

5中國環(huán)境規(guī)劃制度的健全和完善

5.1構(gòu)建全面、完整協(xié)調(diào)的環(huán)境規(guī)劃法規(guī)體系。應(yīng)該將環(huán)境規(guī)劃真正納入法制化的軌道，并使其運(yùn)作規(guī)范化、程序化[6]。

5.2要完善環(huán)境規(guī)劃權(quán)力體系依據(jù)我國目前的地方治理結(jié)構(gòu)，必須理順不同類型、不同行政級(jí)別規(guī)劃的關(guān)系，完善我國環(huán)境規(guī)劃體系，確立合理和完整的規(guī)劃行政權(quán)力體系，協(xié)調(diào)全國—省級(jí)—市級(jí)—縣級(jí)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)環(huán)境規(guī)劃的關(guān)系。

5.3確定限制規(guī)劃自由裁量權(quán)的實(shí)體規(guī)則（1）我國要通過實(shí)體規(guī)則建立具有可操作性的公共利益衡量和保護(hù)準(zhǔn)則，確立規(guī)劃裁量權(quán)行使的原則，為行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃裁量權(quán)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。（2）確定規(guī)劃的主要內(nèi)容和形式。

5.4確立公眾參與環(huán)境規(guī)劃的法律地位。在環(huán)境規(guī)劃法中確立公眾參與的法律地位是支撐公眾參與環(huán)境規(guī)劃制度健康運(yùn)作的基礎(chǔ)。

5.5建立和完善環(huán)境規(guī)劃的法律救濟(jì)制度。制定具有法律約束力的環(huán)境規(guī)劃行為會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。若規(guī)劃對(duì)個(gè)人產(chǎn)生不利影響，就應(yīng)為相對(duì)人受損的權(quán)益尋求救濟(jì)途徑，才可在最后一道防線保證合法私人利益，協(xié)調(diào)和平衡公共利益與私人利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公正規(guī)劃的原則和精神。

6中國環(huán)境規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)

6.1建立新的環(huán)境規(guī)劃體系

中國當(dāng)前的環(huán)境規(guī)劃體系主要包括三個(gè)方面:環(huán)境規(guī)劃法規(guī)體系、環(huán)境規(guī)劃行政體系和環(huán)境規(guī)劃技術(shù)體系。近幾年隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國的環(huán)境規(guī)劃理論方法研究漸漸跟不上步伐，當(dāng)前的環(huán)境規(guī)劃體系已難以適應(yīng)快速發(fā)展的需要，暴露出種種弊端，比如法制不夠健全、政府職能不夠完善等，因此對(duì)舊的環(huán)境規(guī)劃體系進(jìn)行改革，建立新的科學(xué)的環(huán)境規(guī)劃體系必然是中國環(huán)境規(guī)劃的發(fā)展趨勢(shì)。未來的環(huán)境規(guī)劃體系應(yīng)包括環(huán)境規(guī)劃體系，環(huán)境規(guī)劃行政體系和環(huán)境規(guī)劃運(yùn)作體系，其中環(huán)境規(guī)劃運(yùn)作體系包括環(huán)境規(guī)劃技術(shù)體系、環(huán)境規(guī)劃管理體系、環(huán)境規(guī)劃理論體系和環(huán)境規(guī)劃教育體系[7]。

6.2加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃理論研究

中國目前的環(huán)境規(guī)劃編制模式基本上都是延用以前的模式，對(duì)一些新出現(xiàn)的環(huán)境問題考慮不夠，例如農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃、近岸海域的環(huán)跪保護(hù)規(guī)劃等。規(guī)劃中所用的方法也都比較落后，對(duì)規(guī)劃中所包含的大量不確定因素未能進(jìn)行系統(tǒng)分析，而許多較先進(jìn)的規(guī)劃方法卻未能得以推廣，總之，中國的環(huán)境規(guī)劃理論研究明顯滯后于規(guī)劃的實(shí)踐，是目前環(huán)境規(guī)劃體系中的薄弱環(huán)節(jié)，急待加強(qiáng)。

6.3加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境管理的結(jié)合

加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境管理的結(jié)合包括兩個(gè)層面的意思，一是加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃的管理和實(shí)施，二是加強(qiáng)環(huán)境規(guī)劃工作與IS014000系列環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合。

7結(jié)語

建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會(huì)是中國環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)，然而，目前中國環(huán)境規(guī)劃體制有待健全和完善，而在規(guī)劃的實(shí)施上則更應(yīng)引起高度的重視，真正把規(guī)劃目標(biāo)當(dāng)作政府的工作目標(biāo)．并適時(shí)地進(jìn)行跟蹤考查，直至實(shí)現(xiàn)為止。