建設(shè)用地土地調(diào)控對策研究范文

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1江蘇省建設(shè)用地供需平衡分析

1．1建設(shè)用地需求預(yù)測

以江蘇省“十二五”期間為研究期，采用趨勢外推和目標(biāo)倒逼法，以全省1995～2010年建設(shè)用地面積及經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，預(yù)測并分析了建設(shè)用地的需求狀況。首先，根據(jù)近15年江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模變化的情況，設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為因變量y，自變量為時間序列x=(年份－1995)，采用趨勢外推法對規(guī)劃目標(biāo)年城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模進(jìn)行預(yù)測。從各種方程的擬合情況(表1)看，線性方程、多項(xiàng)式方程和指數(shù)方程三者擬合情況最好，且經(jīng)過了t檢驗(yàn)，所以本方法采用三者預(yù)測數(shù)據(jù)的平均值作為目標(biāo)年的預(yù)測值，即2015年建設(shè)用地規(guī)模為236．42萬hm2。2011～2015年建設(shè)用地凈增量將達(dá)到20．79萬hm2。《江蘇省土地利用總體規(guī)劃(2006～2020年)》確定的建設(shè)用地新增量與凈增量之比為1．18∶1，按此比例，則2011～2015年建設(shè)用地新增量將達(dá)到24．5萬hm2。其次，根據(jù)國家“十二五”期間單位地區(qū)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降率30%的目標(biāo)，到2015年為40hm2/億元。根據(jù)《江蘇省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中確定的2015年GDP(約為6萬億)，可得2015年全省建設(shè)用地面積約為240萬hm2，即江蘇省建設(shè)用地面積在“十二五”期間將增加約24萬hm2。最后，采用加權(quán)求和的方法，預(yù)測2011～2015年江蘇省建設(shè)用地新增需求規(guī)模約為24萬hm2。

1．2建設(shè)用地供給分析

按照國家每年下達(dá)給江蘇省的建設(shè)用地指標(biāo)，以及各類工程釋放存量潛力，可以推算出“十二五”期間可供給建設(shè)用地面積15．8萬hm2左右。根據(jù)《江蘇沿海灘涂圍墾開發(fā)利用規(guī)劃綱要》，2011～2015年沿海灘涂圍墾面積為6萬hm2，且按照圍墾土地農(nóng)用地、生態(tài)用地、建設(shè)用地6∶2∶2的政策，后備資源轉(zhuǎn)為建設(shè)用地約1．2萬hm2。綜合分析可知，江蘇省“十二五”期間可供給建設(shè)用地面積為17萬hm2。

1．3建設(shè)用地供需平衡分析

綜合上述，到2015年全省建設(shè)用地需求量約為24萬hm2，建設(shè)用地供給量約為17萬hm2，供需缺口為7萬hm2，江蘇省“十二五”期間建設(shè)用地供需平衡處于高度緊張的狀態(tài)。

2土地利用問題導(dǎo)向分析

“十二五”期間，江蘇省經(jīng)濟(jì)將保持較快發(fā)展速度，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入也會加強(qiáng)，沿海開發(fā)戰(zhàn)略和“兩個率先”的實(shí)現(xiàn)都需要一系列重大工程或項(xiàng)目的支撐，從而對土地產(chǎn)生了剛性需求。在國家土地供給指標(biāo)持續(xù)有限的背景下，從供需分析情況看，未來供需矛盾將更為突出，可能出現(xiàn)一些土地利用問題。

2．1土地供給渠道面臨約束增多

當(dāng)前土地資源仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵投入要素，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展引致的土地剛性需求短期內(nèi)無法削減。根據(jù)國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局的調(diào)查，國土資源供需矛盾突出，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施用地量增加，是國土資源領(lǐng)域違法違規(guī)行為發(fā)生的主要原因。“十二五”期間處于地方政府的換屆期，既有的經(jīng)驗(yàn)表明，換屆將使地方政府產(chǎn)生縱向、橫向上的競爭，并形成周期性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展大調(diào)整，這將導(dǎo)致用地總量和空間布局的調(diào)整。在新增用地供給有限以及相關(guān)規(guī)劃布局調(diào)整周期較長的背景下，換屆效應(yīng)將加劇違法用地的壓力。在建設(shè)用地供給計劃量基本穩(wěn)定的情況下，江蘇省滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的用地供給途徑主要是大力推進(jìn)“萬頃良田”建設(shè)工程、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，以及推進(jìn)沿海灘涂的圍墾，但這3個開源渠道在實(shí)際操作中都會產(chǎn)生一系列的問題，需要加強(qiáng)調(diào)控。

2．2基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程用地矛盾突出

根據(jù)相關(guān)預(yù)測，“十二五”期間，江蘇省基礎(chǔ)設(shè)施用地需求約10．0萬hm2，占全省新增用地需求的43．5%。在2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，國家和省級重點(diǎn)工程項(xiàng)目違法用地面積和違法占用耕地面積分別占全國違法用地面積和違法占用耕地面積的45．1%和54．7%;從日常執(zhí)法監(jiān)察掌握的情況看，2010年度國家和省級重點(diǎn)工程項(xiàng)目違法用地仍有相當(dāng)數(shù)量。基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)中違法用地類型主要包括邊報邊用、未報先用、少報多用、土地征收和臨時用地補(bǔ)償安置不合理等。“十二五”期間，重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，特別是水利工程項(xiàng)目將大規(guī)模開展，因此，重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施工程用地矛盾將進(jìn)一步突出，違法用地勢頭將會更加強(qiáng)勁。

2．3開發(fā)園區(qū)與新城建設(shè)用地需求遠(yuǎn)大于供給

“十二五”期間，各地都把做大中心城市作為提升區(qū)域輻射帶動能力的重要抓手，把開發(fā)園區(qū)的建設(shè)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體。根據(jù)江蘇省各市的“十二五”規(guī)劃綱要，全省共有50個左右的新城將在“十二五”期間建設(shè)。以新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)、開發(fā)區(qū)為依托的城市和開發(fā)區(qū)擴(kuò)張，將帶來大規(guī)模的建設(shè)用地需求。由于土地利用規(guī)劃和有限用地計劃指標(biāo)控制，供給十分有限，由此造成建設(shè)用地供需矛盾增大，部分地區(qū)違法用地的風(fēng)險也將提高。

3土地調(diào)控對策建議

為了規(guī)范用地行為，在供需矛盾較為突出的背景下，土地調(diào)控主要從兩方面著手，一方面是堵，即通過強(qiáng)化調(diào)控力度，加強(qiáng)土地監(jiān)管，遏制違法用地行為;另一方面是疏，即通過調(diào)整土地利用政策，增加用地供給渠道，滿足合理的用地需求。

3．1完善土地調(diào)控的機(jī)制體制

3．1．1建立土地調(diào)控前置和跟蹤管理機(jī)制

可以采用“3S”技術(shù)、土地利用動態(tài)監(jiān)察系統(tǒng)和實(shí)地調(diào)查相結(jié)合，發(fā)揮監(jiān)測點(diǎn)作用，充分利用基層土地管理人員、土地監(jiān)督員等形成的土地違法行為報告機(jī)制，這樣能夠提高信息獲取的及時性、準(zhǔn)確性和覆蓋面，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，提高預(yù)知風(fēng)險，發(fā)出警報。建立批后監(jiān)管警示制度，及時提醒土地使用權(quán)人依法依規(guī)用地，將建設(shè)用地的批后監(jiān)管列入重點(diǎn)監(jiān)察內(nèi)容，以加強(qiáng)各級政府對建設(shè)用地批后監(jiān)管的重視，方便群眾監(jiān)督，及時掌握用地動態(tài)，對違法違規(guī)用地的暫緩辦理相關(guān)手續(xù)，驗(yàn)收不合格的不予頒發(fā)土地使用證。

3．1．2建立社會監(jiān)管調(diào)控體系

根據(jù)歐洲、日本和美國環(huán)境監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，沒有包括政府、企業(yè)、非政府組織和公眾在內(nèi)的全社會的積極參與，環(huán)境目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，因此，可以借鑒在環(huán)境監(jiān)管中成立第三方監(jiān)管，建立土地社會監(jiān)管調(diào)控體系。通過建立民間非政府組織對土地利用的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并獨(dú)立于政府與行政行為，以第三方的形式介入管理，以更好地調(diào)整監(jiān)管者與被監(jiān)管者的利益沖突為基本要求，實(shí)現(xiàn)兩者利益的平衡，有利于土地政策、法律法規(guī)的執(zhí)行，同時要體現(xiàn)效率性、公正性、專業(yè)性、參與性和開放性，大大降低土地調(diào)控的行政成本和社會成本。

3．1．3加強(qiáng)信息化調(diào)控

對全省各市縣的土地利用和管理情況進(jìn)行檢查，對象和內(nèi)容多、范圍大，費(fèi)時費(fèi)力，這就需要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)研究和系統(tǒng)建設(shè)，如建立土地動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)、違法信息數(shù)據(jù)庫、在線土地系統(tǒng)等，充分發(fā)揮“3S”在土地調(diào)控中的作用。

3．1．4完善問責(zé)制

現(xiàn)有制度規(guī)定了土地調(diào)控督促整改的手段包括提出糾正意見、提出整改意見、責(zé)令限期整改、暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、暫停土地征收的受理和審批等。我國目前已經(jīng)建立了地方政府首長負(fù)責(zé)制，但督促整改的手段還不足以保證被監(jiān)管地區(qū)切實(shí)按照整改要求整改到位，對于不按照要求整改到位的制約手段甚少。所以要盡快出臺操作性、針對性強(qiáng)的辦法，建立統(tǒng)一的考核指標(biāo)體系，定期考核，加強(qiáng)問責(zé)制度建設(shè)，將地方政府保護(hù)耕地的責(zé)任落到實(shí)處。此外，可以把依法征收、供應(yīng)土地工作與規(guī)范政府的行為捆綁在一起，把關(guān)注失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)安置、社會保障情況，以及在土地供應(yīng)和日常檢查工作中是否依法、依規(guī)進(jìn)行作為考核基層領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要指標(biāo)，這將有利于減少土地違法的數(shù)量。

3．2完善土地調(diào)控手段

加強(qiáng)土地利用和管理形勢監(jiān)測點(diǎn)建設(shè)，為土地持續(xù)調(diào)控奠定基礎(chǔ)。為加強(qiáng)土地利用的管理和調(diào)控，國家開展了土地利用和管理形勢監(jiān)測點(diǎn)的建設(shè)工作，即設(shè)置一定數(shù)量的觀測點(diǎn)，建立科學(xué)的形勢觀測指標(biāo)體系，分季度收集、分析、研究觀測點(diǎn)提供的指標(biāo)數(shù)據(jù)，通過對觀測點(diǎn)土地利用與管理情況的分析，進(jìn)而判斷整個督察區(qū)域的土地利用與管理形勢，為國土資源部提供決策參考。“十二五”期間，江蘇省應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)測點(diǎn)建設(shè)工作，切實(shí)加強(qiáng)國土與統(tǒng)計和發(fā)改委等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，使數(shù)據(jù)和信息收集的渠道更加順暢;通過加強(qiáng)監(jiān)測點(diǎn)信息的收集、整理和分析，對督察區(qū)域內(nèi)土地利用與管理工作情況進(jìn)行全面的監(jiān)督檢查，力求在保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地的前提下，減少違法用地，提高土地利用效率。

3．3創(chuàng)新土地供給渠道

灘涂資源開發(fā)作為江蘇未來重要的開發(fā)空間來源，應(yīng)給予充分重視，并發(fā)揮其作用，但是，沿海灘涂管理涉及多個部門，包括海洋與漁業(yè)管理部門、農(nóng)業(yè)部門、國土資源管理部門、環(huán)境保護(hù)部門等，多部門管理造成了政出多門、管理制度相互沖突、不銜接的矛盾。“十二五”期間應(yīng)重點(diǎn)完善沿海灘涂圍填海管理體制，重點(diǎn)在規(guī)劃銜接、計劃管理、收益分配等方面加強(qiáng)對接，減少沿海灘涂圍填海過程中的制度障礙。同時，應(yīng)加強(qiáng)圍填海用地的監(jiān)管，將圍填海形成的土地納入每年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查范圍，對未經(jīng)批準(zhǔn)或擅自改變用途和范圍等非法圍填海行為，要強(qiáng)制收回非法占用的海域，對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的責(zé)令恢復(fù)原狀。進(jìn)一步加強(qiáng)對已處罰圍填海項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)管，有效防止項(xiàng)目單位的繼續(xù)違法行為。

4結(jié)論與討論

本文利用計量方法、調(diào)查方法等，預(yù)測了江蘇省建設(shè)用地供給與需求情況，分析了江蘇省建設(shè)用地供需平衡狀況，基于此，剖析了江蘇省土地利用存在土地供給渠道約束增多、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程用地矛盾突出、開發(fā)園區(qū)與新城建設(shè)用地需求遠(yuǎn)大于供給等問題。最后從堵、疏2個方面提出了調(diào)控對策，對促進(jìn)土地供需矛盾較大區(qū)域的土地可持續(xù)利用具有重要意義。本文的對策還較為宏觀，后續(xù)研究可以進(jìn)一步細(xì)化供需分析指標(biāo)，并針對各類指標(biāo)進(jìn)行宏觀調(diào)控。

本文作者：鮑桂葉、馮素紅、嚴(yán)長清、徐明單位：江蘇省土地勘測規(guī)劃院