銀行法律問題界定范文

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一、中央銀行職能的法律界定

通常我們將中央銀行的職能分為三部分，即發行銀行、國家銀行和銀行的銀行。雖然也有其他歸納方法，如美國132所大學的通用教科書《貨幣、銀行和經濟》認為中央銀行有兩個主要職能：一是控制貨幣數量與利率，即控制貨幣供給的職能；二是防止大量的銀行倒閉，即最后貸款人職能；此外，還有一些日常職能，如為商業銀行和政府提供服務，發行通貨，充當政府顧問等職能。〔1〕我國青年學者陳曉先生的博士論文《中央銀行法律制度研究》，將中央銀行的法定職能歸納為公共服務、宏觀調控和金融監管三個方面。〔2〕顯然，上述幾種觀點的區別更是明顯。無疑，中央銀行作為發行銀行和國家銀行的職能是沒有爭議的。

但對中央銀行作為銀行的銀行，究竟應包含哪些內容存在著較大的爭論。

從中央銀行的演變過程看，早期的中央銀行主要是作為政府（國家）銀行而存在的，如1668年的瑞典國家銀行，1694年的英格蘭銀行，稍后建立的中央銀行則更多地是為了發揮發行銀行的職能，如1816年拿破侖戰爭結束時創立的奧地利國家銀行，是為了恢復國家貨幣價值而建立的，以后德國、瑞士和意大利建立的中央銀行大多出于統一貨幣發行的需要。英國經濟學家查爾斯?古德哈特（charlesgooelhart）指出：“1900年以前，有關中央銀行的作用的經濟分析主要集中于是否應當集中發行鈔票和進行國家黃金儲備，而如果集中，中央銀行又如何控制這個問題”。〔3〕可見，早期的中央銀行并沒有銀行的銀行這一職能。

然而，中央銀行一旦擁有國家銀行和發行銀行的職能，它們在銀行系統內的中央地位，它們作為政府銀行的“政治”權力，它們對國家大部分的鑄幣儲備控制，以及最重要的是它們通過商業匯票的貼現而提供額外現金、貨幣的能力，使它們變成了銀行的銀行：商業銀行不僅持有它們自己的一大部分（現金）儲備，以同中央銀行取得平衡，而且在困難時刻還要依賴中央銀行提供流動資金。古德哈特指出：“在19世紀初創立的中央銀行的多數例子中，它們作為銀行的銀行作用的全部結果在初創時還只能模糊地察覺到，這些職能是從該系統內部各種關系中自然地發展起來的。”〔4〕我們知道，英格蘭銀行的“最后貸款人”職能，還是白芝浩1873年在《倫巴特大街》里首次揭示的。

那么，銀行的銀行職能具體內容是什么呢？古德哈特指出：“在歷史的經濟過程中，這種地位的建立是為了承擔起責任使中央銀行去發揮它自由決定金融管理的特定藝術，普遍地對銀行系統的健全予以全面的支持和負責。”而“這種管理有兩個（相互聯系的）方面：一個是同經濟中貨幣總狀況有關的宏觀功能與職責；另一個是同銀行系統（個別）成員的健全與福利有關的微觀功能”。〔5〕后來，前一種宏觀職能我們將它稱為貨幣政策，后一種微觀職責則稱為金融監管（或銀行監管）。中央銀行的演進表明，中央銀行作為銀行的銀行職能逐步得以加強，以致到紙幣本位制確立以后，銀行的銀行職能的兩個方面：貨幣政策和金融監管，成為中央銀行的主要職能。若將中央銀行的職能界定為發行銀行、國家銀行、銀行的銀行，即使不能說其是錯誤的，但其至少也是不正確的。

事實上，只有當中央銀行具有銀行的銀行職能以后，它才成為一家真正的中央銀行。眾所周知，早期中央銀行有不少原來是商業銀行，即使當它承擔了中央銀行的部分職能如發行銀行、國家銀行，它也依然從事商業銀行業務。例如，在英國，《1844年銀行特許條例》將銀行分為兩個部：一是發行部，負責貨幣發行；二是銀行部，從事普通商業銀行業務。后來，出現了承擔銀行的銀行職能的需要。顯然，這種職能和它們同時具有的商業銀行身份存在利益沖突，并且這種沖突是根本性的和難以調和的，結果是，中央銀行只能放棄商業銀行業務，它們變成了純粹的中央銀行。限制或“剝奪”中央銀行私人股東的權利甚至將商業銀行收歸國有也出于同樣的原因。例如，《1946年英格蘭銀行法》將英格蘭銀行收歸國有（當然，先前的股東得到了補償），同時，該法授權英格蘭銀行管理商業銀行。根據該法第4條的規定，英格蘭銀行有建議權、要求權和一定條件下的命令權。〔6〕

早期建立的中央銀行大多同時具有貨幣政策和金融監管的職能，英格蘭銀行便是一個很好的例子。直到1997年5月以前，英格蘭銀行的監管職能一直在強化之中，《1979年銀行法》、《1987年銀行法》的其中一個重要內容是授予英格蘭銀行更多的監管權力。根據1985年政府的《銀行監督》白皮書，在英格蘭銀行內部設立了由財政大臣和英格蘭銀行總裁共同組成的銀行監督委員會以協助銀行（該行設有銀行監督處）完成監督職責，〔7〕毫無疑問，金融監管是英格蘭銀行的法定職能。其他如意大利、澳大利亞、荷蘭、葡萄牙、愛爾蘭、希臘等國也有類似情況。如1975年，對葡萄牙信貸機構的監管權也由財政部轉至中央銀行。1982年，希臘的金融監管權由通貨委員會轉交中央銀行。而修改后的《新西蘭儲蓄銀行法》擴大了中央銀行的監督權。〔8〕但是有些國家的中央銀行一直沒有同時兼有上述兩種職能。如德國、法國、日本、加拿大、挪威、瑞士、瑞典等，究其原因，除德國中央銀行一向獨立性較強（二戰時除外），因而沒有取得金融監督權力外（這一點下面會加以討論），其他國家的中央銀行大多從屬于財政部，財政部將其視為自己的下屬機構，金融監管就由下屬別的部門負責了。當然，僅有這一點還不足以說明問題。美國的情況比較復雜，美國聯儲有一定的監管權力，但美國還有一大堆政府監管機構，它們之間的職責在法律上是清楚的，在實踐中是相當不清楚的。如果嚴格歸類，應當說是沒有監管權力的。

古德哈特指出：“在各國，中央銀行都在支持其商業銀行方面發揮某些作用，因為只有中央銀行才能提供最后貸款者的援助；但是，中央銀行同為此目的而專門成立的各種政府機構和私人機構如何分擔保險、監督和調節的職能，各國卻不盡相同，無論是比較狹義的銀行系統而言，還是就比較廣義的金融體系而言”。〔9〕當然，這種不同本身不一定成為問題。但是，“由于在70年代和80年代期間各種結構變化表面上破除了銀行系統與其他金融中介之間的障礙，因此，以中央銀行為一方，同以其他政府管理機構和保險機構為另一方的職責分工問題，就成了主題”。〔10〕金融創新提出了一個新的問題，即中央銀行是否具有金融監管職能？

概括起來，支持者的理由大致有以下幾個方面：

第一，貨幣政策和金融監管是兩種相互聯系的職能，金融監管職能是中央銀行有效實施貨幣政策的前提和必要措施。因此必須由中央銀行統一行使。如在澳大利亞，雖然承認在某些情況下，中央銀行的監管責任與其貨幣調控職能可能出現沖突，但“坎貝爾委員會”和“馬丁小組”一致認為只有中央銀行才能最有效地將這兩項職責協調起來。澳大利亞儲備銀行不僅應繼續保留其金融監管職能，而且應通過立法擴大其監督權。〔11〕

第二，強有力的金融監管機構是實施有效金融監管的前提，獨立的中央銀行是最強有力的金融監管機構，而分類設立只負責監管而無其他職能的金融監管機構只能造成監管的松馳，并造成極為不利的結果。美國聯儲前主席沃爾克就持這種觀點：“根據美國的經驗，最不利的選擇是讓一個除監督某一類機構之外沒有其他任何職能的機構來搞銀行監督。美國的儲蓄和信貸行業曾是這種情況……實際情況是，這種監督當局實際上被他們的監督對象控制著。……這個行業的很大一部分已破產。……大多數估計，今后幾年用于挽救存戶的支出，大約要在2500億美元以上。這就是監督不嚴格的教訓”。〔12〕沃爾克先生的觀點還可以找到實證分析的印證。英國學者古德哈特和斯哥梅克1993年對24國全國性的104家破產銀行進行了調查，評價中央銀行貨幣政策和監管職能應該聯合還是分離，其中一個結論是：與實行貨幣政策和監管職能分離體制的國家相比，聯合體制國家的破產數較少。〔13〕不過這本身并不能說明問題，正如作者在隨后指出的那樣：“銀行破產數少的體制并不一定在福利上是有效的”。〔14〕支持者的其他理由還有諸如中央銀行擁有實施金融監管所必需的信息和充足的資源等。〔15〕

反對者的理由主要是和前述的第一點理由相反，貨幣政策和金融監管雖然相互聯系，但是兩種不同性質的職能，并且這兩種職能是會存在沖突的，因此應加以分離，不宜由中央銀行同時兼有。例如，瑞士一個負責修改銀行法的專家小組，就反對把金融監管職能由聯邦銀行委員會轉交中央銀行。其理由是為維護債權人利益而進行銀行監管和實施貨幣與外匯政策是兩種不同的職能，這兩種不同職能必須由法律界限清楚的不同機構來履行，雖然這種區別不應妨礙它們之間的協調。〔16〕

筆者認為，中央銀行不應兼有金融監管職能，除上述理由外，筆者還有以下理由：第一，中央銀行獨立于政府幾乎已達成共識，事實上各國中央銀行具有獨立地位已是大勢所趨。獨立后的中央銀行雖然也是公法意義上的法人，可享有公權力，但因為其獨立于政府的性質，如果兼有金融監督職能，意味著政府沒有金融監管職能，而這是任何一個政府都不會接受的。從法律上界定，金融監管職能無異屬于行政職能的范疇，因此只能劃歸政府行使。這也許是中央銀行獲得獨立的代價吧。就象當年中央銀行獲得金融監管職能時，要喪失商業銀行職能一樣。實踐也說明了這一點。德國、美國等從一開始就具有獨立地位的中央銀行，就缺乏法定的監管職能，而幾乎所有后來和現在兼有金融監管職能的中央銀行，都隸屬于政府。換言之，中央銀行只有在隸屬于政府的情況下，才有可能具有屬于政府行政職能范疇的金融監管職能。英國的例子更能說明問題。在英格蘭銀行獲得貨幣政策決定權兩周以后，財政大臣就宣布：英格蘭銀行傳統的銀行監管職能將轉移到重組后的“證券和投資委員會（sib）”。今后英格蘭銀行的職責將集中在實施貨幣政策和保證金融環境的穩定方面。總之，中央銀行的獨立性和金融監管職能兩者在法律上是不相容的，上述沃爾克先生的觀點可能帶有一個老中央銀行家的職業偏見，但是筆者奇怪強烈支持中央銀行獨立性的陳曉博士怎么會對中央銀行同時兼有金融監管職能持同樣強烈的肯定意見呢？不錯，中央銀行實施監管比任何其他機構具有更多的信息資源優勢，但這決不能成為中央銀行應兼有金融監管職能的理由，如果以這種實用主義的態度去設計和衡量一種制度，那么，專制無疑是比民主更有效率的一種制度。

第二，正象古德哈特所指出的那樣，金融創新使金融機構之間的界限日益模糊，通常認為，貨幣政策僅通過銀行體系發揮作用，事實上，中央銀行即使具有金融監管職能，也只限于銀行監管。但隨著“全能化銀行”的出現和擴展，中央銀行就面臨兩種選擇，要么將金融監管職能涵蓋整個金融體系，要么完全放棄金融監管職能，日益龐大而復雜的金融體系決定了中央銀行只能選擇后者。我們可以從德國等實行全能銀行制國家的中央銀行無一具有監管職能這一點找到例證。同樣的例證是，最近宣布多種監管職能從英格蘭銀行分離出來的英國，傳統的分業經營制度已經打破，形成了全能銀行制度，這兩者不能說沒有聯系。

第三，紙幣本位制的確立和經濟的迅速發展，使得貨幣政府的作用變得異乎尋常的重要，將本質上并不屬于中央銀行必要職能的金融監管職能從中央銀行分離出來，有利于中央銀行更好地有效地執行貨幣政策職能，古德哈特說：“中央銀行更具魅力的職能是指導實現貨幣政策的實施”。〔17〕總之，從本質上說，一家獨立的，專責執行貨幣政策的中央銀行才是一家現代意義上的真正的中央銀行。

應當指出的是，雖然中央銀行不應兼有金融監管職能，但并不是說，貨幣政策和金融監管是可以截然分開的，恰恰相反，兩者應當是密切聯系、相互協調的。例如，《德意志聯邦銀行法》第3條規定：“德意志聯邦銀行運用本法律所賦予的貨幣方面的權力，以穩定貨幣為目的，調節流通中的貨幣量和提供給經濟部門的信貸量，并且辦理國內、外支付往來的銀行業務”。雖然，德國聯邦銀行是沒有金融監管職能的，但聯邦銀行仍參與了銀行監督工作。《聯邦銀行法》要求聯邦銀行與聯邦銀行業監督局之間進行密切合作。該局不專門設立自己的分支機構，而就近利用聯邦銀行對地區性業務的熟悉和專業知識。它們相互交換情報，這對于各自實現其任務具有重要的意義。當聯邦銀行業監督局打算制定一般條例時，它必須與聯邦銀行達成一致，而在其他場合，聯邦銀行僅僅參與協商。聯邦銀行還通過州中央銀行以信用機構必須提供的報告、月報和年終決算報表為基礎實行連續的監督。聯邦銀行將這些材料和它的評論交給聯邦銀行業監督局，該局則采取任何必要的措施。〔18〕

在美國，雖然對聯儲是否具有金融監管職能的認識不盡一致，但對聯儲沒有對證券商和證券市場的監督職能這一點上是沒有爭議的。然而，盡管聯儲沒有這方面的明確授權，卻并不表明聯儲不參與對證券商和證券市場的監管，相反，聯儲積極參與有關監管活動。〔19〕根據《聯邦儲備系統法》第4條規定，允許聯儲實施“該法所規定范圍內的金融業務的必要的附帶權力”。進行公開市場操作業務和作為美國的財務機構是該法所規定的金融業務，這樣，監督政府證券市場和指定參與該市場的主要證券商（primarydealer）便成了“必要的附帶的權力”。進行這種監管的目的，是為聯邦儲備系統提供信心保證，保證政府證券交易由可靠的證券商進行，這些證券商能夠謹慎地從事業務活動。當然，聯儲的這種監管是以證券商接受主要證券商（即政府證券商）這一法定地位為前提的。1982年，負責執行聯儲公開市場業務指令的紐約儲備銀行，設立了證券商監督處（dealersurveillanceunit），更密切地監控主要證券商的業務活動和市場行為。同證監會相比，聯儲對政府證券市場與證券商并沒有管理控制和執法的權力，但是，聯儲的確可以通過取消主要證券商的法定地位或報告制度等手段，確保證券商自愿遵守其要求。聯儲對非主要證券商沒有這樣的監督作用，但1984年，聯儲對于從事政府證券業務的非主要證券商，建立了一個自愿報告制度。1985年，聯儲了自愿性的資本適宜度指導準則，旨在為不屬于證監會、銀行監督管理機構或聯儲監管的證券商提供一個指導。這個指導性準則試圖通過附加性手段為未監管的證券商的客戶提供保護。總之，聯儲雖然沒有監管證券的法定職能，但卻通過各種途徑和手段積極參與了證券監管活動。證券監管尚且如此，可以想象，聯儲會更積極地介入與其關系更為密切的銀行監管了。如審批許多銀行的合并申請，并決定銀行控股公司非銀行活動的許可范圍等，此外，還監督對禁止貸款歧視和不真實報表的法律實施。〔20〕

還應當指出的是金融監管是一個含義廣泛的概念，這里所謂的金融監管，主要是指狹義的金融監管，即審慎監管，又稱預防性監管，廣義的金融監管，還包括存款保險和最后貸款者等，對于存款保險，各國作法不一，但對于最后貸款者職能，各國無一例外地均由中央銀行承擔。因此，筆者認為以下的結論基本上是正確的：“由于兩個相關因素，中央銀行有重返原先基本角色的傾向：（1）監管功能從中央銀行控制轉向更為直接地服從于政府的獨立機構，這是結構發展的結果。由于銀行體系界定日益模糊，使中央銀行更不容易規勸銀行俱樂部成員在銀行救援中合作，所以，中央銀行更不易在自我調節的基礎上組織合作，更需要轉向政府的法規措施和終極金融支持；（2）中央銀行作為唯一可獲得即刻的清償來源的角色意味著，即使貨幣政策和監管職能正式分離，兩個機構在實踐中還得有更緊密的合作”。〔21〕

還是古人說得好，天下大勢，合久必分，分久必合。關鍵在于順應時代潮流。

二、貨幣政策規范的法律選擇

貨幣政策是一種非常重要的經濟政策，并且這種重要性正日益得到加強。然而，令人驚奇的是，在這個法律的權威無所不在的法治社會，貨幣政策本身卻依然很少或幾乎沒有相應的法律控制，各國立法都沒有貨幣政策法，只有中央銀行法。中央銀行法雖然是貨幣政策法律機制的重要組成部分，但貨幣政策本質上是一種行為，對這樣一種重要的行為，僅有對行為主體-中央銀行的法律規范，而沒有行為規則本身，從法律的角度看，自然是不盡理想的。當然，中央銀行法中還規定了如貨幣政策目標、貨幣政策工具等內容，但對于貨幣當局如何通過貨幣政策工具的操作達到貨幣政策的目標這一最關鍵的問題，卻均沒有作出規定。這也是為什么長期以來，貨幣政策成了經濟學家的專利，而法學家們很少涉及的原因。其結果就象本節標題一樣，貨幣政策的法律機制實際上就成了中央銀行法律制度。雖然還有大量的中央銀行制定的法規，但那不是約束中央銀行本身的行為的。

19世紀20年代英國的貨幣論戰中，通貨學派和銀行學派雖然都贊成應該有一個中央銀行，認為具備唯一發行權的中央銀行對于經濟的健康發展是必要的。但這兩個學派在調節紙幣發行規則的需要上存在著分歧，通貨學派堅決要求有一個受約束的權威機構，銀行學派則堅決主張有一個不受約束的權威機構。〔22〕這兩派的持續論戰后來成為經濟學中爭論激烈的一個理論問題，即貨幣政策規范理論，也稱貨幣規范理論。所謂貨幣政策規范，簡言之，“就是貨幣當局在制訂和實施貨幣政策時所遵循的行為準則”。〔23〕在西方，自50年代以來，主要存在著兩種影響最大的貨幣政策規范理論：一是凱恩斯學派所主張的“相機抉擇”的貨幣政策，即銀行學派所主張的不受約束的中央銀行；二是貨幣學派所主張的“按規則行事”的貨幣政策規范，即通貨學派所主張的“按規則行事”的貨幣政策規范。

這兩種理論分別涉及復雜的經濟學理論，筆者在這里不準備作詳細闡述，只能作一簡單的介紹。〔24〕所謂相機抉擇的貨幣政策規范，其內容是貨幣當局為實現特定的貨幣政策目標而采用相應的貨幣政策工具時，必須根據對當時的經濟運行狀況的觀察和對未來經濟運行走向的預期作出權衡取舍，以使貨幣供給量的增減和利率水平的升降與經濟運行態勢相適應。從法律的角度看，所謂相機抉擇的貨幣政策規范就是給予中央銀行制定和實施貨幣政策的自由裁量權。所謂按規則行事的貨幣當局以特定的任務，事先制定為社會公眾所周知的固定規則，然后再由貨幣當局來執行以完成其任務。〔25〕從法律的角度看，是要求中央銀行依法辦理即根據法律的具體規定制定和實施貨幣政策。弗里德曼進一步指出了其具體內容：由立法機構事先制定為社會公眾所周知的貨幣供給量穩定變動的固定規則，然后再由貨幣當局來執行這個規則（或是由貨幣當局自己實施，或是由立法機構指令貫徹），以使貨幣供給量逐季逐月甚至逐日地按照某一具體年率比例有比例增加。為此，需要解決兩個問題：（1）明確貨幣供給的定義。（2）說明什么是貨幣供給量的固定增加比率。實際上，對這兩個問題的回答構成了弗里德曼貨幣學派理論的主要內容。需要指出的是，雖然貨幣學派認為按規則行事的貨幣政策規范比相機抉擇的貨幣政策規范更為可行，但他們自己認為按規則行事的貨幣政策規范并不是一種最優規范，而是一種在現在知識水平和認識能力條件下最為可行的次優規范。隨著這種政策規范的采用和對貨幣制度認識的深化，效果更好的政策規范就能設計出來。為了使貨幣政策成為私有企業經濟的一根支柱，而不是對私有經濟基礎的一種威脅，按規則行事的貨幣政策規范是現時唯一可行的選擇。〔26〕

周慕冰先生指出，相機抉擇與按規則行事之間的爭論，是兩種貨幣政策規范理論的爭論，更是兩種經濟哲學思想的爭論。前者的經濟哲學基礎是：考慮到因難以預料的不確定性未來而引致的需求擾亂現象，市場經濟的實際運行就會陷于周期性波動之中，從而與其理想運行之間的差距越來越大。因此，必須授予政府當局以廣泛的權衡權力，進行相機干預，以使市場經濟的實際運行接近它的理想運行。后者的哲學基礎則是：考慮到不可捉摸的自然失業率現象的存在，市場經濟的實際運行和它的理想運行之間確實存在著差異，但這種差異保證了市場經濟的穩定運行，不應當用貨幣供給量的穩定增長來縮小市場經濟的實際運行和它的理想運行之間的差異，而政府的有限干預只能限定在保證貨幣供應量按固定規則穩定增長這一點上。

任何一種經濟理論的目的都在于提出一種政策主張，而這種政策主張又往往會反映在立法上。19世紀30年代以前，通貨學派占主導地位，如《1844年英格蘭銀行特許條例》規定了英格蘭銀行的信用限額。但是，自30年代初世界性經濟危機直到70年代中期，主要是相機抉擇的貨幣政策規范占主導地位，而從70年代中期-通常以弗里德曼于1975年獲得諾貝爾經濟學獎為標志-開始，按規則行事的貨幣政策規范逐漸成為“國際時髦”，穩定貨幣供應量增長率的政策主張逐漸被一些西方主要工業化國家的政府當局所采納，如美國、德國。但也有一些國家采用相機抉擇的貨幣政策規范，如英國。新晨

但是，從立法上看，除了通貨學派在《英格蘭銀行特許條例》里加進了信用限額（到30年代連這一點也不存在了）外，按規則行事的貨幣政策規范的主張從來沒有體現在立法上，70年代，中央銀行采用貨幣學派的理論，主要是技術性的，即將貨幣供應量作為貨幣控制的重要指標，并沒有接受其固定規則。實際上，經濟學家關心的主要也就是這一點。結果是，中央銀行一直擁有巨大的自由裁量權，雖然這也是由法律規定的。

事實上，要讓中央銀行按規則行事是一件十分困難的事。恰恰相反，“許多中央銀行家都傾向于將其任務視為一種藝術，在施行中依靠聰明人的直覺勝過于依靠精確的分析”。〔27〕經常引為例證的一句話是，第二次世界大戰前的杰出的中央銀行家蒙塔古?諾曼在被問及他作出一項決定的理由時回答道：“主席先生，什么是理由？我沒有理由，我只有直覺”。〔28〕更糟糕的是中央銀行的行動不僅缺乏明確依據，而且對其行動的目標、效果也是模糊不清和難以評判的。美國參議員威廉?普羅克斯邁爾對聯儲前主席威廉?麥克切斯克?馬丁的評論，就很好地說明了評價貨幣政策是一件令人頭痛的事：“我十分敬佩你的能力。我認為你是一位杰出的和有才華的人。每個人都會同意這一點。但事實上，當你以高深莫測的專門術語顯示或論述你的才華時，就好比要把牛奶蛋糕往墻上掛一樣。坦率地說，馬丁先生，沒有特定的目標、標準和指南，國會就不可能對你實施任何監督。我想你是明白這一點的”〔29〕。可是這位參議員還不明白的一點是，即使有特定的目標，要監督中央銀行的貨幣政策依然是不可能的。例如，美國1979年開始采用貨幣供應量指標，1982年國會試圖控制它（根據按規則行事的貨幣政策規范，應該是遵循固定規則的）。結果，每次聯儲向國會報告時它總是采用不同的計算方法以符合國會規定的指標。國會的規則對中央銀行毫無作用。貨幣政策雖然是一種職能和權力，但更多地表現為技術和專業知識，許多中央銀行甚至有一套自己的專門語言（如著名的fed語言），這些模棱兩可的語言就象相士伸出的三個手指，讓人難以捉摸。貨幣政策運作的不透明性，往往成為人們責難的口實。總是聲稱缺乏制約的權力是社會罪惡的根源的那些政治家們，盡管他們自己恨不得也有這樣的權力，對中央銀行的這種幾乎沒有什么限制的自由裁量權，大都持強烈的反對態度，這也是許多政治家反對中央銀行獨立性的原因。但因為人們寧愿相信中央銀行也不愿相信他們-他們的守法記錄更糟糕，反對中央銀行有自主決定貨幣政策的地位（即獨立性）往往不會成功，就進而反對中央銀行有自由決定貨幣政策的權力（即自由裁量權），不過同樣也沒有取得成功。例如，1973年美國國會議員曾提出一個固定利率的法案，試圖限制聯儲的自由裁量權，結果因遭到聯儲的強烈反對而擱淺。〔30〕

既然中央銀行的自由裁量權難以加以限制，那么只能從組織法的角度確保這種自由裁量權不致被濫用。綜觀各國中央銀行法，均采用更為注重內部權力制衡的理事會制（許多國家的委員會制后改為理事會），中國似乎是例外，但亦規定了貨幣政策委員會負責貨幣政策的決策。此外，盡管對主要的貨幣政策工具即存款準備金、貼現率和公開市場業務本身難以確立固定規則，但還是作了一些限制，尤其是對公開市場業務，到70年代中期以后，它事實上成為中央銀行最主要的貨幣政策工具，但它無疑進一步擴大了中央銀行的自由裁量權，因此各國中央銀行法都從決策主體的角度加以控制，在美國，《聯邦儲備法》規定設立公開市場委員會（foml），專責制定公開市場業務的決策，并指定由紐約聯邦儲備銀行負責執行。由于公開市場委員會實際上是制定政策的中心，因此對這個機構的規范在美國也成了一個爭論問題。一些參議員甚至提起訴訟，聲稱不應允許聯邦儲備銀行行長參加聯邦公開市場委員會的表決，因為他們不是由總統任命并經參議院同意的。〔31〕

金融創新使這一問題更加復雜。貨幣主義學派的貨幣供應量指標，前提條件是要確定貨幣定義，但金融創新使貨幣定義的確定變得越來越困難，貨幣供應量也變得更加難以捉摸，從20世紀80年代的早期到中期，盡管貨幣總量繼續迅速增長，實質性的通貨緊縮卻在世界范圍內出現。這種情況是貨幣主義學派的理論所無法解釋的。還有一個問題是，金融創新使本幣和外幣可以方便地進行交易，因此，著眼于本國貨幣供應量控制的方法在技術上也存在問題。結果是，既然我們沒有能力事先確定貨幣的特定標準和決定正確的貨幣政策，那么，就只能讓中央銀行去“相機行事”了。正如弗里德曼所說，我們最終可能要加強酌情決定的貨幣政策（discretionarymonetarypolicy）。也許是時候了。

從本質上說，貨幣政策規范選擇爭論的法律焦點在于，在急劇發展和不斷創新的新時代，我們應當怎樣來塑造符合時代特征的法律。伯克利學派的法律變革理論已經揭示〔32〕屬于“人治”范疇的壓制型法，是在資源貧乏的情況下屈從于長官意志的，其放縱裁量的屬性不是法律的內在要求，屬于“法治”范圍的自治型法，雖然為權力確立了公正和合理的程序，但卻過多的消耗了社會的資源，理想的法律類型應該是兩者有機結合的“回應型”法。這正是法律變革的方向。也許，貨幣政策的法律機制提供了進行法律創新的實驗標本，這也應當是擺在我們面前的新課題。

三、結語：創新中的中央銀行法

盡管由于歷史和傳統不同，各國貨幣政策的法律機制-中央銀行法律制度存在著很大差異，但近年來，金融創新的影響使各國中央銀行法的差異縮小了，出現趨同化的傾向。在本文中闡述的爭論問題，從某種意義上說，這種爭論暫時可以結束了。筆者在這里所表述的與其說是我的觀點，倒不如說是揭示了變化的實質和發展的趨勢。基本的結論是，承擔貨幣政策職能的中央銀行應當是獨立的；獨立后的中央銀行不應當再承擔金融監管的職能，但兩者仍應保持緊密聯系并相互協調；貨幣政策的特點和金融創新的發展只能授予中央銀行決定貨幣政策的自由裁量權，但應創設新的法律制度確保這種自由裁量權不致濫用。

「參考文獻」

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