銀行地方融資工作開展情況范文

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論文關(guān)鍵詞：地方融資；平臺業(yè)務(wù)；信貸策略；后危機(jī)時期；機(jī)遇風(fēng)險

論文摘要：本文分析了地方融資平臺的含義、。現(xiàn)狀、類型和特點，進(jìn)一步闡釋商業(yè)銀行應(yīng)如何認(rèn)識地方融資平一臺貸款的風(fēng)險與機(jī)遇，并提出商業(yè)銀行在后危機(jī)時期更好地拓展地方融資平臺業(yè)務(wù)的信貸策略建議。

2009年以來，地方政府融資平臺迅速發(fā)展，但其遭致的非議也頗多，筆者認(rèn)為，盡管地方融資平臺存在各種問題，但事實上為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)步快速發(fā)展、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了積極的引導(dǎo)作用。特別是在國際金融危機(jī)爆發(fā)后，為防止經(jīng)濟(jì)下行，國家啟動了4萬億元投資計劃，通過各級地方政府融資平臺快速加大了對重點基礎(chǔ)設(shè)施的投入，并成功扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟(jì)下滑的態(tài)勢，實現(xiàn)了GDP“保八”的重任。作為地方政府融資平臺貸款投放主體的商業(yè)銀行，如何理性看待和應(yīng)對這一問題，無疑顯得十分迫切和必要。

一、地方政府融資平臺概述

關(guān)于地方政府投融資平臺的含義表述很多，比較有代表性的有：國務(wù)院發(fā)展研究中心巴曙松把它定義為“各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司；政府給予劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)，包裝出一個在資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時輔之以政府財政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實現(xiàn)融資目的，把資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項目”。中國銀行董事長肖鋼則認(rèn)為是“以地方政府為主導(dǎo)組建的、主要負(fù)責(zé)運(yùn)用財政資金以及對外融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法人，投融資項目主要涉及城市水電氣熱的生產(chǎn)供應(yīng)、城市交通、環(huán)境治理、土地儲備、園區(qū)開發(fā)等”。

地方政府融資平臺由來已久。20世紀(jì)9O年代，為了給市政建設(shè)融資，一些地方政府建立了專業(yè)性投資管理公司等平臺，整合優(yōu)質(zhì)資源和專項資金，吸引信貸資金和民間資金投入重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如重慶組建“渝富公司+八大投資集團(tuán)”組合成地方投融資體系，承擔(dān)重慶75％的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，截至2009年上半年，其資產(chǎn)總額從成立之初的200億元擴(kuò)張到2900億元。據(jù)中金公司研究報告預(yù)計，2009年末地方政府融資平臺貸款余額(不含票據(jù)為7．2萬億元，其中2009年新增貸款約3萬億元。

目前，地方融資平臺可分為如下類型：從平臺的法律性質(zhì)看，有市政公用設(shè)施單位法人、政府設(shè)立的投融資公司法人、其他公共企業(yè)。從平臺企業(yè)類型看，主要有城市投資建設(shè)公司、交通運(yùn)輸類政府投融資平臺、各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)政府投融資平臺、國有資產(chǎn)管理公司、土地儲備中心類公司、財政部門設(shè)立的稅費(fèi)中心以及其他類型政府投融資平臺。從平臺隸屬關(guān)系看，上至國家部委級、省級、下至地市級和縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有，但以地市級、縣級平臺居多。地方融資平臺貸款從平臺功能看，分為融資性平臺貸款和投融資平臺貸款。從貸款方式看，分為抵質(zhì)押貸款、保證貸款、信用貸款和混合類貸款。其中，抵質(zhì)押貸款又分為抵押貸款(如土地抵押貸款)和質(zhì)押貸款(應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款)；保證貸款又分為投融資平臺互保貸款、國有企業(yè)(不含投融資平臺)擔(dān)保貸款、財政收入擔(dān)保貸款。從貸款品種看，主要有項目貸款和流動資金貸款，項目貸款期限主要為5年以上，最長達(dá)30年之久。從貸款投向看，主要投向交通運(yùn)輸、公共設(shè)施管理、水利、環(huán)境、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、公共管理和社會組織、電力燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等。從運(yùn)作方式看，地方融資平臺貸款種類繁多，尤其以土地質(zhì)押、土地增值預(yù)期向銀行融資，并通過對儲備土地的整治、出讓償還銀行貸款這一模式最為典型。從資產(chǎn)質(zhì)量看，由于貸款以期限長的項目貸款居多，目前還未進(jìn)入還本高峰期，因而不良貸款率處于較低水平。

二、地方政府融資平臺給商業(yè)銀行帶來的商機(jī)

(一)地方融資平臺擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對銀行信貸產(chǎn)生迫切需求，有利于商業(yè)銀行開辟信貸市場和調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)。

全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中央出臺4萬億元投資計劃，各地也紛紛響應(yīng)并貫徹落實，僅廣東省就公布了2．3萬億元投資計劃。為緩解乒=大的資金壓力，地方政府通過劃轉(zhuǎn)、授權(quán)和專項資金注人等方式紛紛組建投融資平臺，利用政府掌握的行政資源和項目資源引風(fēng)筑巢，以吸引大量信貸資金和民間資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為商業(yè)銀行開辟了巨大的信貸市場空間。

地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模急劇膨脹，其融資途徑主要靠銀行貸款。在2009年全國9．59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達(dá)40％，總量近3．8萬億元。據(jù)央行在2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)顯示，全國3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，管理總資產(chǎn)8萬億兀，地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬億元。

(二)地方融資平臺多數(shù)項目有較強(qiáng)的現(xiàn)金流支撐或還款保障，能帶來可觀的收入，有利于商業(yè)銀行培育新的利潤增長點。

地方融資平臺一般分為三大類：一是投資的項目有穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，可以自負(fù)盈虧，如投資于公路、橋梁、鐵路、機(jī)場等領(lǐng)域的交通運(yùn)輸類平臺；二是投資的項目有一定的經(jīng)營性收人，但不可以自負(fù)盈虧，政府承諾財政預(yù)算給予補(bǔ)貼，如各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)政府投融資平臺；三是專門投資完全沒有經(jīng)營性收入的建設(shè)項目，如城市廣場、道路、城市環(huán)境整治等，其還貸的資金來源主要是財政資金，貸前有政府還款承諾。在當(dāng)前激烈的市場競爭條件下，地方融資平臺貸款以財政擔(dān)保為還款承諾，并帶來可觀的利息收人，具有較強(qiáng)的吸引力。據(jù)中金公司研究報告預(yù)計，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額(不含票據(jù))約為7．2萬億元，約有3000億元利息收入。

(三)地方融資平臺以政府擁有的較強(qiáng)資源配置權(quán)為支撐，通過加強(qiáng)銀政合作，有利于商業(yè)銀行拓展其他政府類業(yè)務(wù)。

在現(xiàn)有的體制下，地方政府不僅掌控行政資源，而且擁有大量的經(jīng)濟(jì)資源，具有很強(qiáng)的資源配置權(quán)。對于商業(yè)銀行而言，與地方政府的關(guān)系如何，直接決定其在當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)發(fā)展的前景。在這背景下，銀行紛紛與地方政府聯(lián)姻，在風(fēng)險可控的前提下，主動參與地方融資平臺貸款，并以此為契機(jī)，進(jìn)一步深化與地方政府在機(jī)構(gòu)存款、結(jié)算、財務(wù)顧問、資產(chǎn)管理等方面的合作，從而全方位拓展政府類銀行業(yè)務(wù)。

三、地方政府融資平臺蘊(yùn)含金融隱患

(一)從外部環(huán)境看，存在政策性風(fēng)險、法律風(fēng)險、政府信用風(fēng)險。

1、政策性風(fēng)險。地方融資平臺一般是由地方政府直接或間接設(shè)立的公司制法人，依靠政府信用為其提供擔(dān)保來獲得貸款，其貸款行為受政策和政府影響較大。在2008年以前，除某國有銀行將之作為“開發(fā)性金融”模式推廣外，其他銀行介入不多。2009年初，為應(yīng)對全球金融危機(jī)的影響，國家實行積極財政政策和寬松貨幣政策，人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，被地方政府視為政策鼓勵信號，紛紛成立融資平臺，向商業(yè)銀行申請貸款；商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)發(fā)展和經(jīng)營效益考核的驅(qū)使下，更是以此政策作為“尚方寶劍”，大舉進(jìn)入該領(lǐng)域。在地方和銀行的積極聯(lián)姻下，地方融資平臺迅速發(fā)展到8000多家，負(fù)債總計從2008年的1萬多億元上升到2009年中的5萬億元以上。但進(jìn)入2010年，隨著國際經(jīng)濟(jì)金融形勢的好轉(zhuǎn)，尤其是我國經(jīng)濟(jì)GDP“保八”目標(biāo)的實現(xiàn)，中央政府對地方融資平臺的態(tài)度發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1月19日，國務(wù)院總理在國務(wù)院第四次全體會議上提出，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”。接著，中央政府相關(guān)部門紛紛采取治理地方融資平臺的行動。短短一年不到的時間，形勢就發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。

2、法律風(fēng)險。地方政府不具備法律許可的貸款資格和擔(dān)保資格。2006年國家財政部等五部委聯(lián)合發(fā)文明確規(guī)定，各級地方政府和政府部門在《擔(dān)保法》規(guī)定之外的任何擔(dān)保行為均屬于嚴(yán)重違規(guī)行為，其擔(dān)保責(zé)任無效。這表明，地方政府或相關(guān)部門對融資平臺貸款出具的“還款承諾書”并不具備法律效力。

3、政府信用風(fēng)險。這分兩種情況：一種是地方政府受經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的影響，財稅或土地轉(zhuǎn)讓收益大幅下滑或支出大增，在客觀上導(dǎo)致財政收入不穩(wěn)定，財力入不敷出，無力按原來的“承諾書”償還地方融資平臺到期債務(wù)。另一種是由于貸款期限普遍較長，可能跨越幾屆政府任期。地方政府因換屆而導(dǎo)致無意愿歸還貸款，特別是對議價能力差的地方商業(yè)銀行的貸款，能拖則拖，“新官不理舊賬”的情況屢見不鮮。

(二)從地方融資平臺本身看，存在資本金不實、項目現(xiàn)金流不足、公司治理結(jié)構(gòu)不健全等風(fēng)險。

1、資本金來源不實風(fēng)險。地方融資平臺的項目資本金一般由股東出資，但出資形式五花八門。少數(shù)地方融資平臺存在注冊資本不實或不乏“墊資”現(xiàn)象。如有通過與銀行、信托合作，推出“銀信政”信托理財產(chǎn)品，認(rèn)購?fù)顿Y于地方融資平臺的股權(quán)，所籌資金多數(shù)被用作項目資本金，然后向銀行融資，再贖買理財產(chǎn)品；也有以流動資金搭橋貸款充當(dāng)項目資本金；還有通過高估實物出資或出具虛假注冊資金證明等手段虛假出資，等等，致使資產(chǎn)負(fù)債實際比例過高。據(jù)2009年銀監(jiān)會的調(diào)查顯示，地方融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率普遍高達(dá)80％以上，且在不斷擴(kuò)大、項目現(xiàn)金流不足風(fēng)險。地方融資平臺經(jīng)營的項目一般有兩種：一種如城市廣場、道路、環(huán)境整治等市政基礎(chǔ)設(shè)施，屬于公共產(chǎn)品性質(zhì)，是私人資金不愿意進(jìn)入的領(lǐng)域，商業(yè)化運(yùn)作程度不高，項目本身不產(chǎn)生收入或收入僅能維持自身的日常運(yùn)作，無力還貸，靠地方財政兜底，而財政收入具有不穩(wěn)定性。另一種如路橋、地鐵、污水處理等，具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但項目投資金額大、建設(shè)周期長，收益偏低，一旦外部環(huán)境發(fā)生變化，也導(dǎo)致其還款來源具有不確定性。

3、公司治理結(jié)構(gòu)不健全風(fēng)險。地方融資平臺政企不分現(xiàn)象比較普遍。公司法定代表人和主要人員往往是政府有關(guān)部門人員兼職或政府有關(guān)部門指派，責(zé)任主體十分模糊，貸款是平臺公司，資金使用者是項目建設(shè)單位，項目的受益者是政府，還款來源主要依賴于項目附屬的土地使用權(quán)出讓收入或地方財政補(bǔ)貼收入，地方融資平臺在職能定位、財務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性。一旦實施破產(chǎn)，銀行難以追索，貸款將面臨巨大風(fēng)險。

(三)從商業(yè)銀行看，存在思想認(rèn)識偏差、資金監(jiān)管不到位、操作不規(guī)范等問題。

1、思想認(rèn)識出現(xiàn)偏差。一方面，受傳統(tǒng)思維影響，商業(yè)銀行將貸款貸給國有企業(yè)，個人可以規(guī)避道德風(fēng)險的嫌疑。加上地方融資平臺項目金額大、期限長，短期出現(xiàn)風(fēng)險的可能性很低，從而使一些銀行對政府背景的企業(yè)和項目情有獨(dú)鐘，熱情有加。另一方面，在外部競爭激烈和內(nèi)部考核嚴(yán)厲的雙重壓力下，許多銀行競相爭奪地方融資平臺貸款份額。地方融資平臺貸款項目一時成了“香餑餑”。

2、資金監(jiān)管不到位。一方面，地方融資平臺貸款由地方政府“統(tǒng)借統(tǒng)還”的模式，使銀行無法掌控資金的來源、運(yùn)用，資金一旦進(jìn)入財政預(yù)算的“資金池”，難以將對應(yīng)項目一一區(qū)分開來，讓銀行貸后管理十分被動。另一方面，銀行只掌握地方融資平臺的負(fù)債規(guī)模，卻不了解政府兜底的負(fù)債，即政府資產(chǎn)負(fù)債表不公開、不透明。在一些地方已暴露出地方政府可支配財力與債務(wù)匹配度不一致的現(xiàn)象，使地方融資平臺貸款存在一定程度的總量聚集風(fēng)險。

3、銀行操作不規(guī)范。在應(yīng)對全球金融危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變的大環(huán)境下，一些銀行在項目資本金未核實、項目未完成立項審批或多個項目打包的情況下就放出貸款，為貸后管理埋下隱患。

四、后危機(jī)時期商業(yè)銀行信貸策略選擇

盡管地方融資平臺業(yè)務(wù)存在一定的風(fēng)險隱患，但由于我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，并進(jìn)入金融危機(jī)后的過渡期，在中央經(jīng)濟(jì)工作會議仍確定2010年繼續(xù)實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策的背景下，以地方融資平臺為代表的政府融資渠道還將扮演重要角色。據(jù)中金公司研究報告預(yù)計，地方融資平臺2010年和2011年后續(xù)貸款約為2—3萬億元，2011年底總余額將達(dá)到約1O萬億元。因此，在新時期如何拓展該業(yè)務(wù)市場、考量其風(fēng)險管理成為商業(yè)銀行的重要任務(wù)。

(一)做好制度安排，把好行業(yè)信貸政策和區(qū)域準(zhǔn)入政策關(guān)。

針對地方融資平臺涉及范圍廣、融資需求大、風(fēng)險暴露緩慢的特點，商業(yè)銀行應(yīng)恪守“三性”原則，對其貸款制定行業(yè)信貸政策和區(qū)域準(zhǔn)入政策。

1、在行業(yè)準(zhǔn)人上。首先，明確支持行業(yè)不良貸款率較低、項目現(xiàn)金流有保證的交通運(yùn)輸領(lǐng)域，交通運(yùn)輸主要包括公路、鐵路、機(jī)場、城市公交、橋梁等領(lǐng)域。其次，謹(jǐn)慎支持政府主導(dǎo)、政府信用擔(dān)保、項目本身具有一定現(xiàn)金流的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，主要包括供水及污水處理領(lǐng)域、市政公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、軌道交通領(lǐng)域、開發(fā)區(qū)(含產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園)、水利工程建設(shè)領(lǐng)域。

2、在區(qū)域選擇上。只支持經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，并制定人均GDP、市級財政收入和近三年增長率等指標(biāo)門檻，規(guī)定符合條件的才予以準(zhǔn)人。禁止欠發(fā)達(dá)地區(qū)和縣級地方融資平臺的進(jìn)入。

(二)分類指導(dǎo)，把好項目、客戶、授信、產(chǎn)品審查關(guān)。

在項目選擇上，重點選擇對行業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的項目、中央和省級預(yù)算內(nèi)投資額較大或比例較高的項目。如省級重點水利項目，珠三角區(qū)域的城際軌道交通項目、污水管網(wǎng)項目、地鐵項目、網(wǎng)絡(luò)化交通基礎(chǔ)設(shè)施項目等。新晨

在客戶選擇上，重點支持資產(chǎn)實力強(qiáng)、政府重視程度高、法人治理結(jié)構(gòu)相對健全、項目運(yùn)作規(guī)范、業(yè)務(wù)主管部門專門設(shè)立的融資平臺企業(yè)。對一個城市在同一城建領(lǐng)域有多個投融資企業(yè)的，僅可優(yōu)選其中實力最強(qiáng)的融資企業(yè)建立信貸關(guān)系。

在授信管理上，控制好授信總量。要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣敖ㄔO(shè)規(guī)劃部門、土地管理部門等的有效溝通，全面了解當(dāng)?shù)?009年及未來幾年的城建投資計劃，摸清當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門城建項目運(yùn)作思路和城建領(lǐng)域投融資模式，包括合理負(fù)債規(guī)模、項目運(yùn)營模式、投融資平臺、資本金來源、還款機(jī)制等，對當(dāng)?shù)卣拓斦甑呢斦杖速|(zhì)量、收入狀況、土地運(yùn)作情況以及財政存量債務(wù)狀況進(jìn)行全面分析、合理授信，并核定政府授信上限，防止其過度舉債，避免過度授信。

在融資品種上，積極進(jìn)行創(chuàng)新。要提供從貸款到債券和票據(jù)、從單純資金投入到全面財務(wù)顧問的金融服務(wù)，包括探索多元化的結(jié)構(gòu)融資方案、資產(chǎn)證券化、商業(yè)銀行直投業(yè)務(wù)等方式，在風(fēng)險可控的前提下，有節(jié)制地滿足地方融資平臺資金缺口的需求。

(三)加強(qiáng)精細(xì)管理，把好信貸風(fēng)險防范關(guān)。

一是要進(jìn)行詳盡的貸前調(diào)查和風(fēng)險評估，對地方融資平臺還款來源作合理分析和安排，盡量落實合法、有效的土地房產(chǎn)抵押或提供有代償能力的第三方保證擔(dān)保。二是要引導(dǎo)政府建立償債機(jī)制，明確約定政府償債資金的來源、用途及具體還貸安排。三是加強(qiáng)對客戶資金流向的監(jiān)控。綜合運(yùn)用簽訂資金封閉管理協(xié)議、開立償債資金專戶和政府補(bǔ)貼資金專戶等方式。掌握信貸資金用途的真實性，監(jiān)控還款來源。四是要通過制定地方政府負(fù)債監(jiān)測指標(biāo)，監(jiān)控當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)總水平，對可能出現(xiàn)的系統(tǒng)風(fēng)險及時預(yù)警。五是對于新增貸款，要爭取通過銀團(tuán)貸款、聯(lián)合貸款等方式分散風(fēng)險，禁止辦理打捆貸款業(yè)務(wù)，不得發(fā)放“形象工程”貸款；對于存量貸款，要重新開包梳理，實行名單制管理，落實專門的貸后管理團(tuán)隊，確保管理要求落實到位、風(fēng)險防范措施落實到位。