金融監管問題范文

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摘要：隨著我國金融體制改革的不斷深化，各種影響金融體系穩定的因素日益積聚，社會各界對金融監管新問題的理論探究隨之逐步深入，我國金融監管在理論和實踐上取得了長足發展。本文簡要回顧了我國金融監管的發展歷程，對金融監管制度改革的若干觀點和強化金融監管的策略進行了綜述，以期為金融界理論和實務工作者提供參考。

20世紀80年代以來，世界經濟和金融的不穩定性日漸突出，加強對金融機構的監督管理，維護整個金融體系的平安和穩定，已成為各國政府、金融管理當局的共識。近年來，我國的金融監管事業獲得了長足發展，目前銀行監管工作更成為人民銀行各項工作的重中之重。金融監管新問題已引起社會各界的廣泛關注，經濟金融界的專家學者和實務工作者對此進行了積極探索和深入探究，現就金融監管有關新問題綜述如下。

一、有關金融監管發展的歷程回顧

我國的金融監管是伴隨著金融業改革的深入，逐步發展起來的，目前基本的觀點是，我國金融監管的發展大體上可分為四個階段，具體如下摘要：

初始階段(1984-1992年)，主要依靠行政手段管理金融。人民銀行從經營和監管合一轉變到放棄經營功能，成為一個超脫的金融監管主體，但對金融監管工作探究不多，重視不夠，金融監管的功能發揮不理想。

偏重于整頓式、合規性監管的階段(1993-1994年)，強調中心銀行的分支機構要轉變職能，由過去側重于管資金、分規模，轉變到加強金融監管上來。但監管方式主要是整頓式、運動式，監管內容以合規性為主。

金融監管立法階段(1994-1997年)，我國金融領域的立法速度大大加快，頒布了《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《票據法》、《保險法》、《擔保法》和《有關懲治破壞金融秩序犯罪的決定》及《外資金融機構管理條例》、《金融機構管理規定》等金融法律法規，使我國的金融監管逐步走上依法監管的軌道。

金融監管體制改革深化階段(1997年至今)，吸取東南亞金融危機的教訓，我國的金融監管改革在這一時期得到了深化。這一時期，我國金融分業經營、分業監管體制進一步得到完善；人民銀行管理體制也進行了重大改革，從按行政區劃設置分行改變為按經濟區劃設置。

回顧總結我國金融監管的發展歷程，可以說我國的金融監管事業取得了很大成績。具體分析，我國金融監管的發展表現出如下特征摘要：一是金融監管組織體系伴隨經濟金融的發展逐步完善，形成目前人民銀行承擔各類銀行、信用社和信托投資公司等非銀行金融機構的監管，中國證券業監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會分別負責證券業、保險業監管的分業監管格局；二是金融立法在建立社會主義市場經濟體制的背景下得到加強，使金融監管由單純的行政性監管變為依法監管；三是人民銀行對商業銀行監管的內容，從只進行合規性監管轉變為合規性監管和風險性監管并重；四是對商業銀行各級機構的分層次監管，轉變為強調對商業銀行的法人監管；五是對商業銀行監管的形式，從管監合一轉變為管監分離。

二、有關改革現有金融監管體制的若干爭論

(一)分業監管和混業監管的新問題

現階段，我國已建立了中心銀行、證監會、保監會分業監管的金融監管組織體系、法律體系以及相應的指標體系和監測體系。隨著國際上對金融業實施混業監管的趨向加強，以及我國加入WT0后和國際金融業的逐步接軌，我國是否應改革現有的分業監管體制，過渡到混業監管，理論界及實務工作者展開了探索。

主張應過渡到混業監管的觀點認為摘要：一是混業經營、混業監管是國際發展的主流，我國已經加入WT0，從和國際接軌的角度講，應實行混業監管；二是從目前分業監管體制實際運行的效果看，存在著諸多缺陷，如缺乏有效金融監管的條件、多元化監管主體缺乏必要的信息交流和合作、證券業和保險業的監管資源(包括人力、物力和技術)和行業發展不匹配、金融監管缺乏完善的實務操作系統等；三是分別設立多個監管主體不僅要花銷很大的行政成本，而且不同監管主體之間的協調和合作成本也是很大的。因此，持有這些觀點的入主張應改革現有的分業監管的體制，并設立一個統一的金融監管機構。

主張分業監管的觀點認為摘要：一是西方發達國家的混業監管是從分業監管經過較長的時期發展而來，中國目前尚不具備混業監管的土壤；二是銀行、保險、證券擁有比較獨特的金融活動，有各自的收益和風險特征，這將導致監管目標上的差別，將不同的監管目標統一到一個監管機構內，使統一的監管機構在監管目標上可能沒有像專業化的分立監管者那樣有清楚的重點，可能會帶來不同監管目標的沖突等難以處理的新問題；三是統一的監管機構由于規模過于龐大，內部合理分工是一個新問題，可能會滋生官僚主義，因此，他們主張監管應設定在按功能分業的形式。

是否應該實施混業監管要依據一國金融發展的實際水平來決定。我國的內資金融機構目前仍實行分業經營，因此我國對金融業的監管仍然應該是分業實施的。但近年來事實上的金融控股公司的出現(如摘要：光大集團、中國國際信托投資公司)，以及加入世界貿易組織后外資金融機構混業經營的出現，客觀上要求對純粹的分業監管進行完善，我國目前逐步加強人民銀行、證監會及保監會三大金融監管機構的合作就是適應這種要求的變革。2002年全國金融工作會議明確我國現階段仍保持分業監管的格局后，有關分業監管還是混業監管的爭論有所減少，但由分業監管逐步過渡到混業監管是個長期趨向，因此適當地就該新問題繼續進行討論對我國及時進行監管組織體系的改革很有意義。

(二)央行制定執行貨幣政策和銀行監管是否分離的新問題

中國人民銀行集制定和執行貨幣政策及實施銀行監管于一身，這種布置是否科學，或者說是否符合形勢發展的需要。不同的觀點，按照不同的理論依據，設計出了本身都具有某種科學性的方案。

主張銀行監管獨立的觀點認為摘要：中心銀行集銀行監管和貨幣政策的職能于一身，不利于提高制定和執行貨幣政策的水平及提高銀行監管的效率，也加大了銀行體系潛在的風險。監管不力的主要原因有兩個摘要：一是中心銀行擔負著貨幣政策和銀行監管雙重責任，客觀上分散了監管的力量，主觀上形成了某種道德風險；二是現有的監管體系設置和監管水平有新問題，包括監管司局之間，大區行、監管辦、支行之間關系等，監管人員素質有待提高等等。還有學者(魏加寧，2001)認為摘要：監管和貨幣政策的制定應該分開，因為監管和貨幣政策的制定兩種工作所希望達到的目標有時是沖突的，過去的情況表明，兩者一旦發生沖突，中國人民銀行往往是“保一頭”——更多的時候是保貨幣政策。因而，最有效的辦法，是集中力量、調整關系，把銀行的監管職能從中國人民銀行分拆出來，成立一個獨立的專門的監管部門，這個部門和證監會、保監會并列處于同一層次。

反對將貨幣政策和銀行監管分開的觀點認為摘要：銀行監管和貨幣政策具有較強的相關性，銀行監管的主要目標是確保銀行體系的平安和穩健，而貨幣政策的主要目標是維持幣值穩定，二者目標密不可分；人員素質新問題不能成為監管體制變動的理由，除非完全撤換現有人員；人民銀行內部體制設置新問題，同樣不是銀行監管獨立和否的理由，而是一個內部體制改革的新問題；中心銀行同時承擔貨幣政策和銀行監管的職能，的確會對銀行監管產生一些不利的影響，但是由此產生的監管信息優勢、和貨幣政策的協調優勢，以及作為最后貸款人的風險處置優勢等，要遠大于不利影響；由于中心銀行和國際清算銀行和巴塞爾委員會有著緊密的合作關系，由中心銀行負責銀行監管，有利于及時交流執行銀行監管國際準則的新情況，便于銀行業國際間的合作和交流。

(三)金融監管和金融發展的關系新問題

謝平認為摘要：金融監管應優于金融發展。他提出，在金融領域，強調“發展是硬道理”，要以監管為前提，“在發展中規范”的觀點是不對的，因為金融業的道德風險高，和其他行業相比金融業的外部性和社會成本大，中國過去20年中已經為“重發展、輕監管”而付出了沉重代價，同時金融業的違規收益極高，這在各國都具有普遍性，因此監管必須先行。

盡管此外很少有人論述金融監管和金融發展的關系，但無論是在金融探究和實務工作中，“先發展、后規范、再完善”的指導思想總是占據了主要位置，表現為和金融發展相應的監管法規建設滯后、監管技術手段落后、監管人員素質不高等。比較典型的例子是部分城市信用社、城市商業銀行等中小金融機構的設立，最初由于缺乏科學的分析和統一規劃、市場準入把握不嚴、資本金不足、不實等，導致風險積聚，監管困難增大。

(四)我國金融信息披露制度新問題

在我國，直到《商業銀行信息披露暫行辦法》頒布以前，銀行業一向被作為嚴守商業秘密的行業加以保護，報表的秘密性是保護商業銀行和客戶利益的重要基礎。當然，其中也有不良貸款比例較高而不宜公開方面的原因。

鑒于此，多數人認為我國金融機構經營和監管透明度比國際上通行的慣例差，公眾應享有的金融信息權力沒有受到應有的重視，非凡是國有銀行領域有不少信息披露的“禁區”，而實際上金融機構信息封閉，虛假報告和統計信息盛行，系統性金融風險深埋于中國金融業缺少透明度的“灰箱”運作中，當金融業開放達到一定程度時，原來沒有外來競爭者沒有透明度尚可隱藏的一些風險和矛盾就會大量地暴露出來影響金融運行，因此迫切需要構建國際標準的金融信息披露制度。2002年5月人民銀行頒布的《商業銀行信息披露暫行辦法》，就是適應這種要求而產生的。

三、有關未來強化金融監管的策略選擇

如何著眼未來，選擇適合我國的強化金融監管的策略，是當前金融理論工作者和決策者最為關注的新問題。近年來，對這一新問題的探究主要集中在以下幾點摘要：一是我國已經成為WT0的成員國，日內瓦協議要求全球952的金融服務貿易納入逐步自由化的進程，我國中心銀行如何提高監管能力，盡快實現和國際接軌，將是一個迫在眉睫的新問題；二是目前的銀行監管過多依靠人民銀行對商業銀行的外部監管，而來自商業銀行內部的監管、銀行業協會的同業自律及來自社會中介的外部監管明顯過于薄弱，

如何完善銀行監管體系也是亟待解決的新問題；三是目前監管手段方面存在的非現場監管力度不夠、監管合力不強、對法人的集中監管尚需強化等，要求對監管手段進行策略性調整；四是我國對網絡銀行的監管仍是以原有監管機構和監管范圍為主，不設新的機構，也不增添新的條款，這種對網絡銀行監管明顯滯后的狀況亟需改善。針對上述新問題，比較一致的觀點有摘要：

(一)銀行監管應盡快和國際接軌

第一，實現對銀行業的監管標準和國際共同標準接軌。加入WT0，不僅意味著市場準入標準的逐漸趨同，而且意味著市場監管標準的趨同。由于各國對種種金融風險熟悉的提高，國際上有一種趨向就是要加強金融監管，要求金融監管的基本原則和基本標準一致，以便于加強國際金融監管合作。目前在金融監管領域，影響最大并基本上得到國際社會認可的是巴塞爾銀行監管委員會制定的《有效銀行監管的核心原則》，由巴塞爾委員會于1997年9月。加入WT0，《有效銀行監管的核心原則》的主要條款、內容以及要求會隨著中國金融市場的逐漸開放而要求金融監管當局采用。

第二，維護正當競爭，保護國家金融平安。外資銀行經過長期的市場競爭，具有雄厚的資金、靈活的經營機制、豐富的管理經驗、較強的金融創新能力和成熟的全球經營戰略。我國金融機構的商業化經營才起步不久，商業化經營還不成熟。外資銀行的進入必然會加劇市場競爭，內資銀行的部分優質客戶將流失，市場份額會減少，盈利能力將下降。監管部門應靈活運用市場準入手段，鼓勵內資銀行的合作和創新，適當保護內資銀行的生存和發展，維護內、外資銀行的正當競爭，確保國家的金融平安。

第三，加強對國際游資的監控。外資銀行進入我國后，國際游資將有可能隨之進入我國金融市場，從事套匯、套利等投機活動，在一定程度上增加我國金融市場的不穩定因素。我國對此應予以足夠重視，一方面要提高對游資活動的預警能力，防患于未然；另一方面要加快外資金融立法，明確對游資的限制及懲罰辦法，克服金融市場開放所帶來的不穩定因素。

第四，擴大金融監管的國際合作。普遍認為，要在國際范圍內有效地防范和控制金融風險，有關國家的金融監管當局之間必須開展有效的雙邊和多邊合作，保持經常性的聯系和磋商，進行廣泛的監管信息交流。我國金融業正在逐漸融入世界市場，加強國際交流和合作是防范金融風險的必然要求。

(二)逐步完善我國的銀行監管體系

多數人主張構建以中心銀行監管為主體、機構內控為基礎、行業自律為紐帶、社會監督為補充的四位一體的復合型金融監管模式，從而形成一套全方位、多角度、分層次、立體化、綜合性的太監管新格局。當務之急，一是要充實自律性監管體系。因為外部監管雖然重要，但它通常發生在嚴重違規行為之后，違規行為的危害已經產生。為尋求事先的預防性監管辦法，就必須發揮行業自律性組織的功能。通過自律性監管，可以構筑三道防線摘要：第一道防線是金融從業人員自律，即從業人員講究職業道德和職業操守，自我約束，自覺遵守有關法律法規，這是自律的最高境界。第二道防線是金融機構自律，即金融機構通過健全內部管理制度和機制，以防止本機構職員或機構本身出現違規行為。第三道防線是協會自律，即金融業協會通過制定自律規則或自律公約約束和監督會員行為，防范或懲戒會員違規行為。二是要加強社會監管。具體的思路有摘要：加強輿論監督，通過新聞媒體讓社會公眾熟悉金融監管、支持金融監管，以博得社會各界對金融監管的支持；聘請金融監察專員，即由金融監管部門向人大、政協、派等職能部門聘請監察專員，以擴大金融社會監管的外延；培育獨立公正的社會性監管機構，包括審計師事務所、會計師事務所、律師事務所、資產評估機構、信用評級機構等，尤其是強化審計意見在金融監管中的功能。

(三)對監管手段進行策略性調整

一是突出非現場監管的主體地位。非現場監管的顯著優勢在于能夠運用電腦統一程序和網絡等現代科技手段和計量分析工具，對大量金融業務進行連續處理，并為現場檢查提供有針對性的導向，不但可以節約監管成本，提高監管效率，而且可以促進公平監管，提高監管權威，因此，金融監管手段從現場向非現場轉變是加入WT0以后加強金融監管的迫切需要。另一方面，以現場檢查為主要手段的合規性監管，在日常業務監管中主要表現為利率的合規性監管，這將隨著利率市場化改革的完成而失去大部分意義，因此，利率市場化改革將促使金融監管手段從現場監管向非現場監管轉變的實現。應當看到，這種轉變還需要有兩方面的條件摘要：第一，進一步完善非現場監管指標體系，能夠通過分析非現場監管數據，對金融機構經營狀況、財務狀況和風險狀況做出定性評價。第二，加快實現中心銀行計算機監管網絡和商業銀行計算機業務網絡的連接，使中心銀行各級監管部門能夠通過計算機網絡自動獲取商業銀行金融業務的原始數據，保證非現場監管數據的真實性和完整性。

二是強化合力監管，建立人民銀行各級行內部通暢的協調機制。當前，要進一步完善現行“管監分離”制度，實現監管信息的集中化、監管規劃的統一化和監管操作的專業化；進一步深化監管分工，逐步實現非現場監測、現場檢查、日常監管、風險預警、信號對外的專業化；建立健全金融監管信息系統，實施信息共享制度；建立全過程的監管操作流程，實現監管操作的程序化、規范化；探索建立對監管部門和人員的再監管機制，切實防范監管工作中的道德風險。

三是強化法人集中監管，建立人民銀行各層次之間的分工協調的工作機制。當前，要按法人集中監管的原則，進一步修訂完善金融監管責任制；強化并表監管，突出加強對商業銀行總行的監管，將商業銀行的監管重點轉向其總行的業務政策和控制程序，及其對分支機構的管理和檢查。人民銀行對商業銀行分支機構的檢查，目的應主要是評估其總行風險管理和內部控制的有效性，發現新問題時，首先要督促商業銀行總行提出更改辦法和處理意見。同時，要強化并表監管方式，從總體上評估法人機構的風險情況，確保法人機構整體的穩健運行。同時，要建立對法人機構整體情況的監管信息系統，實現監管信息共享，提高監管效率。

(四)加強對網絡銀行的監管

一是把網絡銀行業務正式列入金融機構管理范疇。監管機構可適當地增加若干對口監管部門，強化監管力度，增強監管效率，以后再逐步把網絡監管融入中國金融監管的整體格局。二是建立專門的網絡銀行準入制度。網絡銀行的準入要在注冊制度、平安工作、地域界定方面從嚴，而在準入標準、業務范圍等方面從寬，建立一套區別于歐美已有網絡發展優勢的國家的準入制度。我國網絡銀行的市場準入重在鼓勵中國的網絡銀行抓準機遇，盡快搶占市場，使監管既可以控制整個行業的系統性風險，又可提高本國銀行業的總體競爭力。三是完善現行法律，補充適用于網絡銀行業務的相關法律條文。首先，要對現有法律不適應的部分進行修訂和補充，不但要從刑法的角度對犯罪進行嚴懲，在民法方面也要進行界定；其次，要對未來發展情況進行猜測，分析可能出現的新問題，先行立法保護。四是制定網絡銀行的平安標準，建立平安認證體系。人民銀行雖于1999年4月著手這一工作，但進展緩慢，必須加快建設步伐，以避免出現各家銀行另起爐灶，重復建設，交叉認證等新問題。五是結合網絡銀行業務的特征，完善現行金融監管辦法。要從業務經營的合法合規性、資本充足性、資產質量、流動性、盈利能力、管理水平和內部控制等方面根據網絡化條件來適時進行調整、補充，構造一個符合網絡銀行生存、發展的金融監管技術手段和操作系統。