金融監(jiān)管支撐范文

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摘要：通過對我國金融監(jiān)管實踐出現(xiàn)的問題進行法律分析，著重從完善金融監(jiān)管法律體系，重構金融監(jiān)管組織體系，建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督機制，加強金融監(jiān)管的合作與協(xié)調，充實金融法制機構等方面提出加強金融監(jiān)管的法律對策。

關鍵詞：金融監(jiān)管；WTO；法制化

(一)當前我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀及法律成因

近年來，我國相繼出臺了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《金融資產(chǎn)管理條例》、《信托投資公司管理辦法》、《金融違法行為處罰辦法》和《金融監(jiān)管責任制》等，依法監(jiān)管工作取得了明顯成效。中國人民銀行金融監(jiān)管實現(xiàn)了三大轉變，即監(jiān)管思想由單純重視合規(guī)性監(jiān)管向合規(guī)性與風險性監(jiān)管并重轉變；監(jiān)管范圍由市場準人轉向包括市場準人、運營監(jiān)管及市場退出在內的全程監(jiān)管；監(jiān)管方式由單純運用現(xiàn)場檢查轉向現(xiàn)場與非現(xiàn)場綜合運用。但是，目前的金融監(jiān)管水平還不能完全滿足我國金融業(yè)穩(wěn)健運行和持續(xù)發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：一是金融監(jiān)管基礎設施較差，影響了金融監(jiān)管作為一個系統(tǒng)整體運作的效果。二是缺乏一個科學、高效運作的風險預警系統(tǒng)，難以全面、準確預測某一地區(qū)或一家金融機構早期出現(xiàn)的風險性苗頭，往往不能準確、及時采取早期糾正措施。三是市場退出機制不健全。包括對有問題金融機構的定性缺乏量化判斷標準、求助金融機構的條件不明確，缺乏金融市場、金融機構主動救助有問題金融機構的激勵機制和規(guī)范、統(tǒng)一的市場退出程序。四是金融監(jiān)管重實體輕程序，往往忽略當事人的聽證等權利。此外，金融監(jiān)管機關在收集證據(jù)等方面還存在一些問題。造成上述問題的原因主要是金融監(jiān)管部門缺乏監(jiān)管的法定權限；監(jiān)管程序不規(guī)范和市場退出機制不完善等等。

1．金融監(jiān)管主體的法定權責不明確

一是現(xiàn)行立法對法定監(jiān)管主體——中國人民銀行的監(jiān)管職權規(guī)定過于原則，在監(jiān)管實踐中不具有可操作性。如《中國人民銀行法》第32條規(guī)定：“中國人民銀行有權對金融機構的存款、貸款、結算等情況隨時稽查，檢查監(jiān)督。中國人民銀行有權對金融機構違反規(guī)定提高或降低存貸款利率的行為進行監(jiān)管檢查。”盡管《商業(yè)銀行法》對其職權有所補充，但是在監(jiān)管權力的運作上仍是缺乏詳盡的規(guī)定。不利于其對不同種類的金融機構實施不同的監(jiān)管手段和措施。二是監(jiān)管主體行使監(jiān)管職權的法律保障機制不健全。如在稽核檢查監(jiān)管權行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報表的”、“拒絕中國人民銀行稽核、檢查監(jiān)督的”可對商業(yè)銀行進行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關材料和信息不及時、不完整或不正確的情形疏忽，同時此處也未要求給銀行內部直接責任人員予以相應處罰。三是法律法規(guī)未對監(jiān)管人員的業(yè)務素質及違反法定程序或濫用權力的監(jiān)督未能做出明確要求，降低了金融監(jiān)管的有效性。

2．現(xiàn)行監(jiān)管法律涵蓋范圍太窄

隨著我國加入WTO和金融改革的進一步深化，銀行持股公司很可能成為未來我國金融組織的通行模式。從防范金融風險的角度看，除了對市場準人過程中審查股東(或出資人)資格外，法律并沒有授權中國人民銀行對被監(jiān)管對象的股東的財務狀況進行監(jiān)督和檢查，中國人民銀行也沒有義務對商業(yè)銀行及其附屬機構實施并表監(jiān)管。因此，現(xiàn)行的監(jiān)管法律已不能適應綜合監(jiān)管的需要。

3．金融監(jiān)管法制在構建、運用監(jiān)管手段和方法上有缺漏

我國金融監(jiān)管法制對市場準人監(jiān)管，稽核檢查監(jiān)管、調查統(tǒng)計等監(jiān)管手段較為重視，均將其納入監(jiān)管法制體系中，但對存款保險等監(jiān)管手段未予以足夠重視，存款保險制度在我國尚為空白的狀態(tài)。同時，我國的大部分基本法律對監(jiān)管立法僅有原則性規(guī)定，但對以何種形式和程序來實現(xiàn)現(xiàn)場、非現(xiàn)場的監(jiān)管，或者通過外部審計師對有關信息進行核實等方法的具體運用等方面均未上升到法制的層面。

4．金融機構內部控制和同業(yè)自律機制的法律規(guī)章欠缺

在內部控制機構方面，《商業(yè)銀行法》設計了三個條文，但規(guī)定過于原則，尤其是未對內部專門性的稽核檢查途徑——審計予以規(guī)定，無疑大大削弱了該途徑的有效性。另外，法律對于內部控制系統(tǒng)是否完善、有效的再監(jiān)管問題未予重視，勢必使該機制處于虛設的狀態(tài)。在同業(yè)自律方面，銀行同業(yè)組織及其自律機制在諸多國家和地區(qū)頻受關注，香港的銀行業(yè)公會便是成功的例子。而我國盡管組建了全國性的銀行業(yè)協(xié)會，但是其地位和作用尚未在法律層面上予以充分關注。

5．金融監(jiān)管的風險監(jiān)管措施缺乏

目前，我國金融監(jiān)管的警告、罰款、賠償損失、取消高級管理人員任職資格、接管等強制措施，在實際執(zhí)行中，罰款是用得最多的監(jiān)管措施。從合規(guī)性監(jiān)管角度分析，上述監(jiān)管措施是必要的，也是適當?shù)摹５珡娘L險監(jiān)管角度分析，現(xiàn)行的監(jiān)管措施往往起不到應有的效果。因為風險監(jiān)管措施強調的是發(fā)現(xiàn)風險后如何控制風險、減少風險、增加抵御風險的能力，追究造成風險者的責任等。為此，國外監(jiān)管當局的風險監(jiān)管措施一般包括：諒解備忘錄、限制高風險業(yè)務、限制機構擴張、限制分紅派息、強令撤換股東和高層管理人士等。而我國現(xiàn)行的監(jiān)管法律制度恰恰缺少這一方面的規(guī)定，由此也使監(jiān)管當局陷入了監(jiān)管措施不少，但真正管用的不多的兩難境地。

此外，現(xiàn)行的金融監(jiān)管法制在監(jiān)管的程序性規(guī)定、適應金融國際化和相關的法律和政策配套等方面存在許多問題，也是導致金融監(jiān)管效益低下的原因。

(二)加強金融監(jiān)管的法律對策

1．完善金融監(jiān)管法律體系，夯實監(jiān)管法制基礎

一是要系統(tǒng)清理現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律規(guī)定。要按照低層次的法律規(guī)定應服從于高層次的法律規(guī)定，不同的文件就同一監(jiān)管事項做出規(guī)定的，只保留其中之一的原則，對所有含有金融監(jiān)管內容的法規(guī)、規(guī)章和政策性文件進行全面清理，并使之合法化。二是要補充、制定新的金融監(jiān)管法律規(guī)范。第一，要完善監(jiān)管主體對金融業(yè)進行稽核檢查的保障制度。對于非現(xiàn)場檢查，尤其是需強制性報告的問題、程序和時間，法規(guī)須做出規(guī)定；月報表和附加資料、年度決算、營業(yè)報告和審計報告等材料的內容、信息準確性要求及提出的時間、程序均需詳盡規(guī)定。對于現(xiàn)場檢查，可借鑒外國的立法經(jīng)驗，賦予監(jiān)管主體有不預先通知的絕對檢查權，即一旦進入被檢查銀行，檢查當局便可控制銀行的一切資料和財產(chǎn)，以避免各種干預力量妨礙檢查的進行。第二，要完善銀行內部控制制度。我國應根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效監(jiān)管的核心原則》的建議，內部控制應從組織結構、會計規(guī)則、對資產(chǎn)和投資等方面來構建。第三，要規(guī)范信息披露制度。信息披露是風險監(jiān)管的必要補充。當前，一方面應根據(jù)我國國情，要以法律的形式進一步明確規(guī)定有關金融活動信息披露的義務人、信息披露的內容和形式、信息披露的原則和標準。另一方面從立法上明確規(guī)定不披露的信息，如內幕信息等，從而保證政府和金融機構對金融市場實行統(tǒng)一管理和有效監(jiān)管。第四，要進一步健全市場退出監(jiān)管制度。相關立法應當包括以下內容：(1)建立存款保險制度，保證金融業(yè)安全進行市場退出。（2)通過金融企業(yè)的合并，增強其抵御風險的能力。(3)建立破產(chǎn)機構，逐步減少接管、托管行為的運用，消除產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風險的潛在因素。(4)建立中央銀行最后援助制度，即中央銀行對仍有償債能力但是無法從貼現(xiàn)窗口和貨幣市場的正常渠道取得資金的“問題銀行”提供財政緊急援助，以解決其暫時的困難，避免因破產(chǎn)倒閉而帶來的社會動蕩。

2．重構金融監(jiān)管組織體系，創(chuàng)造共同監(jiān)管的法律環(huán)境

一是央行監(jiān)管。中國人民銀行要在實施金融監(jiān)管過程中免受政府行為的牽制和制約，必須以一種超然的態(tài)度、客觀公正的立場行使監(jiān)管權。因此，可考慮改中國人民銀行由國務院領導為直接受全國人大常委會的領導，并向其負責。在這方面，有些國家的成功經(jīng)驗可供借鑒。如《瑞典國家銀行法》第一條規(guī)定：“瑞典國家銀行是直屬國會的官方組織”。第32條規(guī)定：“銀行董事長接受來自國會，不接受其他人有關國家銀行經(jīng)營管理的指示。”我國目前按經(jīng)濟區(qū)劃調整了人行分支機構的設置，也是有益的探索。二是社會監(jiān)管。即由合法成立的并經(jīng)中央銀行認可的會計師事務所、審計事務所依法對金融機構報告的真實性、公正性進行審計，以便有關方面對其財務狀況、經(jīng)營績效和風險程度等做出正確判斷，并對其存在的問題進行審計監(jiān)督。在當前，尤其要重視國家審計機構對金融機構的審計監(jiān)督，并協(xié)調審計監(jiān)督與央行監(jiān)管的關系，分工協(xié)作并相互配合。三是行業(yè)互律監(jiān)管。建議金融業(yè)盡快成立金融同業(yè)公會等類似組織，協(xié)調金融機構和中央銀行之間的關系，并通過制定同業(yè)合約等實施行業(yè)內部和自行監(jiān)管。四是金融機構自律監(jiān)管。即金融機構要通過建立一整套內部控制制度，借以控制經(jīng)營風險，提高經(jīng)營效益，其著眼點在于保證金融資產(chǎn)的安全性和流動性，防范經(jīng)營風險。實踐證明，金融機構自律監(jiān)管是抗御金融風險的基礎和關鍵防線。特別是在當前金融工具不斷創(chuàng)新，金融業(yè)務趨于國際化及資金調撥瞬息萬變的情況下，來自外部的金融監(jiān)管有時顯得滯后。因此，全面強化并落實金融機構自律監(jiān)管就顯得尤為重要。

3．建立健全金融行政執(zhí)法監(jiān)督機制，實現(xiàn)對監(jiān)管工作的再監(jiān)管

要注意發(fā)揮內部監(jiān)督、被監(jiān)管對象監(jiān)督和社會監(jiān)督三個方面的監(jiān)督作用，建立起三位一體的對監(jiān)管工作再監(jiān)管的組織體系。第一，要注意發(fā)揮人民銀行內部監(jiān)察、內審和法律事務部門的職能作用。監(jiān)察部門要側重對監(jiān)管干部監(jiān)管行為的公正性和廉潔性進行監(jiān)管，定期向被監(jiān)管對象了解監(jiān)管干部的工作表現(xiàn)情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時幫助教育和整改；內審部門要側重對監(jiān)管部門履行職責的監(jiān)管，通過常規(guī)審計或專項審計，發(fā)現(xiàn)監(jiān)管是否有失職、瀆職行為，監(jiān)督金融監(jiān)管部門做到執(zhí)法必嚴、違法必究；法律事務部門要側重對行政處罰案件的個案監(jiān)督，保證每一個行政處罰案件的合法性和適當性。第二，要注意發(fā)揮被監(jiān)管對象的監(jiān)督作用。除了由監(jiān)察部門定期向被監(jiān)管對象了解情況外，還要全面推行政務公開、公開政策法規(guī)、公開監(jiān)督程序，主動接受被監(jiān)管對象的監(jiān)督。第三，要聘請一批社會監(jiān)督員。發(fā)動他們對監(jiān)管工作進行監(jiān)督。為了使再監(jiān)管產(chǎn)生實效，可將以上三個方面的情況納入到對監(jiān)管部門的年度目標責任制考核和對監(jiān)管干部的年度行員考核中，實行獎懲掛鉤。

4.加強金融監(jiān)管的合作與協(xié)調，提高依法監(jiān)管水平

一是加強金融監(jiān)管的國際合作與協(xié)調。金融全球化是金融業(yè)務發(fā)展的最高形式。金融業(yè)務的全球化，導致金融業(yè)務不局限于某一國家或地區(qū)的范圍，因此，以國家為單位的金融監(jiān)管當局已經(jīng)不可能對其境內的金融機構和金融業(yè)務實行全方位的監(jiān)管。尤其是亞洲金融危機后，各監(jiān)管當局才真正認識到，只有聯(lián)合起來，劃清監(jiān)管職責，共同對金融機構和金融業(yè)務實施監(jiān)管，才能保持國際金融體系的穩(wěn)定和發(fā)展，也才能保自己的一方平安。因此，目前全球金融統(tǒng)一監(jiān)管進程大大加快，以IMF和國際清算銀行為主體的國際金融監(jiān)管機構，針對影響全球化體系穩(wěn)定的三大要素——銀行部門、國際金融市場和市場支付及清算基礎設施，分別建立了監(jiān)管國際標準或準則。我國已經(jīng)“入世”，理應適應金融監(jiān)管的國際化趨勢，第一，要與其他國家金融當局簽訂雙邊諒解備忘錄，諸如在信息提供、相互磋商、技術合作等方面展開合作。同時，要發(fā)揮各類國際組織和區(qū)域性組織在協(xié)調國際金融監(jiān)管方面的作用。第二，要全面推行金融監(jiān)管國際化標準，措施包括：健全信用評級機構及信用評定管理體系、規(guī)范會計、審計、律師等中介機構服務，運用現(xiàn)代化技術的金融監(jiān)測預警系統(tǒng)和央行內外資統(tǒng)一監(jiān)管體系等。同時，我國的金融監(jiān)管法規(guī)立法和執(zhí)法應更加公開化、透明化。二是金融監(jiān)管部門要與證券、保險監(jiān)管部門搞好溝通和協(xié)調。我國現(xiàn)行法律特別確定的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)管理模式，隨著加入WTO和國際混業(yè)經(jīng)營的趨勢，勢必將受到影響。因此，金融監(jiān)管機關和證券、保險監(jiān)管部門應加強信息溝通，互相配合。當前尤其要注意銀行資金違規(guī)流入股市，以避免出現(xiàn)新的系統(tǒng)性風險。

5．充實金融監(jiān)管法制機構，提高監(jiān)管人員素質

要通過法規(guī)嚴格規(guī)范金融監(jiān)管人員特別是主要負責人對金融業(yè)務知識和技能的掌握和對金融法制及其實施機制的熟悉等要求，加快建立金融監(jiān)管業(yè)務知識資格考試和職業(yè)道德評價等制度，使監(jiān)管人員具有敢管、善管、恪盡職守，勇于同一切違法行為做斗爭的品格。