思政經濟學對農產品質監的作用范文

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作者：王艷崔野韓楊明升周云龍單位：農業部科技發展中心北京達邦管理顧問有限公司

政府推動力度是決定國際標準話語權的關鍵

在擴大畜產品和獸藥國際市場的雙重利益驅動下，美國一方面在國內設置專門機構，配備大量人員，劃撥專項經費予以保障;另一方面充分利用CAC規則，連續兩年發起針對該議題的投票，并在WTO/SPS等其他國際組織上向CAC施壓，要求盡快通過該標準。近年來甚至奧巴馬及其代表也積極游說其他國家，以支持CAC在成員大會上通過該標準。反觀我國，雖然早在2001年就加入WTO，但卻是在近幾年才開始實質性參與農業國際標準的制修訂。由于對這項工作重視程度不夠、投入力度不足，再加上對程序規則的不熟悉和前期參與的不連續、不深入，直到該標準進入最后一步，才著手開展試驗，積極斡旋各方，盡管使該標準延緩了4年，但最終還是未能阻止通過。失去了國內標準的貿易屏障，美國豬肉、牛肉對國內市場的沖擊將顯而易見。

農產品質量安全標準的政治經濟學意義

農產品質量安全標準涉及農藥、獸藥、生物毒素、致病微生物等眾多危害物質，萊克多巴胺只是其中之一。萊克多巴胺殘留限量國際標準的制定過程已清楚表明，農產品質量安全標準作為強制執行的技術規范，是政治訴求和利益制衡的技術體現，是政府、產業界和消費者三方博弈的結果，既是個技術問題，也是個經濟問題，更是個政治問題。

1農產品質量安全標準是政府施行公共管理的技術工具

履行社會管理和公共服務職能，是當代政府公共管理的基本內容。農產品質量安全，因其關系勞動力生產與再生產的質量、社會道德與國家誠信的建立、農業生產經營方式的改進以及和諧社會的構建，是各國社會政治經濟發展到一定水平后政府重點管理的領域。標準是農業產業發展的技術規范，是衡量農產品質量安全水平的技術指標，是監管執法的技術前置。科學性只是標準諸多屬性中的一個。農產品質量安全標準的設定需要與經濟發展水平和現實國情、農情相適應，并且充分考慮各利益相關方的需求，有助于政府實行公共管理政策。如為適應食品安全管理形勢，美國早在50年代將食品安全的目標設定為“零風險”并制定了一大批嚴格的限量規定。然而到了80年代，該目標卻調整為“可接受的風險水平”，食品安全標準的各項限量規定也隨之變化。如美國大豆中的草甘磷限量規定，1982年為6mg/kg，但1997年卻放寬到了20mg/kg［2］。因此，強化標準制修訂工作是各國加強農產品質量安全管理的有效實踐。

2農產品質量安全標準是政府履行經濟職能的有效手段

基于農業的重要戰略意義，農業部門歷來都是各國主要的專業經濟管理部門。西方經濟學者認為，并不存在純粹的“市場經濟”。任何現代社會，政府都起著重要作用。在相對弱質的農業產業中，各國更是不會放過“政府看得見的手”;而在貿易代替傳統戰爭參與爭奪全球資源的今天，農產品質量安全標準往往是技術性貿易壁壘的外衣，能將相對優勢轉化為絕對優勢。如萊克多巴胺殘留限量國際標準，盡管剛剛通過，但對美國牛肉國際貿易的推動作用就迅速顯現。以中國臺灣地區為例，2012年3月12日，臺灣臺北市因在源自美國的牛肉中檢出萊克多巴胺(0．0275mg/kg)，而銷毀了7490kg美國牛肉。此舉在民進黨與國民黨間引發了一場禁與不禁的“美牛大戰”。7月5日CAC通過萊克多巴胺殘留限量后，臺灣“立法委”迅速采用，并以63∶46表決解禁牛肉中萊克多巴胺。美國牛肉在臺灣市場隨即被打開。

3農產品質量安全標準與政治安全和社會穩定緊密關聯

雖然一般情況下管理規制總是滯后于出現的問題，但在食品安全問題上，如果標準不先行，在信息高度發達的今天，任何食品安全問題都有可能迅速發酵為連鎖性危機事件，進而會影響到社會穩定甚至是政治安全。如影響深遠的2008年“三鹿奶粉事件”，2012年“毒膠囊事件”，標準缺失是重要原因之一，對公眾消費信心特別是對政府信心的打擊尤為巨大。2008年“三鹿奶粉事件”發生后，雖然中央政府迅速決斷，出臺了一系列政策并處理了相關當事人，但網民憤怒情緒達到89%，消費者對產品的不信任感向政府擴展。整個事件的網絡關注度超過58%，最高可以和汶川地震相比。2012年2月臺灣爆發的因萊克多巴胺檢出引發的“美牛事件”，更是將質量安全標準推向了政治高度。作為執政黨的國民黨，為了盡快恢復“臺美貿易暨投資架構協定”(TIFA)協商，融入區域經濟整合，極力推動臺灣萊克多巴胺限量標準出臺，馬英九甚至稱“我們一步也不能等”。而作為在野黨的民進黨，則抓住時機大肆炒作，連普通民眾也都普遍認為“牛有毒、雞有病都是來自于‘馬無能’”。受此影響，馬英九的民眾支持率一度降至自上任后歷史最低。

我國農產品質量安全標準工作面臨的困境

作為農業大國和人口大國，確保農產品有效供給是我國一項基本國策。進入新世紀以來，隨著我國農產品供給由長期短缺轉向總量平衡、豐年有余，農業發展由注重數量轉向數量與質量并重，農產品質量安全標準的作用愈發顯著。正如總書記在2007年4月23日中央政治局集體學習時強調:“沒有農業標準化，就沒有農業現代化，沒有食品安全保障。”然而，與農產品質量安全管理的現實需要相比，我國農產品質量安全標準還面臨著3個突出問題亟待解決。

1科研基礎不足，難以為政府決策提供強有力的技術支撐

我國從1999年啟動實施“農業行業標準制定和修訂專項財政計劃”以來，標準數量不斷增加，農業標準體系逐步健全。特別是《農產品質量安全法》和《食品安全法》頒布實施以來，農產品質量安全標準進一步完善。截至目前，我國農獸藥殘留限量達2800多項，檢測方法900多項，基本覆蓋常用藥物和主要農產品種類。但由于缺乏全面的風險評估數據，仍有2/3的農獸藥尚無限量規定和檢測方法。農產品質量安全標準制定中至關重要的作物分類研究也剛剛起步，標準物質和標準樣品研究仍然落后，國際標準制定規則和參與能力十分匱乏，亟待加強重要基礎性農產品質量安全標準的相關科學研究，以滿足實施農產品質量安全例行監測、監督抽查、風險監測、應急處置等監管工作的需要，切實提高國際話語權，促進政府決策的科學化。

2戰略考量不足，難以為產業經濟發展保駕護航

發達國家政府的一個重要職能就是不遺余力地保護國民健康，旗幟鮮明地促進產業經濟發展。如在萊克多巴胺標準問題上，美國政府議員經常攜獸藥生產企業代表與各國政府部門交涉，企業代表也常作為國家代表之一出席CAC等國際會議，其明確的戰略意圖就是促進畜產品出口和擴大獸藥市場。雖然我國從2008年開始通過開展試驗實質性參與此項標準的制定，但尚沒有進行系統的定性和定量分析，以評估該標準可能對農業產業產生的影響。截至目前，我國已連續6年投入大量人力物力，承辦國際食品法典農藥殘留委員會(CCPR)年會，制定或參與制定了多項標準。但從農產品質量安全標準總體架構來看，我國尚需要做好頂層設計，進一步明確制定國內標準與國際標準、質量安全標準與產業技術標準的目的和目標，做好戰略規劃，明確今后一個階段農產品質量安全標準的發展方向和制定策略。

3權責利不清，難以激發各環節主體活力

“經濟人假設”是經濟學的核心理論，其含義是指在理性思考和行為的條件下，人們唯一的目標是爭取個人經濟利益的最大化。因此，為維護一定的社會經濟秩序，國家會出臺一系列政策法規來約束和管理人們的行為。這一理論同樣適用于標準制定中的組織管理。在農產品質量安全標準的制定與管理過程中，標準起草者一般為科研或檢測單位的工作人員，其承擔制標任務的首要考慮因素是論文、專利等成果，往往忽視標準的社會經濟效益。而標準的行業歸口部門對標準的重要性和嚴肅性認識不足，管理上基本是按照傳統科研項目的管理思路進行管理，重前期立項，輕后期監管。而產業界雖然十分關心標準動態，但由于部門各自為陣的體制問題，標準信息嚴重不對稱，作為主要使用者的檢測機構、生產企業，無法及時掌握標準內容，也缺少參與渠道。由于在標準制定管理中沒有形成良性“閉環”機制，標準適用性差、操作性差的問題時有發生，甚至個別標準后還對產業發展產生嚴重制約。因此，亟需從制度上進一步明確相關主體的責權利，探索動態管理機制，吸引優質資源，形成良性推動機制。

推進農產品質量安全標準工作的對策建議

推進農產品質量安全標準工作，當前需要重點突出4個方面。

1加快科技創新

一是加強基礎科研。建議在現有科技項目中增設農產品質量安全重大科技專項，針對農產品質量安全管理中的技術瓶頸、科技弱項和突出問題，全面系統地開展深入研究，為形成科學適用的標準奠定基礎。同時，在相關科技項目中，應明確將形成有效標準作為驗收考核內容之一。二是加強人才培養。建設和完善國家和地方層面的農產品質量安全標準科研平臺，設置專門學科和專業研究機構，改進相關科研考核和人才培養模式。

2優化運行機制

一是構建標準研制技術體系。借鑒我國實施現代產業技術體系的基本經驗，以農產品中危害因子和產品類別為主線，依托科研機構和相關單位，構建農產品標準研制技術平臺，承擔領域內相關標準的基礎研究、體系構建、制定修訂、跟蹤評價、宣貫培訓和官方評議等工作。二是加強計劃指導性。進一步研究制定未來3～5年農產品質量安全標準體系建設規劃，明確短期及長期的工作目標，加強工作過程的把控和指導。

3完善管理制度

一是完善工作規范。建議盡快出臺《農業標準化管理辦法》，進一步明確以農獸藥殘留限量及檢測方法為主的農產品質量安全標準制修訂工作流程，以及相應的各環節監督管理措施。二是構建績效管理機制。按照部門預算執行進度和績效考核等管理辦法要求，結合農產品質量安全標準工作特點，以任務與預算考核為抓手，實施績效評價，建立“黑名單”制度，逐步實施動態管理。

4深化協調服務

一是強化行業聯動。針對國內外標準制修訂和技術性貿易壁壘通報評議等工作，完善各行業部門和相關利益方的充分參與機制，突出過程交流、意見反饋和影響評價。二是加強宣傳服務。鑒于農產品質量安全標準在產業規范、保障安全和監督執法中的重要地位，因此有必要充分利用各種途徑，加強標準的宣貫與服務。建議借助于現代網絡技術，加快標準信息化建設，探索引入市場機制，細化不同行業、不同主體的需求，分類加強宣傳與服務。