貿易自由化與農業保護分析范文

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中國農業保護的必要性

農業是先天弱質性產業,在生產經營過程中,表現為資金、土地、勞動力等生產要素的外流。農業的弱質性決定了不管是市場經濟發達國家,還是二元經濟結構的發展中國家,它都是市場經濟中的弱者,都需要政府的宏觀保護。市場經濟條件為農民和農業經濟提供了前所未有的機遇,使農村資源的配置主體、配置手段和配置目標都做出新的選擇,以期獲得最佳效果,避免資源的閑置和浪費,但市場經濟也具有資源非優化配置的一面。因為市場經濟的主體是企業,它們在追求企業微觀效益的同時,很少關心社會宏觀效益,有時甚至損害宏觀公共效益(例如對低效益的農業進行排擠和歧視)。這種配置使農業在市場經濟條件下受到嚴重挑戰。然而,我國卻長期對農業實行負保護:80年代政府通過定價政策、農業稅、工農業產品“剪刀”差、農村儲蓄、利息倒掛等措施,平均每年從農業部門凈轉移出財政性資金約1400多億元;90年代以來,盡管政府增加了對農業的投入,并在一定程度上提高了農產品的收購價,但由于農產品購銷體制改革進展緩慢,政府農產品收購價和市場價的差距依然較大;與此同時,農業生產資料價格上漲幅度較大,一定程度上抵消了政府對農產品提價的積極作用,而且農民不合理負擔也居高不下。1993年表示農業保護程度的生產者補貼等值(PSE)①高達-24.07%,政府利用負保護政策措施從農業部門凈轉出高達2194.5億元。1994年以后,盡管農產品收購價與市場價仍有差距,但從總體上看,國內農產品價格與國際市場價格已經接近,某些農產品價格甚至超過國際市場價格。因此,由定價政策所引起的價格扭曲及資源轉移已趨于下降,1994年凈轉出1284.04億元,PSE為-7.79%;1995年凈轉出1406.3億元,PSE為-4.99%。

這種負保護政策,使投資過度向工業傾斜,農業部門投資嚴重不足,農田水利等基礎設施配套不完善,影響農業抗災能力,導致農業基礎地位脆弱;農村儲蓄資金巨額凈流出,工農業產品價格的“剪刀差”,以及不合理負擔,使農民收入降低,農業投入能力削弱,影響農民生活水平和農業生產能力水平的提高。在這種政策措施下,農業現代化的進程及整個農村經濟的發展和農村社會的進步都受到了阻礙,更加劇了農業的弱質程度。農業經濟生產效益低下,導致農產品在國際市場上的競爭力削弱,影響外匯收入。所有這些,最終導致國民經濟發展比例的失調。從1952~1984年,我國工業總產值增長197倍,農業總產值增長5倍,比率為39∶1。1974~1984年,工業總產值和農業總產值增長速度比率為1.25∶1,較為合理。但自80年代起,工業增長速度遠高于農業,1985~1994年保持在4~5∶1的水平。

WTO框架下農業保護的空間

由于中國農產品,尤其是中國的糧食,在國際市場上已經完全喪失了競爭優勢,從滿足人們生活必需和社會穩定的角度出發,保護農業已經越來越迫切。但隨著貿易自由化的趨勢不斷加強,留給各國的農業保護空間也越來越狹窄。就農業協議的規定而言,中國的農業保護政策體系無疑需要調整。

(一)關于市場準入方面

農業協議規定:第一,減讓約束關稅。關稅減讓基期為1986~1988年,發達國家6年內(到2000年)平均削減36%,每個稅目削減幅度不低于15%;發展中國家10年內(到2004年)平均削減24%,每個稅目削減幅度不低于10%。第二,非關稅措施關稅化,即按規定的換算方法將非關稅措施轉換為關稅。第三,保證關稅化后市場準入機會不低于規定基期國內消費量的3%,在減讓期結束時應擴大到5%。第四,最低市場準入的實施通過關稅配額來進行。在我國,長期以來都是通過配額、許可證等非關稅措施對糧油棉糖等主要農產品進口進行調控,其中糧食進口除大麥征收3%關稅外,小麥、稻谷、玉米等均未征收關稅。顯然,取消非關稅措施對我國市場準入的宏觀調控極為不利,而關稅化政策①也同樣對我國不利。由于減讓基期我國大部分農產品的價格低于國際市場價格,關稅化后的關稅等值為負值。這就使非關稅措施關稅化的可能也失去了,在這種情況下,只能采用上限約束的辦法自主提出約束關稅,但這一上限必須通過與締約方談判才能確定,因此保持比較高的關稅約束也非常困難。即使我國自主提出的上限約束關稅目標能夠達到,根據協議的要求,關稅水平仍然要不斷降低,這對于我國農業的貿易保護同樣是不利的。

(二)關于國內支持方面

根據農業協議,發達國家的農產品的國內支持總量(AMS)在6年內削減20%,發展中國家10年內削減13.33%。其中,“綠色補貼”②不計入基數總量,只有“黃色補貼”才是國內支持的減讓對象。對于這部分“黃色補貼”,若不超過基期農業生產總值的5%(發展中國家為10%)可排除在基數之外,無須削減。

我國長期實行農業支持工業發展的政策,因此,在WTO規定的基期內,我國的農產品國內支持總量為負值,也就是說,我國無需承擔減讓義務。但這同時也就決定了我國今后對農業的支持水平不得超過基期(1986~1988年)平均農業生產總值的10%,即約485億元人民幣,按現行匯率僅57億美元。這是發展中國家的最低水平,而與發達國家相比這一水平就更低了,如美國在減讓基期農產品國內支持總量高達238億美元,即使其按WTO規定削減20%,今后仍可使用191億美元;歐盟削減后也可達769億美元;日本削減后達283億美元。只要在其承諾的水平內,這些國家仍可大量使用對農產品的價格支持。相比之下,我國所能使用的支持空間就小得多。即使今后隨著我國經濟發展水平提高,具備了大規模補貼農業的能力,57億美元的基數也限制了國內支持措施的使用。

(三)關于出口補貼方面

農業協議要求削減出口補貼,包括對農產品出口的直接支付、出口獎勵和為降低營銷成本提供的補貼等。6年內將出口補貼的預算開支削減36%,將有補貼的農產品出口數量削減21%。

盡管我國提交的出口減讓表中基期金額高達62億元人民幣,約合13億美元,但美國對這些補貼提出異議,認為在1986~1988年,我國農產品的國內價格低于國際市場價格,出口應具有競爭力,而我國這些出口補貼可能包括出口公司本身的經營不善,不屬于貿易規則意義下的補貼;并強調中方在許多場合宣稱已取消出口補貼,因此要求我國出口補貼約束在零水平。零水平與發達國家削減36%后的水平相比,對我國農產品的出口將極為不利。基于以上分析,WTO框架下留給我國農業的保護空間已極為有限。因此,我們只有及時調整政策,在WTO框架下開辟新的政策調控空間,才能使我國農業得到有效的保護。

建立新的農業保護政策體系

(一)建立良好的政策環境

農業問題不可能僅在農業本身的范圍內得到解決,必須從根本上改變傳統體制形成的不利于農業的資源分配格局。因此,不能僅僅在農業內部做文章或依靠政府經常變化著的所謂優惠,而必須建立一個保障政策實施的良好的外部環境,一方面使農業能參與市場競爭,另一方面在競爭中又能得到國家的支持與保護。對農業實施保護意味著社會總資源配置結構的調整,即資源由過去的向工業過度傾斜轉為適當減少對工業的資源投入而增加對農業的資源投入。這就要求適當的降低工業增長速度,提高農業增長速度,調整工業與農業的發展速度比例。世界發達國家和發展中國家工業化的經驗表明,工業化初期農業剩余為工業化提供最初的原始資本積累,而進入工業化中期后工業將反哺農業,工農業發展速度比為2~2.5∶1;工業化后期為1.5~2∶1。我國工業化進行了40多年,已建立起了獨立完整的工業體系,且工業產值所占比重達83%(1994年),工業化已進入中期階段。因此,在近期內把工農業發展速度比調整到3∶1并逐漸調整到2.5∶1不僅是必要的,也是完全可能的。我國工業的高速增長是建立在剝奪農業的基礎上的,對農業實行保護,就意味著工業必須反哺農業,這就要求工業不斷提高效益,增強自我積累能力。因此,如果無法解決工業的粗放、低效發展,則農業保護的戰略也會落空。所以,保護農業政策不可能孤立地實現,必須建立在工業高速、高效益、集約型發展的基礎之上。

(二)農業保護的對象

農業涉及的部門極為廣泛,不可能進行全范圍的保護,在選擇保護對象時必須結合考慮比較優勢和重要性。只有不具備比較優勢,同時又是高度重要性的產品,才是今后應當保護的對象。與國際市場相比,1995年,我國小麥價格比國際市場高28.5%,玉米高71.1%,大米高17.8%,中國糧食已失去了比較優勢。但鑒于糧食對國家穩定的特殊重要性,必須把保護糧食生產作為農業發展戰略的一個重點。除糧食外,其他不具備比較優勢的產品,可以適當讓出部分國內市場。同時,調整國內農業生產結構,把有限的資源集中投入到那些相對重要的、具有明顯比較優勢的農產品生產上來,以擴大這部分產品的國際市場,實現國內有限資源的合理配置,這是農業發展戰略適應農業國際化趨勢的重要選擇。

(三)農業保護的政策方式

1.要充分利用WTO“綠箱政策”。大多數發達國家和地區通過價格干預或直接補貼等傳統方式來保護農業,然而這些政策不符合農業協議的貿易規則,終將被取消,而且,我國目前的財政狀況也不允許實現較高的價格保護。因此,中國的農業保護應該也只能采取非價格保護,特別是利用WTO允許的“綠箱政策”。與價格保護造成國家巨額財政負擔和阻礙市場經濟改革相反,“綠箱政策”往往只需少量財政投入。比如:增加農業科技研究方面的投資,促進農業技術推廣,加強農民職業培訓,提高農產品技術含量,推動農業增長方式的轉變;保護基本農田及農業生態環境以及促進結構調整,間接減少農民的成本支出等。這些措施都不需要很多的財政支出,但“外部經濟效益”較大,能通過降低農業的綜合生產成本提高生產水平,提高農產品的國際競爭力,從而達到持久保護的良好效果。

2.培育和完善市場體系。市場體系是發展農村市場經濟的基礎,也是政府實施農業保護的中介和載體。中國農業經過十幾年市場取向的改革,已經在相當程度上實現了市場化。但是,市場體制遠沒有確立其主導地位而成為農村經濟運行的基礎,尤以市場體系的發育最為滯后。政府應努力建立和健全市場體系,保證市場交易的公平、公正、公開。同時,制定市場進入法則,通過法律法規約束各市場主體的行為,加強“軟件”建設。

3.建立健全農業社會化服務體系。由于農民多為小規模分散經營,生產無組織,決策盲目,缺乏市場競爭力,也不便于國家保護。因此,如能將分散的農戶以股份聯合的形式組織成新的市場主體,則其競爭能力和抗風險能力將大大提高。與此同時,通過建立農村社區性合作經濟組織和專業合作組織,為農民解決一些僅靠自身力量無法解決的新問題,為農村經濟的發展提供完備的服務;通過建立全國農村信息網絡系統,為農民提供具有超前性、準確性、指導性的信息,讓農民根據這些信息去決定各自的生產計劃和銷售形式。

(四)農業保護的程度

農業保護的目的是消除工業對農業的剝奪,并最終實現工業對農業的補貼。但這種保護應建立在推進農業現代化的基礎上,否則,對政府而言保護將是一個“陷阱”。農業保護必需有農業生產率提高和農業現代化相隨,過度的保護有可能造成整體效率的下降。因此,要實現真正的農業保護,還必須提高農業自身的競爭力,大力發展高產、優質、高效農業,利用國際市場或調節消費結構來優化農業生產結構。綜合國力決定了我國不可能對農業實行發達國家那樣的高度保護,這也是由我國農業保護的特殊性決定的。一方面,由工業化和城市化水平所決定,我國農業保護是少數人保護多數人,是農產品短缺型保護;另一方面,過度和長期的農業保護也不符合世界貿易發展形勢的需要。發達國家的經驗也證明了過度的保護既不利于本國農業的發展,也會給整個經濟帶來隱患。因此,我國的農業保護應分階段、適度進行。按目前的經濟實力,短期目標是改變負保護狀態,實現從剝奪農業向保護農業的戰略轉變,即實現農業與非農產業間的資源流動趨于基本平衡。而隨著經濟發展,保護程度也可適當提高,并穩定在15%~20%左右,實現工業反哺農業,從而加強農業基礎地位,加速農業發展,穩定地提高農民收入,使國民經濟協調發展。

總之,我國農業保護政策體系的設計,必須綜合考慮國內經濟發展的階段特征和國際經濟環境的變化趨勢。就國內而言,政策不能超前也不能滯后,以體現經濟發展的內在規律對農業保護的要求;就國際而言,必須符合國際經濟一體化的發展趨勢,不與國際貿易準則相沖突。