外資參與農地可持續發展研究范文

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一、農業可持續發展：合理利用外資與兼顧農民權益和產業安全并重

外資參與農地流轉可以推進農業現代化發展加速，但同時應當注意將農業可持續發展作為前提，在農地流轉中實現合理利用外資與兼顧產業安全、農民權益保障的有機結合，實現短期發展利益與長期效應、宏觀與微觀、整體與局部的協調平衡。從宏觀上保障產業安全和從微觀上保障農民土地權益，實際其本質解決的是我國農業可持續性發展問題。產業安全從其核心內涵而言，是指一個國家對該產業擁有的自主權或控制權。[2]近年來，在開放經濟條件下，外資逐漸滲透進入我國國民經濟各個領域，農業產業安全日益成為人們關注的焦點。對于農村土地資源的占有和使用處于農業生產環節，也是農業產業鏈最初始最末端的環節。在現階段，農業產業鏈中種植、加工和銷售等產業環節的外資影響力和控制力的不斷增強，均會威脅到我國農業的產業安全。而農業產業鏈安全，尤其是關鍵產業環節的產業安全存在正外部性。在市場經濟條件下，我國農業企業和農戶缺乏力量與動機通過自身經營去主動維護農業產業安全和自身權益，因而導致市場失靈。因此，政府需要通過資金扶持、政策傾斜等管制手段克服市場失靈，確保產業安全和農民土地權益不受侵害。

二、可持續發展視角下外資參與農地流轉的風險分析

從風險的具體內容而言，可持續發展視角下外資參與農地流轉存在以下潛在風險：第一，外資參與農地流轉對政治和社會穩定的沖擊。大規模土地資本化流轉過程中，極可能導致農地過分規模化集中，引致農村兩極分化日益嚴重，威脅后輩人之間的代際公平，[3]甚至危及農地經營基本制度。此外，極易出現土地糾紛難以調處等不良社會現象，有可能會動搖農村社會整體穩定的大局，甚至成為當前新一輪農地制度改革乃至整個深化農村改革進程中的障礙和行動壓力。第二，外資參與農地流轉所帶來的市場和制度風險。市場風險是針對外資參與土地流轉交易行為而言，一般來講，大致主要存在以下幾種情形，一是價格風險，即對于土地流轉交易價格的沖擊，二是交易風險，三是競爭風險。此外，外資參與農地流轉也可能將會對當前的農地改革制度造成一定的沖擊。第三，外資參與農地流轉對我國糧食安全的威脅。外資進入農業領域會在一定程度上弱化國家對農業產業的控制權。一旦外資進入生產環節，從土地要素著手對于農業領域的玉米、水稻等大田作物等進行控制，將很可能會對國家糧食安全造成威脅。第四，外資參與農地流轉對農民權益實現和保障的影響。農民土地權益如何實現與如何保障是農地制度創新需要解決的最關鍵的核心問題。[4]在外資參與農地資本化流轉的過程中，影響農民權益實現和有效保障的風險因素客觀存在，合作經營不善或者長期受益變為一次性財產權利交易等因素均易導致農民喪失原有土地。

三、構建外資參與農地流轉風險防范機制

基于以上對于外資參與農地流轉風險的分析，我們認為必須建立多位一體的風險防范機制，積極引導外資參與農地流轉走上法制化、規范化軌道，并在此過程中平衡協調各方的利益沖突。

1.確立外資參與農地流轉風險防范意識和風險防控原則可持續發展視角下的外資參與農地流轉應該兼顧和平衡農業產業安全、農民土地權益、外資投資農業發展之間的關系。樹立風險管理意識是確立外資參與農地流轉風險防范戰略的第一步內容。風險管理者首先要需要確立風險管理目標，并科學確立風險種類、標準、影響等級等，建立體系化的風險識別系統和風險預測、評估系統；建立風險預警和應急機制，根據風險類別，綜合比較現期成本與潛在威脅、預期損失，合理選擇恰當的處理措施。要以農業可持續發展為前提，平衡、協調農地流轉中合理利用外資與兼顧產業安全、農民權益保障三者之間的關系，實現經濟效應最大化，必須堅持一大原則，即嚴格限制原則：一是嚴格限制外資準入資質；二是嚴格控制農村集中流轉規模，防止我國農業產業鏈的薄弱環節受到外資沖擊；三是嚴格限制農地用途，不能使我國農民自身失去土地。

2.建立外資農地流轉項目準入審查機制外資參與農地流轉風險防控是一個長期性、系統性工程。根據其階段性的風險特征，需要將“嚴格限制”原則貫穿始終，從審查階段的資質準入是防控的首要環節。受當地經濟發展效益和政績驅使，各地政府均出臺各項優惠政策招商引資，吸引外資進駐，對外資進入我國農業生產環節投資行為的監管尚缺乏系統性，尤其表現為各省市地區之間信息不對稱現象嚴重，容易導致各自為政、監管脫節。為防控外資參與農地流轉的各項風險，在進入審查階段有三點建議：一是應以農業部門為核心審查部門歸口管理，外資進入只要涉及進入農業種植環節必須交由地市級及以上的農業部門備案，進行資格審查。同時，在單一項目的規模上也應做出相應限制，從總量上加以控制。三是加大企業的資格審查力度，準確把握資本來源，尤其是間接資本來源，嚴格防范外國資本通過幕后操作的方式間接參與農地大規模集中流轉項目。

3.規范外資參與農地流轉中的合同行為在涉及具體流轉事項時，需要嚴格規范外資規模經營中的農地流轉行為，尤其是關于合同事項約定的規范性和明確性，盡量防止對于農民土地權益產生不利損害。一是在合同的規范性方面，建議由農業、發改等部門牽頭，制定外資進入我國農業生產領域的相關規則，通過規范相關合同，包括明確農村土地產權和嚴格控制外資農地流轉規模等等關鍵性內容。此外，建議在農業生產領域引進外資時把引進先進技術作為第一考慮因素，在合同中設置保護我方利益的條款。二是在合同談判主體方面，明確村委會作為集體土地所有權主體代表的法律地位，提高談判能力。三是在流轉中介服務方面，應當培育介入農村土地流轉的土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司等服務機構，更大程度上降低信息和簽約成本[5]，降低合同執行風險，同時更大范圍內促進農地規模交易和經營。

4.規范外資企業經營項目用地的后續監管與其他主體參與土地流轉相比，外資參與土地流轉具有特殊性，因而在用地監管方面需要充分考慮決策的預見性。為實現農業產業的可持續發展，保障農業產業安全，一方面需要在充分考察我國國情的基礎上考慮土地管理國際慣例和各國準則，使得國內土地市場逐步與國家市場接軌，同時也需要在前期做好用地規劃管理工作，并建立用地信息系統。主要包括以下幾點：一是強化前期外商投資農村土地的中長期規劃，并不斷升級或更新本區域內土地信息系統，加強投資區土地的地籍管理。二是強化協議中約定的土地使用方式監管。外商必須嚴格遵守土地使用合同中約定的土地利用方式，不得隨意變更土地原有用途。各地集體組織和基層土地管理機構有權力監督其按協議進行履行和貫徹，提高土地實施信息系統的利用水平，并將系統運行存在的問題要及時向上級國土資源部門反映。

5.系統性完善外資參與農地流轉風險防范機制的配套措施外資參與農地流轉風險防范涉及各級政府、外資主體、本土農業企業以及農民、集體經濟組織等多方主體的利益關系。其一，加快推進新型城鎮化和農村社會保障體系建設進程。大力推進戶籍改革，從根本上破除城鄉居民享有社會保障在“身份”上的障礙，著力推進城鄉社會保障體系互通銜接，使農民在流轉中獲收益、得保障、促發展。其二，以民主為核心優化農村基層組織治理結構，確立以農村社區為協調保障主體的農民權益代表機制。一方面要健全農村集體的基層民主決策機制，規范人行為遏制設租尋利行為，從源頭上消除制度和政治風險。另一方面強化鄉鎮政府轉變職能，扭轉其在參與外資農地流轉中決策越位、管理缺位以及監管錯位局面，從管理機制體制上預防和規避制度風險、市場風險和政治風險。同時，要盡快確立以農村社區為協調保障主體的農民權益代表機制，并加強集體經濟組織、新型經營合作組織、中介服務組織、農民自身組織（如農民協會）建設，提高自身發展能力和農民組織化程度，優化農地流轉服務，從市場服務層面降低市場風險損失。

作者：李長健　劉文華 單位：華中農業大學文法學院