循環經濟立法問題探究范文
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循環經濟作為一種有效平衡經濟增長、社會發展和環境保護三者關系的經濟發展模式，首先被經濟發達國家所采用，經過長期的實踐，一些發達國家已經實現了將循環經濟法制化和社會化，運用法律規范推動和保障循環經濟的發展和循環型社會的形成。其中，德國和日本的循環經濟法律制度最具代表性，美國和歐盟也有著自己的特點。
1.1德國循環經濟立法概況
德國是世界上最早實施循環經濟的國家之一，其循環經濟法制建設也走在世界的前列。早在1972年，德國就制定實施了《廢棄物處理法》，但當時立法的目標僅僅是為了“處理”生產和消費中所產生的廢物，仍然屬于環境問題的末端處理方式，因此，該法尚不屬于循環經濟性質的立法。1986年，德國將《廢棄物處理法》修改為《廢棄物限制處理法》，強調要采用節約資源的工藝技術和可循環的包裝系統，把避免廢物的產生作為廢物管理的首選目標，將立法目的由“怎樣處理廢棄物”轉變為“怎樣避免廢棄物的產生”。1991年，德國首次按照從資源到產品再到資源的循環經濟思路制定了《包裝廢棄物處理法》(該法分別于2000年和2001年兩次修訂)，要求生產商和零售商對于商品的包裝物要盡可能減少并回收利用，以減輕填埋和焚燒的壓力。1994年9月27日，德國公布了發展循環經濟的《循環經濟和廢物處置法》，把資源閉路循環的循環經濟思想從商品包裝拓展到社會相關領域，規定對廢物管理的手段首先是盡量避免產生，同時要求對已經產生的廢物進行循環使用和最終資源化的處置。歸納起來，德國的循環經濟立法體系共三個層次：法律、條例和指南。除上文所及的法律、條例外，還有農業和自然保護法、污水污泥管理條例、廢舊汽車處理條例、廢電池處理條例、有機物處理條例、電子廢物和電力設備處理條例、廢木材處理條例、廢物管理技術指南、城市固體廢物管理技術指南等。在立法方法上，通常采取先對個別領域立法，再制定統一規范的立法方式。此外，1999年8月，聯邦環境署提出未來市政垃圾處理的指導性策略：到2020年，不僅要回收玻璃、紙類、紙板、有機廢物和塑料，而且要回收其他所有的市政廢物。德國關于循環經濟的立法及其實踐，對世界各國產生了巨大影響，自20世紀90年代以來，包括日本、歐盟各國等經濟發達國家，都不同程度依據循環經濟的思想制定或修訂了本國的廢物管理的法律規范。
1.2日本循環經濟法律模式
二戰后，日本實行“追趕型”(追趕歐美先進工業國家)和“趕超型”(趕上并試圖超過美國)的經濟，國民經濟多年持續、快速增長，到1968年，國民生產總值(GNP)已位居世界第二位。但是，經濟快速增長是以犧牲環境為代價的。環境污染、生態破壞事件頻頻發生，嚴重影響了自然界正常的生態循環，終于演變成嚴峻的社會問題和政治問題。究其原因，日本政府認為，在于發展經濟指導方針的偏差。經濟、產業的運行如同人體內的血液循環，由動脈與靜脈兩個部分組成。以往，日本發展產業經濟，只關注物質資料從生產、流通到消費的動脈系統，而對生產、流通和消費后所產生的廢物和其他相關物品(所謂“廢物等”)的收集、處理、再資源化、再商品化等靜脈系統，卻等閑視之。其結果，在經濟生活動脈系統中產生的大量廢物等直接以大自然作為最方便的處置場所，最終導致環境負荷超過了環境容量。所以，造成日本社會環境惡化的根源，在于大量生產、大量銷售、大量消費、大量廢棄的經濟和產業運行方式，在這種運行方式下，廢物在質和量兩個方面無限度擴張而增大了環境負荷。為了謀求環境問題的徹底解決，日本政府認為，應當拋棄傳統的經濟運行方式，代之以抑制廢物的產生、促進廢物的再利用為目的，形成廢物處理與資源循環再利用一體化的物質循環鏈條，構筑起抑制自然資源消費、減輕環境負荷的“循環型社會”。在“循環型社會”中，環境因素不再成為制約經濟發展的消極條件，反而成為推動技術創新、推進經濟改革的原動力，從而孕育著全新的“商機”，這樣，保護環境與發展經濟的關系，將不再難以“兼顧”，而可以“協調”、“統合”，直到“以人為本”，實現社會良性發展。基于上述認識，日本政府著手制定綜合地有計劃地推進廢物循環利用的法律制度，1999年l0月，當時的日本執政黨(自民黨、公明黨、)就建立循環型社會的法制問題達成了“政策合意”。明確提出：“將2000年定位為循環型社會元年，謀求制定建立循環型社會的基本框架的法律。”2000年4月14日，日本內閣通過了《建立循環型社會基本法案》，同日提交第147次通常國會，眾、參兩院分別于5月9日、5月26日通過了該法案。該法律于6月2日公布(法律第110號)，除其中第15條、第16條自2001年1月6日起施行外，該法律自公布之日起施行。第147次國會在歷史上被稱為“循環國會”，2000年被稱為“循環型社會元年”。日本是目前世界上循環經濟立法最為完善的國家。日本促進循環經濟發展的法律體系可以分為三個層面：一是基本法，即《建立循環型社會基本法》(2000年6月公布)；二是綜合性的法律，包括《廢棄物處理法》(1970年公布，分別于1976年、1983年、1987年、1991年、1992年、1993年、1994年、1995年、l997年、1998年、1999年、2000年修訂)、《資源有效利用促進法》(1991年公布，分別于1993年、1999年、2000年修訂)；三是專項法，包括《容器和包裝物的分類收集與循環法》(1995年公布，分別于1997年、1998年、1999年、2000年修訂)、《特種家用機器循環法》(1998年公布，分別于1999年、2000年修訂)、《建筑材料循環法》(1999年公布，2000年兩次修訂)、《可循環性食品資源循環法》(2000年公布)、《多氯聯苯廢棄物妥善處置特別措施法》(2001年公布)等。《建立循環型社會基本法》（以下簡稱循環基本法）的公布和實施，標志著日本已經成為世界循環經濟法制化的先進國家，其環境保護技術和產業經濟發展進入了新的發展階段，其社會結構開始從過去“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統經濟社會，向降低環境負荷、實現經濟社會可持續發展的循環經濟社會轉變。
1.3美國的有關立法模式
目前，美國還沒有一部全國性的循環經濟法規，但美國有《資源保護和回收法》(1976年通過，1980年修訂)和《污染預防法》(1990年制定)，在一定程度上體現著發展循環經濟的要求。同時，美國聯邦政府和各州政府還推行了一些有利于發展循環經濟的政策。自20世紀80年代中期以來，美國已有半數以上的州先后制定了促進資源再生循環利用的法規。美國加州于1989年通過了《綜合廢棄物管理法令》，要求在2000年以前，對50％的廢棄物，要通過源削減和再循環的方式進行處理，未達到要求的城市將被處以每天1萬美元的行政性罰款。美國7個以上的州規定，新聞紙的40％～50％，必須使用由廢紙制成的再生原料。威斯康星州規定，塑料容器必須使用10％～25％的再生原料。加州規定玻璃容器必須使用15％～65％的再生原料，裝垃圾的塑料袋必須使用30％的再生原料。佛羅里達州對向本地市場出售的所有飲料容器征收5美分的預付處理稅，這些錢直接劃入本州循環發展基金，以開展循環經濟發展的相關研究。
1.4歐盟的模式和做法
現今，歐洲在產品循環利用、廢棄物資源化方面已經取得顯著成就。1975年7月15日，歐洲共同體理事會通過了《廢物指令》，明確要求各成員國應當采取適當的措施，鼓勵廢物的預防、再生和加工，鼓勵從廢物中提取原材料或者在可能時提取能源并鼓勵廢物再利用的其他加工形式。這個《廢物指令》還要求：各成員國應采取必要的措施，確保廢物的處理不會危及人類的健康，也不會損害環境，特別要求做到：不會對水、空氣、土壤和動植物帶來危害；不會通過噪音和臭氣對人類形成危害；不會危害到農村地區或者有特殊利益的地區。該《廢物指令》還規定：依據“污染者負擔”的原則，減去廢物處理的任何收益，廢物處理的費用應當出自：（1）通過廢物收集者處理廢物的持有者或者有關的企業；（2）先前持有者或者產生廢物的生產者。該《廢物指令》還特別規定：在指定的地區，成員國必須成立或者指派主管部門或相應負責的管理機構，以便對廢物的處理工作進行策劃、組織、授權和監督。2000年9月18日，歐洲議會和歐盟理事會通過了《報廢車輛指令》；2002年6月27日，歐盟委員會通過了《報廢車輛指令》附件II的修改決定；2003年1月27日，歐洲議會和歐盟理事會通過了《報廢電器電子設備指令》。上述法律文件，分別對防止報廢電器電子設備及車輛污染環境，促進對有關資源的回收利用和循環使用做出了明確規定，在全世界具有先進性和示范性。
1.5幾種模式的比較及啟示意義
就立法性質而言，目前發達國家有關循環經濟的立法模式大體上可分為兩種：一種可稱之為污染預防型，如美國等國，將資源的回收利用納入污染預防的法律范疇，屬于廣義上的環境法；另一種可稱之為循環經濟型，如上面所提到的德國1994年公布實施的《循環經濟和廢物處置法》，日本2000年公布實施的《建立循環型社會基本法》，將整個社會活動納入循環經濟軌道，建立循環型社會，已經超出了一般意義上環境法的范疇。筆者認為，污染預防型立法雖然比末端治理前進了一大步，但仍然沒有擺脫狹義上的環境保護的理念，沒有從根本上解決發展與環境保護之間的矛盾與沖突；循環經濟型立法從社會經濟運行的內部深處來協調發展與環境保護的關系，通過提高資源利用效率的途徑力求將污染物“吃干榨凈”，以便從根本上杜絕污染物的產生，這是治本之策，具有更加主動、更加徹底的革命意義。日本雖然發展循環經濟、制定建立循環型社會的法律起步較晚，但其起點高，采取的法律措施比較堅決，也比較全面，所取得的環境和經濟效果都比較顯著，因此，日本的經驗，對于我國發展循環經濟具有更大的借鑒意義。
2我國循環經濟立法的歷史、現狀及評價
2.1我國循環經濟立法的歷史
“循環經濟”一詞，引入我國較晚。但是，與循環經濟有關的一些理念，與發展循環經濟有關的一些實質性的內容，在我國早已有人作過研究，在政策和法律方面也有過一些規定，這些都是我國現階段進行循環經濟立法的有利條件和基礎。我國在20世紀70年代開始注意用政策和法規手段推動環境保護和資源的綜合利用、循環使用等工作。早在1973年第一次全國環境保護工作會議上，原國家計劃委員會擬訂的《關于保護和改善環境的若干規定》中就提出努力改革生產工藝，不生產或者少生產廢氣、廢水、廢渣；加強管理，消除跑、冒、滴、漏等要求。1985年，國務院又批轉了原國家經濟委員會起草的《關于加強資源綜合利用的若干規定》，該規定對企業開展資源綜合利用規定了一系列的優惠政策和措施，并附有相關的產品和物資的具體名錄，使企業一目了然。該規定的公布實施，有力地促進了我國資源綜合利用工作的開展。資源的綜合利用，實際上就是今天我們所稱循環經濟的內容之一。
2.2我國循環經濟的立法現狀
我國現行《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》對污染的預防均有一些規定。《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》對資源回收利用則有更為明確的要求，如該法第四條規定“國家鼓勵、支持開展清潔生產，減少固體廢物的產生量。國家鼓勵、支持綜合利用資源，對固體廢物實行充分回收和合理利用，并采取有利于固體廢物綜合利用活動的經濟、技術政策和措施”，體現了發展循環經濟的部分要求。然而，上述法律文件還不能稱之為循環經濟法律規范。1996年8月，國務院的《關于環境保護若干問題的決定》中規定：所有大、中、小型新建、擴建、改建的技術改造項目，要提高技術起點，采用能耗小、污染物排放量少的清潔生產工藝。1997年4月，國家環保總局制定并了《關于推行清潔生產的若干意見》，要求地方環境保護主管部門將清潔生產納入已有的環境管理政策，以便更有效地促進清潔生產。為了指導企業開展清潔生產工作，國家環保總局還會同有關工業部門編制了《企業清潔生產審計手冊》，以及啤酒、造紙、有機化工、電鍍、紡織等行業的清潔生產審計指南。1998年11月，國務院的《建設項目環境保護管理條例》明確規定：工業建設項目應當采用能耗物耗少、污染排放量少的清潔生產工藝，合理利用自然資源，防治環境污染和生態破壞。中共中央十五屆四中全會《關于國有企業改革若干問題的重大決定》明確指出：鼓勵企業采用清潔生產工藝。在國務院機構改革過程中，有關環保產業和清潔生產的職能在新一屆政府的各部門中作了重新劃分，把如何解決經濟發展與環境保護的協調問題作為一個重大問題來對待，國務院綜合部門對此負有重大責任。多年來，我國一些地方在發展循環經濟的法規和規章方面作了不少有益的探索。例如：在《清潔生產促進法》公布之前的1999年，國家經貿委了《關于實施清潔生產示范試點的通知》，選擇北京、上海等10個試點城市和石化、冶金等5個試點行業開展清潔生產示范和試點。作為試點單位的陜西省、遼寧省、江蘇省、山西省、沈陽市等省市相繼制定了地方性的清潔生產的法規和政策。再如：陜西省環保局和省經貿委聯合下發了《關于積極推行清潔生產的若干意見》，提出將部分排污費返回給企業用于開展清潔生產審計；遼寧省政府制定了《關于環境保護若干問題的決定》，明確要求各地區要將排污收費總額的10％以上用于清潔生產試點示范工程；江蘇省政府《關于加快清潔生產步伐的若干意見》，從立項審批、資金扶持、信息支持、科研推廣扶持等10個方面制定了具體的清潔生產優惠、扶持政策。遼寧省還率先制定了在全省發展循環經濟的計劃。上述地方性清潔生產的法規和政策的實施，不僅為本地區推行清潔生產提供了法律依據和保障，也為國家《清潔生產促進法》的制定奠定了理論和實踐基礎，使該法更具先進性和可操作性。2002年6月29日，《中華人民共和國清潔生產促進法》(以下簡稱(清潔生產促進法)獲得通過，于2003年1月1日起施行。這是我國第一部以提高資源利用效率、實施污染預防為主要內容，專門規范企業等清潔生產的法律規范。該法的公布實施，表明我國發展循環經濟是以法制化和規范化的清潔生產為開端，這是可持續發展的歷史性的進步。
2.3對我國循環經濟法律的若干評價
2.3.1我國循環經濟法律的積極作用我國循環經濟法律在實踐中已經發揮了積極的作用，為我國企業提高資源利用效率，為加強我國清潔生產和廢物回收利用工作，提供了法律和政策上的依據和支持，遼寧省、上海市、北京市等政府依法在本轄區全面推行清潔生產，均取得了明顯的經濟和環境效益。
2.3.2存在的問題我國的循環經濟立法從總體上看還處于初步階段。我國雖然有了一些關于污染預防、資源綜合利用的規定，在有的環境法中也規定了一些關于循環經濟的內容，甚至在一些法律條文中也有若干關于發展循環經濟的規定，但是從總體上看，還是初步的，對全局有重大影響的實質性內容的規定并不是很多。與此同時，我國在發展循環經濟方面仍有不少法律上的空白。例如：發展循環經濟涉及到財政、稅收、金融、投資、貿易、資源回收、科技、教育培訓等縱向管理與企業經營、包裝、垃圾處理、建筑、食品、化學品、家電、服務行業等領域，需要制定法規或者規章的任務很多很重，有許多法律上的空白需要填補。因此，我國的循環經濟立法總體上還處于初步階段，我們對此要保持清醒的頭腦。已有的關于發展循環經濟的立法質量有待于提高。從目前的實際情況看，我國關于發展循環經濟的立法思路并不是很清晰；已有的一些規定也比較原則籠統，可操作性不夠強；若干相關的法律之間還存在著不夠協調等問題。上文所及立法質量不高的原因，除了《清潔生產促進法》本身比較原則外，還有一個更大的問題，就是有關的配套措施不到位。而在我國這個人口眾多、幅員遼闊、各地發展情況很不平衡的國家來說，法律公布后立即制定實施條例或者實施細則是十分重要的。因此，實施細則與法律不配套的問題必須抓緊解決。有關法律的修改工作跟不上需要。發展循環經濟，與傳統環保理念中的末端治理有著根本的不同。現行有關的環境保護法律中的一些制度，例如“三同時”制度，由于其著力點是末端治理，早已不能適應新形勢下污染防治和發展循環經濟的需要。因此，需要在適當的時機進行修改。類似的例子還有許多，需要立法機關引起高度重視，以便不失時機地將修改不合時宜的法律列入立法議程。
3我國循環經濟立法的若干思路
3.1循環經濟立法應堅持的指導思想和原則
3.1.1要以科學發展觀為指導黨中央提出的科學發展觀，其重大創新就在于它把全面、協調和可持續發展作為核心內涵，解決了要發展、為什么要發展以及怎樣發展的重大問題，明確了增長和發展的關系。它要求我們改變過去以單純追求經濟增長為目標的發展觀，將人與自然的和諧作基礎，以區域、城鄉、經濟與社會統籌發展為內涵，以國內國際相統籌為手段。發展循環經濟是實現人與自然和諧的重要出路。它可以將人口、資源和環境三者有機地結合起來，防止“環境貧困”，從而在更高的層次上推進社會公平，縮小生活質量差距，它與科學發展觀的指向是完全一致的。因此，開展循環經濟立法必須以科學發展觀的理論作為立法的指導思想。
3.1.2循環經濟立法體系的完善要立足國情世界各國的地理條件、環境、資源、人口、文化等各具特點，為了有效地保護其環境和資源，各國必須建立與其特點、需求相適應的法律制度。我國作為一個發展中的大國，地區之間發展極不平衡，自然條件千差萬別，環境問題十分復雜，既有極其嚴重的環境污染，又有觸目驚心的生態破壞，因此中國的循環經濟立法只能堅持從實際出發、有計劃循序漸進、突出重點兼顧一般等原則，逐步建立起完備的循環經濟法律體系。
3.1.3制定有關法律時要重視發展循環經濟加強循環經濟法制建設，不僅要制定完善的循環經濟法律法規，而且要在其他法律中充分體現循環經濟的要求。這也是《中國2l世紀議程》所倡導的“綜合決策”在立法過程中的具體體現。
3.1.4要重視經濟手段的合理使用世界各國實踐表明，經濟手段是保護環境與資源最為有效的手段之一。為此，在循環經濟立法中，要加強經濟手段的運用，并以法律的形式加以明確。除了采取現階段常規的一些經濟手段，如價格、利率、信貸之外，還要積極探索一些新的經濟手段，如環境稅、財政刺激、環境損害責任保險、環境標志等等，并在條件成熟時以法律的形式固定下來，以更好地促進循環經濟的發展。
3.1.5努力解決好循環經濟立法中的幾個重大問題一是可操作性問題。可操作性較差是我國立法中長期、普遍存在的一個老問題，在今后的立法中必須認真解決。法律條文應該盡量具體明確，必要時可以規定一些量化指標，避免過于原則和抽象。這就需要立法機關及其工作機構本著對國家和人民的利益高度負責的精神，在認真調查研究的基礎上起草和審議法律條文，在遇到矛盾時，多向人民和各方面專家學習，敢于解決，善于解決，不斷制定出一個又一個高質量的循環經濟和環境保護的法律法規。二是借鑒國外先進經驗的問題。一個國家的環境問題有時也與全球環境問題相關聯，在一定程度上具有共性。我國的循環經濟法制建設起步較晚、經驗不足，因此更應大膽吸收、科學借鑒國外循環經濟法制建設的經驗。只要是對我有利、有用的，都可以借鑒。例如，我國長期堅持的“立法宜粗不宜細”的習慣，對人民運用法律帶來了很大的不便，我認為，完全可以向西方一些國家學習，盡量寫得詳細一些，把各種問題和對策考慮得周到一些。三是“公眾參與”問題。許多國家的實踐證明，公眾參與是促進循環經濟發展不可缺少的重要手段。在循環經濟立法的過程中，應當廣泛聽取廣大人民群眾的意見和呼聲，吸取人民群眾的智慧，鼓勵人民群眾參與發展循環經濟的積極性和創造性。在這方面，我們要目光遠大。現在的問題是，盡管不少立法機關都召開過立法聽證會，人民群眾和一些專家也發表過不少合理意見，但是，在涉及到一些部門的權力和利益時，立法機關往往過多照顧部門的意見而拒絕采納人民群眾和專家的合理意見，最終使聽證會流于形式。這種不尊重人民意見的做法，人民很有意見，現已到了必須改變的時候了。
3.2循環經濟立法的思路按照從實際出發、有計劃循序漸進、突出重點兼顧一般等原則，建議我國的循環經濟立法按以下的思路進行：
3.2.1抓緊制定《清潔生產促進法》的配套法規及資源回收利用的規定例如，有關部門要抓緊制定強制回收的產品和包裝物的目錄以及具體回收辦法和清潔生產審核辦法等。有關部門要抓緊編制有關的生產指南和技術手冊等。要制定促進循環經濟發展的有關規定。有關方面要抓緊研究制定節能、節水、資源綜合利用等促進資源有效利用的法律法規和規章。要抓緊制定《資源綜合利用條例》、《再生資源回收利用管理條例》；研究制定廢舊家電及電子產品、廢舊輪胎、建筑廢棄物、包裝廢棄物等資源化利用的法規和規章。要加快循環經濟發展相關標準規范的制定。國務院有關部門要加快制定高耗能、高耗水行業的市場準入標準，完善主要用能設備能效標準和重點用水行業取水定額標準，組織修訂主要耗能行業節能設計規范，制訂重點行業清潔生產評價指標體系，建立強制性產品能效、環保績效標識制度，加大資源節約、污染預防、廢棄物減量化措施的實施力度。要研究建立生產者責任延伸制度和消費者付費制度。通過建立上述制度，明確生產商、銷售商、消費者等對廢物回收、處理和利用中的義務；要研究建立大宗廢舊資源回收處理的收費和押金制，以推進資源的回收和利用。要建立健全發展循環經濟的統計和核算制度。有關部門要加快研究以資源生產率、資源消耗降低率、資源回收率、廢物最終處置降低率等為基本框架的循環經濟評價指標體系。還要逐步完善與循環經濟相關的統計報表制度。
3.2.2抓緊修改有關的法律法規要抓緊修改《固體廢物污染環境防治法》和《節約能源法》。在修改《固體廢物污染環境防治法》時，要注意增加發展循環經濟、促進資源回收利用等規定。在修改《節約能源法》時，要強化法律責任部分，以強化節約，杜絕各種浪費能源的行為。此外，還應抓緊修改和完善其他相關的法律制度，例如，在適當時候修改憲法，將實施可持續發展戰略和發展循環經濟的內容寫進憲法；修改和完善環境保護的法律制度，對“三同時”制度進行修改等；修改預算法和有關的核算監督制度，建立綠色國民經濟核算制度；修改產品責任制度，擴大產品生產者的環境保護責任。與此同時，進一步建立完善的市場經濟制度，充分發揮市場在資源配置和促進循環經濟發展中的積極作用。
3.2.3適時研究制定《循環經濟促進法》目前，有許多專家學者建議制定《循環經濟促進法》。歸納起來，主要理由是：
（1）先分散、后集中，符合立法的一般規律。循環經濟是一種全新的經濟發展模式，其核心是最有效地利用資源，提高經濟增長的質量，從根本上保護和改善環境。從具體操作的層面看，我國雖然已經制定了一些與循環經濟有關的鼓勵清潔生產和資源綜合利用的法律和政策措施，但是我國至今并沒有一部法律將清潔生產、固體廢物利用、環保產業發展和資源循環利用等相關內容統一納入到循環經濟法律框架內進行綜合考慮，還缺少從國家發展戰略、規劃和決策層次系統規范循環經濟發展的法律規則。目前的《清潔生產促進法》、《固體廢物污染環境防治法》和《節約能源法》，它們受各自的法律定位所限，無法發揮從全局的高度統領發展循環經濟、建立循環型社會的使命。發展循環經濟、建立循環型社會是實現可持續發展的重要途徑，也是保護環境和預防污染的根本手段，涉及社會、經濟、資源與環境各個方面，是對傳統經濟發展模式、環境治理方式以及相關戰略和政策的重大變革，因此需要權威的法律手段作為支撐、保障和引導，迫切需要全國人大在總結已有的立法經驗的基礎上，整合已有的法律措施，制定具有基本法性質的建立循環型經濟和社會的法律。
（2）循環經濟的實踐提出了新的立法要求。近年來，關于循環經濟的理論在國內學術界迅速發展。一些與循環經濟相關的理論，如工業生態學、清潔生產、綠色產品等學科和相關政策的研究正在加緊進行，并取得重大成果。循環經濟的實踐活動也在向前推進。國家環保總局在全國重點支持了循環經濟的八大示范園區，探索不同地區不同行業的發展模式，如廣西貴港以甘蔗制糖為主，遼寧著眼于老工業基地改造，包頭強化對重化工污染行業的整治，南海則是新興工業園的嘗試等。此外，我國在城市推進了創建“循環經濟型城市”活動；在農村和以農業為主的地區，開展了生態示范區、生態縣、生態市和生態省建設。所有這些實踐活動目前還缺乏規范的激勵政策，“優惠”政策沒有完全到位，因此迫切需要將這一系列的政策上升到法律的高度來落實。
（3）全國人大代表、政協委員、國務院有關部門和一些地方的立法機構多次提出制定循環經濟促進法的建議。在九屆人大期間就有全國人大代表提出關于制定循環經濟促進法的建議。在十屆人大一次會議上，又有人大代表提出關于制定循環經濟和廢舊物資回收及綜合利用法的議案。第十屆全國政協委員也向全國政協十屆一次會議遞交了應當抓緊制定循環經濟促進法的提案。此外，在征求第十屆全國人大常委會期間的立法規劃建議時，在最近幾年召開的有關會議上，國務院有關部門和一些著名專家學者又多次提出應當盡快制定循環經濟促進法。（4）從國際經驗看，專門制定發展循環經濟、建立循環型經濟和社會的法律，對于推動循環經濟的發展、對于提高自然資源的利用效率，對于從根本上預防污染，是十分必要的，是成功的。因此，我國在條件成熟時，制定一部具有中國特色的《循環經濟促進法》，不僅必要，而且可行。3.3循環經濟促進法基本制度研究一項法律，離不開若干重要的法律制度作支撐，循環經濟促進法也不會例外。為了推動循環經濟的順利發展，在《循環經濟促進法》中擬創設的法律制度至少應包括四個部分：（1）必要的行政強制措施；（2）經濟激勵手段和措施；（3）其他激發民間自愿行動的手段和措施；
（4）政府和有關主體的義務和責任。具體制度似應包括：
3.3.1發展循環經濟的規劃制度
要將發展循環經濟確立為國民經濟和社會發展的基本戰略目標之一，進行全面周到的規劃。將其與環境保護規劃相協調后，納入中央和地方的國民經濟和社會發展計劃，并運用財政預算等手段予以支持，以保證循環經濟規劃和有關規劃的全面實施。
3.3.2循環經濟的科技支撐和示范制度鼓勵依靠科技進步采用降低原材料和能源消耗的無害或低害的新工藝、新技術，鼓勵產業界的積極創新和開發。要求各級政府部門加大科技投入，組織力量研制開發清潔生產技術，推廣無害或低害的新工藝、新技術，大力降低原材料和能源的消耗。對研究和處理廢棄產品的研究機構給予政策上的扶持。
3.3.3綠色消費鼓勵制度社會再生產的末端是消費者，在傳統的環境法律體系中，消費者承擔著很少的環境保護義務。但在循環經濟法律體系中，消費者應當承擔更多的義務。因此，在循環經濟法律制度中，應當規定消費者也應為回收利用其消費過的物資承擔一定的回收利用義務。公眾通過樹立與環境保護相協調的價值觀和消費觀，實行資源的綜合利用，可以最大限度地使廢物減量化、再利用、資源化和無害化，從而把危害環境的廢物減少到最低限度。
3.3.4生產者責任延伸制度明確規范對產品的回收利用、獎勵及相關責任制度。企業在設計、生產產品的過程中，應把產品的再商品化率作為一項重要指標，納入到企業經濟考核指標中來，為企業履行回收產品的義務創造必要的條件。
3.3.5循環經濟發展激勵制度該類制度包括以下內容：拓寬循環經濟融資渠道，建立完善循環經濟多元化的投資機制；實行資源回收獎勵制度，鼓勵公眾回收有用物資的積極性；鼓勵廢舊物資回收和再生利用的產業發展，實現廢舊產品商品化；調整稅收、信貸、財政等政策，對再生資源加工企業及購買再生資源加工產品的企業和個人實行稅收優惠，也可以考慮對利用可再生能源之外的其他能源及其間接產品加征稅收，如通過增設新鮮材料稅、垃圾填埋稅、生態稅、碳稅等稅種，鼓勵企業、公眾多用再生物品，少用原生物料。政府機關購買物品時應優先采購再生物品，并規定適當的比例；同時，政府通過宏觀調控手段，促進廢舊物品回收市場的發展、固體廢物資源化產業鏈的建立。
3.3.6相關的中介組織服務制度中介組織不是指垃圾處理等企業，而是一些具有媒介性質的組織機構。通過將有回收產品和包裝廢物意愿的企業聯成網絡，并廢品回收信息，使個人、企業、政府聯結為一體，溝通信息，調劑余缺，推動廢物的減量化、資源化和無害化。
3.3.7公眾參與制度發展循環經濟、建立循環型社會離不開廣大人民群眾的參加，循環經濟促進法應當明確規定公眾參與建立循環型社會的內容、渠道、方式，鼓勵和支持公眾的創造精神，逐步建立起公眾參與、公眾受益、公眾監督下的生態文明。
3.3.8規定中央政府和地方政府在發展循環經濟中的各項責任各級政府及有關部門除了制定和實施有關的規劃外，還要明確他們在發展循環經濟中的其他職責，以各負其責，把促進和保障循環經濟發展的任務落到實處。同時加強對循環經濟法律實施的監督力度，對違反循環經濟法律的行為進行有力的限制和制裁。
3.3.9要求重點污染企業必須實施循環經濟要制定強制實施循環經濟的企業名錄，將一些大量消耗資源、嚴重污染環境的重點企業列入名錄之中，要求其必須實施循環經濟，必須承擔回收和循環利用廢棄產品以及負擔部分處置費用的義務，并在法律中規定重點產品的回收標準。如果在規定的期間內達不到標準者將受到相應處罰，如果達到標準者國家應在稅收等方面給予優惠和獎勵。
3.4制定循環經濟促進法與有關法律的銜接和整合問題
3.4.1要適時整合與有關法律的關系我國將來要制定《循環經濟促進法》，必然涉及到現行的《清潔生產促進法》是否要保留的問題。這個問題不能回避。筆者認為，實施清潔生產和發展循環經濟都是貫徹可持續發展戰略的重要組成部分，它們之間雖然有聯系，但也不完全相同。其區別是：首先，清潔生產重視生產過程，從源頭削減污染物的產生。與清潔生產相比，循環經濟則從國民經濟全局的高度和廣度將環境保護引入經濟運行機制，將環境保護延伸到國民經濟活動的一切相關領域。其次，清潔生產更重視技術的要求，主要側重于微觀層次，而循環經濟雖然也涉及技術問題，但更注重整個循環型經濟和社會體系的建立，更側重于宏觀層次。第三，清潔生產側重對企業提出要求，循環經濟則在重視生產經營者的同時也強調了消費者的責任。這就是說，循環經濟和清潔生產的目標是一致的，但是循環經濟的概念和范圍要大于清潔生產，清潔生產可以包含在循環經濟之內。因此，《循環經濟促進法》的調整范圍應當大于《清潔生產促進法》的調整范圍。這同時說明，如果國家在條件成熟時制定《循環經濟促進法》，就可以考慮將《清潔生產促進法》中的基本內容吸收到《循環經濟促進法》中來，而相應將《清潔生產促進法》廢止。至于《清潔生產促進法》中一些內容有用但沒有吸收到《循環經濟促進法》中的條款，可以考慮在以后制定有關的條例和細則時納入其中。筆者經研究還認識到，循環經濟的理念和政策源于廢物的回收利用和合理處置，因此，一旦國家制定《循環經濟促進法》，必然也會將現行的《固體廢物污染環境防治法》中的相當一些內容納入其中，因此，同時廢止《固體廢物污染環境防治法》，也就不失為一個合理的選擇。也就是說，條件成熟時要將《清潔生產促進法》《固體廢物污染環境防治法》并入《循環經濟促進法》，通過整合實現“三法"的合一。這樣處理有助于減少法律之間的矛盾和沖突，有助于理順管理體制，方便基層單位和廣大人民群眾，也有助于進一步實現循環經濟法制的科學化和現代化，進而促進我國經濟建設與環境資源保護的協調發展。
3.4.2考慮建立以《循環經濟促進法》為龍頭的循環經濟法律體系在未來整合有關法律，制定《循環經濟促進法》后，就可以考慮建立以《循環經濟促進法》為龍頭的循環經濟法律體系。對有關各類資源的回收利用等，國務院和有關方面可以分別制定或者修改有關的條例和規定，使其成為《循環經濟促進法》的配套法規群，以便于國家依法進行科學和規范的管理。
3.4.3循環經濟促進法與環境保護法律的目標一致循環經濟促進法與環境保護法律之間并不矛盾，二者的目標是一致的，只是各有分工，職責各有側重。發展循環經濟的目的不僅僅是保護環境，更重要是在保護環境的同時，更加合理地提高資源的利用效率，進一步節約資源和能源，保證經濟和社會的健康發展。在國外，也常常是既有環境保護、污染防治的法律，又有資源循環利用的法律。如美國，既有污染預防法，也有資源保護和回收利用法。再如日本，既有《環境基本法》，也有《建立循環型社會基本法》。
3.4.4考慮制定保障循環經濟發展的相關法在考慮制定上述法律的同時，為了保證循環經濟真正發展起來，還應考慮制定循環經濟企業投資融資法、可持續消費法等。
