強化國家成品油儲備路徑范文

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石油資源豐富，但分布很不均衡，世界石油資源主要分布在中東地區以及中東地區以外的歐佩克國。根據目前世界原油資源以及原油供需情況分析，預計未來10年間世界原油流向仍將保持目前的態勢，為了應對不確定因素，保證石油安全，建立石油儲備就是重要的選擇措施。一、成品油儲備含義及其主要模式1973年第一次石油危機后，美國、日本等18個國家組織成立了國際能源署（IEA），并于1974年簽訂了“國際能源協議（IEP）”，協議規定各成員國要保持一定數量的庫存，即不低于上年度90天的石油凈進口量。根據國際能源機構的定義，石油儲備是指“其成員國政府、民間機構和石油企業保有的全部原油和主要制品的庫存總和，包括管線和中轉站中的總量計算中扣除的實際不可用量。”石油儲備的主要目的是防范國際市場石油供應中斷，避免油價急劇上升，保障國家、社會與企業的石油供應安全。成品油儲備是石油儲備的重要組成部分，按照國際能源署以及歐盟等國際組織的觀點，成品油儲備是一種依照法律建立并具有強制性的應急石油實物儲備，主要是用于應對國家、地區性的成品油供應中斷。目前，國際上的石油儲備包括成品油儲備已經逐步發展成為一個完整的體系。從模式上來看，目前國際上有三種常見的石油儲備模式，即政府儲備、企業儲備。企業公司儲備，包括強制性儲備和商業儲備，政府儲備，由中央政府提供財政支持維持的石油儲備，政府儲備只能用于應急目的;機構儲備，這是公共和私營部門維持石油庫存用于應急目的石油儲備，通常是由公用或私營機構以成本共享方式合作擁有的用于應急目的石油儲備。政府儲備模式是比較“剛性”的成品油儲備模式，操作起來相對簡單，監管也比較容易，但所需資金和各類風險大多要由政府承擔，同時經營效率、維護成本也是需要認真考慮的問題。而在企業儲備模式，政府針對企業的實際情況，可以通過參股或地方行政指導的政策，參與企業成品油庫的規劃和建設，合理規劃成品油儲備庫布局，決定成品油的儲備量、市場投入機制。對納入市政府儲備體系的儲備庫建設和經營的成品油儲備庫，政府在審批、資金等方面要給予一定的支持，這種儲備機制比較直接又具有一定的“柔性”，但有時不免與成品油儲存企業的商業運行機制發生一定的矛盾，同時需要政府投入資金或者作出政策傾斜。二、國際石油儲備模式及機制概況考察為了更好的探討我國成品油儲備途徑，我們很有必要探討國外石油儲備機制狀況。目前，國際上的石油儲備（已經逐步發展成為一個完整的體系，它包括原油資源儲備和成品油儲備，涵蓋相應的法律法規、運行機制、石油應急方案以及相應的管理體制等。國外關于成品油儲備的制度往往規定在石油儲備制度之中。（一）主要石油消費國儲備模式概況不同國家和地區根據其自身特點采取不同的石油儲備模式。由于各國的具體儲備模式不同，各國的儲備機制也各不相同。1、美國石油儲備模式美國是世界第一大石油消費國。石油安全不僅關系到國內經濟的發展，而且對其在全球范圍內的政治布局、軍事行動都有深遠影響。因此政府擁有的戰略儲備是美國石油儲備的主體，并且相關石油儲備的法律法規、管理模式和資金籌措也都完全指向戰略石油儲備。對于商業儲備，雖然有一些優惠政策和存放服務，但沒有任何資金支持，也沒有納入管理范圍。因此美國民間儲備既不承擔應急義務，也不受政府約束，其發展變化主要受市場力量的支配。2、日本石油儲備模式與美國主要由政府投資進行石油儲備不同,日本的石油儲備體系由兩部分組成,一部分是根據其石油儲備法進行的民間儲備,另一部分是根據《石油公團法》進行的國家儲備。日本政府的經濟產業省資源能源廳代表政府對石油儲備實施決策權，負責制定石油儲備政策，協調政府部門之間的工作關系，決定國家石油儲備的收儲、動用，審定石油儲備費用及擔保等預算。在石油儲備體制改革前，根據《石油公團法》的規定，日本石油公團在經濟產業省的指導下，作為政府特別法人對石油儲備行使管理層職責。日本石油公團負責制定國家石油儲備基地建設、石油儲備的運作計劃，具體管理8個國家石油儲備公司。資源機構受經濟產業省委托管理石油儲備，國家儲備公司轉變為全部由民間投資的操作服務公司。操作服務公司只負責基地的運行管理，接近于物業管理公司，對設施不再擁有產權，注冊資本金從100億日元減少到1億日元。資源機構與操作服務公司簽訂《國家石油儲備基地操業委托契約》，雙方均按合同條款規定的責、權、利進行運作。該機構是一個獨立行政法人，而不是過去的特別法人，既不屬于政府部門，也不是企業，類似于我國的事業單位。3、德國石油儲備模式德國儲備主體是聯盟儲備，它和政府儲備、企業儲備共同構成多層次的儲備體制。聯盟成員包括所有的煉油廠、石油進口公司、石油銷售公司和石油發電廠。上述企業，除作為聯盟成員承擔儲備義務外，法律規定還必須自行儲備石油.（二）石油儲備資金來源石油儲備建設與維護需要投入巨額資金。美國的做法是政府包攬全部資金投入。到1998年末，美國政府戰略石油儲備的費用累計已高達210億美元，僅每年用于維護與經營的費用就需2億美元。其投資結構是：購買石油75.4%，儲存設施建設與維護費用22.9%,管理費用1.7%。巨額的儲備費用已成為美國政府一項沉重的財政負擔，并成為制約美國戰略石油儲備發展的一個重要因素。日本的做法是征收石油稅，設立石油專門帳戶，主要用于政府儲備；編制國家石油儲備特別預算，作為專項資金使用；通過政府和信貸部門籌集公共基金。日本資源機構所需費用和與石油儲備相關的資金經政府部門（經產省）審批后由政府財政支付。德國石油儲備聯盟成立時所需資金全部來自銀行貸款。石油儲備聯盟每年的運營費用（用于石油銷售經營、支付銀行利息及儲備設施的租金等）則來自會員所交納的會費，政府或公共基金不提供補助，企業也不能直接進行投資。具體而言，各企業依據其進口或生產原油及石油制品的種類與數量每月交納相應的會費，并以專設的儲備稅方式計入石油制品價格之中。通過收取會費，德國石油儲備聯盟目前每年大約擁有5億歐元的流動資金。韓國采用協議出租儲油設備方式很好地解決了儲備資金不足的問題。韓國將國內的石油儲備設施租借給產油國，在發生海灣戰爭或國內戰爭、產油國大幅度減產、第三國石油運輸線被封鎖等情況時，韓國可以優先獲得國內儲存的石油供應。1980年，韓國政府確定政府石油儲備量為60天，如要在2006年實現這一目標，政府每年要確保7600億韓元，而目前政府的預算遠沒有達到這一數字。另一方面因為資金不足，韓國的石油儲備能力盡管已經達到9000萬桶，但實際利用率并不高。采用共同儲備制度，可以使韓國國內的儲油設備盡可能得到利用，并獲得租金，而且可以在沒有任何財政負擔的情況下優先獲得石油供應。三、我國糧食戰略儲備模式考察模式分析我國除了石油需要進行戰略儲備外，還有其他一些物質也需要進行戰略儲備。考察其他物質的戰略儲備模式，有助于我們進一步認識我國石油儲備模式。在此我們主要以糧食戰略儲備模式進行考察。民以食為天，我國素有儲糧備荒的傳統，建國后不久即建立了包括國家周轉糧食庫存、甲字糧、五O六糧、農村集體儲備在內的儲備糧體系。1990年國家設立專項糧食儲備制度，2000年實行“儲政分開”組建中國儲備糧管理總公司，建立了國家儲備糧垂直管理體系，對中央儲備糧實行垂直管理。目前我國糧食儲備模式主要是；國家糧食儲備與地方政府糧食儲備相結合。國家糧食儲備和地方政府糧食儲備主要是從糧食儲備針對的區域大小來劃分的。地方政府糧食儲備是一種地方儲備，它是一個地方政府（主要是省級政府）為了本地方糧食安全和本地方經濟社會穩定與發展而保有的糧食儲備。國家糧食儲備則上升到了全局安危，是一個國家應對重大政治、經濟危機而保有的糧食儲備，主要是應急之用。在我國，國家糧食承儲主體是政府組建的中央儲備糧管理總公司，地方政府糧食儲備主要是地方政府建立的國家儲備糧承儲企業。應該說，我國當前的糧食儲備模式在調劑豐歉余缺、保護農民利益、調控糧食市場等方面發揮著重要的作用。但是，比照國際儲備糧管理的成功經驗和做法，我國儲備糧管理模式也存在一些問題，主要是（1）儲備模式中承儲主體比較單一。我國糧食儲備承載主體主要中央儲備糧管理總公司與地方政府建立的國家儲備糧承儲企業。社會企業、農民在內的社會儲備糧成分非常缺乏，或者說還沒有列入國家儲備的計劃系列之內。（2）儲備成本過高。從國外來看，承儲主體主要是農戶或社會公司，政府都高度重視利用市場的作用，通過經濟、法律手段鼓勵社會企業廣泛參與國家儲備糧體系建設，以降低政府儲備的成本，提高儲備管理體系的效率和效益。而我國糧食儲備投資主體是中央、地方政府，儲備成本較高，社會投資國家儲備的比例還非常低。（3）儲備糧體系運行管理效率比較低。國外儲備糧體系運行都高度重視管理的高效性、時效性。在公開招標委托社會公司開展儲備的同時，充分遵循市場規律通過儲備糧實施對市場的調控，運行管理成本較低，但效率非常高。自2000年我國成立專門負責儲備糧管理的機構——中國儲備糧管理總公司后，大力推進垂直管理體系的建設，通過國債新建或上收庫點等形式，直屬庫規模不斷擴大，為政府實施宏觀調控奠定了基礎。同時，運行管理成本較高、管理效率較低等問題日漸突出。同時，儲備糧運行管理涉及到計劃、財政、糧食、金融等多個部門之間的協調，也是造成運行管理實施調控效率低的重要原因之一。四、基于國際、國內經驗，加強我國成品油儲備的途徑我國的石油儲備工作從1993年開始醞釀，到2003年中央正式批準實施，前后花了10年時間。在2001年3月，“盡快建立石油等戰略資源的儲備制度”就體現在全國人大通過的“十五”計劃中。石油工業的“十五”計劃更明確提出了“加快建設國家石油儲備體系(包括戰略和民用),到2005年儲備能力達到800萬立方米”的目標。而在新近出臺的“十一五”規劃中，相關闡述是“增強石油戰略儲備能力”。可見建設我國戰略石油儲備將是一個長期但堅定不移的工程。在石油儲備的領導機構方面，2003年國家發改委能源局成立，并設國家石油儲備辦公室。但為了加強對能源的領導，2006年又成立了直屬國務院的能源領導小組，并設立能源領導小組辦公室，具體負責我國石油儲備（包括成品油儲備）體系的建立。目前我國成品油儲罐多屬生產和流通領域的配套設施，難以發揮儲備的功效。為此進一步加強我國的成品油儲備具有重要的戰略意義。筆者認為，借鑒國際經驗和國內糧食儲備經驗，我國加強成品油儲備的途徑應當是：努力形成官民一體的石油儲備模式。為此，應當實行政府儲備和企業儲備相結合的儲備模式。鼓勵企業、私人部門的積極參與，實行官民結合。官民結合是指動員國家和企業兩方面力量來建設石油戰略儲備，是有效動員社會資金，在較短時間內完成石油戰略儲備建設任務的一條行之有效的方法與途徑。建設石油戰略儲備，保證國家經濟社會整體正常運行以及國防安全，國家當然要負主要責任，這是責無旁貸的事，政府要集中精力做好其中的戰略儲備。但是有很多企業需要消耗大量的石油，為了在出現突發事件時用油量大的企業能各自及時有油供應，而不致停產，一些煉油企業、耗油量大的大企業自身進行一些適當儲備是十分必要的，這既有利于企業自身，也可以為國家分憂，減輕國家的壓力。官民一體的石油儲備模式可以包括國家儲備局油庫儲備、委托軍隊油庫儲備、委托社會油庫儲備和其他方式儲備，這些石油儲備大致可以分為國家石油儲備和商業石油儲備。國家應該以戰略石油儲備為主，同時輔助商業儲備。雖然二者在儲備方式、儲備主體、儲備目的等方面確實存在差別，但二者應該相輔相成，互為補充。二者肯定有利益的差別，但同時也應該看到利益的重合地帶。沒有國家動用戰略儲備帶來的全局安危，也不可能有全局的穩定，也不可能有足夠的資本進行戰略石油儲備。五、不同途徑下的管理、成本、安全性分析國家石油儲備和商業儲備的主要區別是：商業儲備主要是從企業利益的角度出發進行石油儲備的。商業石油儲備是為了保證石油供應穩定，這包括供給不出現短缺情況、價格比較穩定，并且石油的質量要有保證。而國家進行石油儲備則是從國家的整體利益出發，主要是出于國家安全和應對突發事件。國家石油儲備主要是政府部門為主體，而商業儲備則可以使地方政府和企業進行共同儲備，甚至是以相關企業儲備進行儲備。一般來說，商業石油儲備應對的范圍和層次比較小，石油市場出現局部供需不平衡的可能性要大一些，這要求當市場出現供給短缺的時候，能夠快速動用石油儲備，彌補不足。這樣的話，儲備成品油就會比原油更有效率。因為原油要經過煉制、加工才可以為企業利用，而成品油可以直接利用。相對來說，由于國家石油儲備的量比較大，儲備時間一般也更長，這樣儲備原油就更加具有經濟價值。因為原油比成品油更容易保存和管理。在管理方面，由于石油這種商品的特殊性，商業石油儲備和國家石油儲備都應該采用高度集中、嚴格統一的管理模式。但商業石油儲備管理相對來說就比較靈活一點，因為它面對的市場更多變，儲備主體也會不一樣。六、官民一體儲備模式下加強成品油儲備的政策訴求在模式上，我國成品油儲備應當實行政府儲備和企業儲備相結合的儲備模式，在該模式下，仍然需要很多有關成品油儲備的政策與之配合，才能更好的促進我國成品油儲備。（1）資金籌措我國建立戰略石油儲備的費用應該采用以政府為主多渠道籌集的模式。戰略石油儲備關系到國家安全，因此政府在戰略石油儲備中應該發揮主干作用，政府儲備應由財政出資，中央政府可以通過發行長期債券和中央財政撥款的形式籌資建設石油儲備。此外，國家還可以考慮設立石油儲備基金，在國家預算中專項管理，儲備基金可以采用多方面渠道籌集。比如征收石油稅，發行長期國債、財政擔保銀行貸款等形式加以籌集。我國公司儲備的資金應該由企業自己來承擔，但是考慮到戰略石油儲備的性質，國家在資金、利息、政策等方面可以給予一定的補貼和優惠。企業可以通過國家的優惠貸款和補貼等形式建立石油儲備。（2）石油儲備區位選擇現在各國的石油儲備區位選擇根據各國的國情不同而有所區別，美國的戰略石油儲備布局有這樣幾個特點:美國石油儲備采取了鹽穴儲油方式，避免了建造油罐所花費的投資，大大節約了儲油成本;儲備地點緊靠煉廠和中轉碼頭，充分利用了煉廠的加工能力和商業機構的運輸管線;規模化儲備，避免分散，節約管理費用。這種布局還有利于加強快速反應能力，達到每天可以出庫410萬桶的速度。日本是一個島國，平原狹小，地形破碎，缺乏地下鹽彎，因而采用了地面油罐、半底下油庫和海上油船等方式。考慮到我國的實際情況，石油儲備的目的主要應定位在應付危機事件引起的石油供應中斷或者嚴重短缺，應盡量建立在臨港、臨輸油管線，具備優越的低成本運輸條件的地方。另外，盡可能和大型煉油廠臨近，以便利用日常消耗進行新陳相替的“倒庫”運作。在具體區位選擇時，要綜合考慮政府儲備和公司儲備的不同特點，在選擇布局上是兩者有機結合，優勢互補。商業儲備周轉快，運輸費用所占比重比較大，從經濟性考慮政府儲備應將建議將工程造價問題(儲備成本問題)放在首要位置，政府儲備動用的可能性比較低，幾乎不進行周轉。公司儲備多考慮運輸成本，政府儲備多考慮建設成本和安全性。（3）管理方式如果是主要由政府財政資金建立的石油儲備，那就是就體現的是國家的利益，其服務對象是整個社會。為保證石油儲備的正常運轉以及緊急狀態時的調用，政府石油儲備必須實行高度集中、統一管理。不過在石油儲備的具體管理和日常運營中，可以委托給主要的石油公司進行管理，對其進行嚴格監督就可以了。而由企業自己建立的石油儲備，則管理的方式就可以相應靈活一些。只要監督企業根據自己的能力達到了規定的石油儲備量，并隨時進行檢查就可以。（4）財政政策在當前石油行業處于中石油、中石化和中海油三大巨頭壟斷的情況之下，民間石油企業的經營發展存在著諸多困難，從國家政策支持，資金籌措，技術水平，企業設備，企業規模，專業技術人才等等方面，民營企業和三大巨頭都存在極大的差距，根本就是天壤之別。這也造成了競爭的極不平衡。為了更好的實施成品油儲備，政府部門有必要充分調動各方面的積極性，使它們都能發揮好自己的能量，為了能讓民營石油企業配合政府行為，建立相應的石油儲備，從政府的角度來說，給予適當的政策傾斜是可行的。這包括稅收優惠，土地優惠，審批程序的簡化等等。民營企業有利可圖了，積極性自然就高，也就愿意配合政府的石油儲備政策。（5）成品油價格為了更好的促進成品油儲備，還需要好在價格方面進行改革。在石油價格方面，現有價格制定機制最大的缺點就是比較滯后。一般國內油價的變化會比國際市場慢一個月左右。這往往導致“油價倒掛”現象，從而降低中小企業從國外進口石油的積極性，并且石油壟斷企業為了追求高利潤，也會把石油盡可能多的出口到國外。這會加劇國內的石油供給緊張局面，這也不利于國家石油儲備。。改革石油定價機制，使得國內油價能夠快速跟上國際石油市場步伐，是迫切需要的間題。目前，據說新的價格調整模式據說已經形成，只是還沒有正式頒布網。定價機制改革以后，面對可能出現的高油價，對負擔較重、壓力較大的企業可以由政府給予適當補助。參考文獻[1]王云紅：《石油儲備迫在眉睫》，載于《商場現代化》，2005年7月。[2]章奇：《美國的石油安全戰略以及戰略石油儲備計劃與管理體制》，載于《國際經濟評論》，2005年第4期。[4]安豐全：《對日本石油儲備管理經驗的新認識》，載于《國際石油經濟》，2005年第3期。[5]丁鋒：《日美英法德石油儲備簡介》，載于《國土資源》，2005年第4期。[6]李剛：《國際石油儲備建設經驗及其借鑒》載于《世界地理研究》，2005年第1期