知識經濟時代政府創新范文
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[摘要]知識經濟的含義所反映出的知識價值的內涵和政府角色與職能的定位體現了人們對政府治理的現代性問題的反思，對官僚制的改革主要通過政府創新的辦法來實現。我國政府創新的目標定位通過實現宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務的目標來實現，政府職能四個方面的落實得益于經濟法實現機制的保障。在知識經濟背景下，知識的價值理性維度有利于確立政府創新的經濟法實現機制的基本理念，知識的工具理性維度有利于確立政府創新的經濟法實現機制的制度運行。經濟法機制促使政府創新走向善治的理想目標。
[關鍵詞]知識經濟；政府創新；政府治理；經濟法實現機制
時下，政府創新無疑是一個全球性的關涉政府治理模式改革的問題，該問題在早發的現代化國家主要是圍繞克服現代政府官僚體制中的現代性問題而展開的，在后發的民族國家(如我國)則主要是圍繞增進政府治理中的現代性因素而提出的。在政府創新過程中，知識經濟極大地改變了現代政府的治理理念和治理模式，并現實地影響到現代社會中政府治理的秩序。中國經濟法作為我國政府治理的有效方式，也必然會對知識經濟影響下我國的政府創新做出回應，進而使政府創新的目標得以實現。在本文中，筆者即擬對知識經濟影響下我國政府創新的經濟法實現機制作一初步探討。
1、知識經濟時代的政府治理問題
自1950年代開始，信息技術革命引起了社會生產力的巨大飛躍，隨之而來的是知識、科技與經濟一體化的增強。1990年代，世界經濟向著知識經濟轉移，發達國家引領世界進入了知識經濟時代。此處所謂的知識經濟，根據世界銀行的介紹，其含義是指“企業、組織、個人及共同體等，為了更多的經濟發展和社會發展而更有效地創造、獲取、使用知識(符號化了的和默認的)的經濟。而且，在各種經濟活動上有效地應用技術知識、政策知識及社會知識的經濟”。從這一定義中不難看出，在知識經濟條件下，知識的價值在于“為了更多的經濟發展和社會發展”，因此，能否支持經濟與社會協調發展并推進人類未盡的現代性事業應當是評判知識價值的重要標準，同時，這也是評判政府能否利用知識真正實現公共管理和公共服務職能的重要標準。從這一定義還可看出，在知識化社會中，“技術的人道化”將“把道德問題逐漸引入人類與人化環境之間的，現在還主要是‘工具性的’關系之中”，從而實現人類與人化環境之間的協調。并且，知識還將增進“溫和、柔韌、具有人情味”等知識化社會中的“重要的品質”。“在這種社會中，溫和的人、溫和的企業、溫和的政府、溫和的社會、溫和的經濟政策等，顯得格外重要”。
值得指出的是，以上知識經濟的含義中所反映出的知識價值的內涵和政府角色與職能的定位實際上體現了當下人們對政府治理的現代性問題的反思。這一政府治理的現代性問題，就是在專家系統的管理下，因官僚制政府治理模式的運作而引起的治理問題。具體而言，在現代社會中，為防范陌生人社會的交往風險和確保分工協作中的利益需求，人們必須給予對專家和專業知識的信任，進而獲得專家系統的保護、支持或服務。由此，即突顯了非專業人士對專家體系的依賴性以及專家系統依靠官僚體制來治理社會的現代性制度特征。事實上，由專家所掌控的官僚制政府組織模式所具有的專業化、職業化、等級化、集權化、法制化等特征是與工業化生產相適應的，在推進現代化的過程中，官僚制更是體現效率與進步的標志。然而，也就是這一專家所掌控的官僚制模式的運作引發了政府治理的現代性問題。進言之，隨著社會的變遷，官僚制模式也暴露出如下問題：官僚組織在以工具理性為社會提供服務和進行管制時，使人成為了程式化組織的附屬物，限制了人的人格、情感和心智，最終造成了人的異化；官僚制強調組織效率、強調科層控制和集權化，這就容易犧牲公民對政府工作的參與，并使得正義、自由、平等這樣的價值難以實現；官僚制具有單項式權威的特征，這種權威等級既限制了低層和中層職員的智慧和自我實現的機會，又阻礙了上級及時了解政策的執行情況；在官僚組織中，被賦予特定管理職權的專家品行并非絕對可靠，由此即可能導致權力尋租的問題。綜上可見，政府在壟斷強有力的知識之后，其權力不斷擴張，政府官僚組織已儼然成為一個規訓機構，它以自身所掌握的信息來控制人們的生活。故此，面對官僚制政府壟斷知識、管制社會所造成的現代性問題，民眾要求改革官僚體制的呼聲日益高漲。在知識經濟的時代背景下，人們對官僚制的改革主要是通過政府創新的辦法來實現的。
2、政府創新：求解政府治理問題之道
作為求解政府治理問題的現實路徑，政府創新是指公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革，這種創造性改革的最終目的是為了提高公共部門自身的效率和改善公共服務質量、增進公共利益。通過政治改革、行政改革和公共服務等方面的政府創新，政府的角色與職能可以得到重新塑造，從而使官僚制治理模式的弊端得以克服。換言之，通過政府創新，既能夠使法治政府、服務政府、透明政府、責任政府、專業政府和效能政府等理想的政府治理模式或政府角色得以實現，也能夠使宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務的政府職能得以落實。
在考察政府創新問題時，我們除了可以看到存在著克服官僚制政府治理的問題這一動因之外，還應當看到存在著因應知識經濟發展需要這一重要動因。這即是說，在知識經濟時代，政府創新也是為滿足知識經濟的發展和電子政務的實施而采取的一項政府治理模式改革措施。在實踐中，發達國家一般通過確立新的政府治理理念、采用新的政府管理方式和管理行為來塑造高效、開放、透明的政府形象，加速政府由“管制型政府”到“服務型政府”的轉變，以適應電子政務建設的需要。
與此同時，知識經濟也為政府創新提供了重要的條件。這具體包括以下四個方面：(1)科學技術的發展改變著政府權力行使的范圍和方式，促使政府進行角色和職能的創新。在知識化社會中，電視、網絡等信息媒介對國家權力的制約性增強，信息來源多樣化和信息傳遞即時化對政府封鎖信息和暗箱決策構成了沖擊，交通和通訊技術的發展增強了公民參與政治活動和就國家行為做出反應的能力，這些因素均促成了政府向透明政府、責任政府和參與式政府等角色轉變。(2)科學技術的發展影響著公民權利的行使范圍和方式，這也推動了政府治理模式的創新。在知識化時代，通訊技術的發展改變了“自由主張及自由發表意見權利”的實現方式，同時增強了公民行使知情權的意識，這些深受數字化影響的公民權的發展促使政府作出角色和職能上的轉變。(3)在網絡經濟時代，政府并不一定比企業、社會中間層組織擁有更多的信息，這就使得政府在行使經濟社會管理職權時需要與其進行協商，而企業和社會中間層組織為維護自身利益、約束政府權力，也有必要與政府合作，共同對經濟社會進行治理。由此，也會促使政府作出角色和職能上的轉變。(4)在當代社會，政府創新的一個重要目標就是實現由管制型政府向服務型政府的轉變，知識經濟正好為這一轉變提供了技術條件。這即是說，在政府提供公共服務時，信息技術特別是電子政務能幫助民眾了解和選擇服務項目、增強顧客對政府服務的參與性、確保政府提供陽光服務、保證民眾對政府服務質量進行測評，由此，可降低政府與客戶的交易成本、提升政府服務的品質。由是觀之，在當今時代，政府創新應當借助知識經濟的條件來克服政府運作中官僚制模式存在的現代性問題，促進政府效能的提高。就此而言，這一重要的發達國家政府創新的經驗對我國在現代化進程中的政府創新仍然具有積極的啟發意義。
二、轉型期我國政府治理及其經濟法實現機制的現狀
1、轉型期我國的政府治理及其知識化際遇
當代中國經過20多年的改革開放，已進入一個新的社會轉型時期。其間，中國的社會結構正在發生著全面的結構性轉換，如從社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型，從農業社會向工業社會轉型，從封閉的單一性社會向開放的多樣性社會轉型，從倫理社會向法理社會轉型等等，本文所探討的政府治理模式的變革無疑也是這一社會轉型的重要組成部分。具體說來，轉型期我國的政府治理模式變革始自1980年代初期，及至今日，我國已多次對政府治理模式進行變革和調整，從而適應了經濟轉軌和社會轉型的需要。
在此，若從總體上加以考察，即可看到轉型期我國的政府治理變革呈現出以下幾個方面的發展趨勢，這就是政府治理的理念實現了“從重效率到重公平”的變革，政府治理的戰略實現了“從重經濟發展到重經濟社會和人的全面發展”的變革，政府治理的結構實現了“從豎直化到扁平化”的變革，政府治理的體制實現了“從單中心到多中心”的變革，政府治理的風格實現了“從行政管制型到公共服務型”的變革，政府治理的人員管理實現了“從傳統人事管理到現代人力資源管理”的變革，政府治理的技術實現了“從人工型到電子型”的變革，等等。然而，從我國現行的政府治理模式來看，其與行政管理體制改革和政府職能轉變的目標要求之間還有一定的差距，這主要表現為現實中政府的治理理念、治理機構和治理手段的不盡合理，如在治理理念方面，某些地方政府還存在著重經濟發展、輕社會發展的誤區；在治理機構方面，某些地方政府的治理機構仍然臃腫、運轉低效；在治理手段方面。還存在著政府對公共物品的有效供應不足、某些地方政府不必要或者過多干預微觀經濟運行、權力尋租、政務不公開等情況。由此，即造成經濟社會發展中存在的深層次矛盾和突出問題，包括經濟結構調整和增長方式轉變滯后，投資盲目擴張、重復建設嚴重、亂占耕地、破壞礦產資源現象屢禁不止，土地征用、房屋拆遷、企業改制、環境污染、安全生產等方面損害群眾利益的問題難以得到有效解決。
面對我國轉型期政府治理中存在的問題，筆者認為，應當充分利用知識經濟為政府創新提供的條件來完善我國現時期的政府治理。至于知識經濟如何為政府創新提供條件，前文已有探討，此不贅述。不過，此處仍有必要指出這樣一個事實，即從我國社會發展的總體目標來看，當前的首要選擇仍然是實現以工業經濟為主體的現代化，問題的關鍵只在于應當以知識經濟的基本理念(即兼有工具理性與價值理性的現代性理念)來反思中國的政府創新問題以及經濟社會發展中其他的現實問題，由此，幫助中國實現從傳統社會向現代社會的轉型。然后才談得上走向全面的整體的知識化社會。鑒于我國目前的主要任務仍然是實現現代化，因此，我國的政府創新目標應當是建立一個專業化、職業化、法制化的現代政府，這一政府治理模式將會滿足政府組織工業化建設、依法行政和克服腐敗的需要。同時，考慮到知識經濟的影響，也應在政府創新中注重塑造透明政府、服務政府、責任政府以及參與式政府的政府角色，并創設和實施相應的政府職能。
2、轉型期我國政府治理的經濟法實現機制
轉型期，我國在致力于政府治理變革的過程中采取了一系列的政府創新措施。這些政府創新措施既涉及政治改革(如民主選舉、政治參與、政務公開、干部選拔、權力監督、立法改革、司法改革、決策改革等方面)，又涉及行政改革(如機構編制、行政責任、行政成本、行政審批、行政管制、行政程序、績效管理、行政激勵、公務員制度等方面)，還涉及公共服務(如公益事業、社區服務、社會保障、公共安全、公共教育、公共衛生、環境保護、扶貧濟弱等方面)。相應地，政治改革、行政改革和公共服務都離不開相關的法律機制來確保治理改革措施能夠得以落實，這些法律機制涉及憲法、行政法、民商法、經濟法、環保法以及社會法等諸多法律部門。可以說，我國在轉型期實施的政府治理改革需要一個完整而成熟的法律體系來為之提供制度保障。在本文中，筆者將主要探討轉型期我國政府治理的經濟法實現機制。作為國家干預經濟的基本法律形式，經濟法在政府治理改革中既涉及政治改革、行政改革和公共服務等政府創新措施中各個方面的內容，又涉及宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務等政府職能定位中各個方面的內容。因此，經濟法在實現政府治理目標的法律機制中占有重要的位置。就現階段來看，我國政府治理的經濟法實現機制已具有一定的制度基礎，其運行也取得了一定的成效，但同時也存在著一些需要完善的問題，以下筆者分別從其成效和不足之處加以分析。
首先，就政府治理的經濟法實現機制在運行中取得的成績來看，主要體現在經濟立法、經濟執法和經濟管理主體的完善等方面。其中，在經濟立法上，制定和修訂了一批有助于推進政府治理改革的經濟法律法規，如修訂了便于人民銀行實施貨幣政策職能的《中國人民銀行法》，制定了便于加強銀行業監管的《銀行業監督管理法》，制定了有利于維護勞動者社會保障利益的《失業保險條例》和《工傷保險條例》，修訂了有利于提高農村教育水平、減輕農民教育開支負擔的《義務教育法》，等等。在經濟執法上，政府經濟管理部門加強了宏觀經濟管理，放松了基礎設施領域的管制，重建和加強了社會性管制，加強了對政府干預經濟權力的制約和監督，等等。在經濟管理主體的完善上，為強調監管職能、強調宏觀調控、強調更好地適應市場經濟，政府對經濟管理主體進行了一系列改革，設立、改組、組建或不再保留某些經濟管理機關，從而在機構改革上推進了政府治理。
其次，就政府治理的經濟法實現機制在運行中的不足來看，主要體現在經濟立法、經濟執法、經濟司法、經濟管理主體等方面。其中，在經濟立法上，仍有相當一部分對于合理行使政府職能具有重要意義的法律沒有制定或修改，如《反壟斷法》缺位以及《反不正當競爭法》需要相應修改，《循環經濟法》缺位，《社會保險法》和《社會救助法》缺位，等等。在經濟執法上，經濟執法者不履行法定的作為義務、超越職務權限進行執法、在自由裁量權限范圍內不正當地行使執法權、實施執法行為沒有正確地適用法律依據、違反程序規定執法、不法侵害他人合法權益等情形時有發生。在經濟司法上，存在著外力干預司法權的獨立行使、司法機關不嚴格司法、具有法律效力的裁決執行不力、司法機關和司法人員侵犯公民、法人和其他社會組織合法權益、不當行使自由裁量權等問題；在經濟管理主體上，仍然存在機構臃腫、層級僵化、重要管理主體缺位等問題。
對于轉型期政府治理的經濟法實現機制的現狀，筆者認為，應繼續保持其運行中的積極方面，同時按照政府創新的要求改進其不足之處，特別是應利用好知識經濟所提供的有利條件，從理念提升和制度運行兩方面加以完善。
三、知識化際遇下我國政府創新的經濟法實現機制
1、知識化際遇下我國政府創新的目標定位
目前，我國尚未進入知識化社會，我國社會的發展目標仍然指向現代化的工業社會。但是，這并不妨礙知識經濟的因素影響我國的現代化進程。更進一步說，知識經濟的因素恰恰能幫助政府提高治理能力、完善政府職能、優化政府角色。因此，當我們在討論中國的政府創新這一議題時，理當關注政府創新的知識化際遇以及知識經濟因素對于確立政府創新的目標定位的影響。
具體而言，在信息化和全球化的時代，一國的政府創新無法回避知識化際遇的影響。在知識化際遇中，信息技術促進了政府治理模式的轉變。至于政府治理模式轉變的理想層次，學界一般認為是實現“善治”。所謂善治，就是指使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。而善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理。在現實中，由于政府在與公民進行公共生活方面的合作管理時，仍以政府為主導，其對實現善治起著決定性的作用。因此，要想達到善治，必先實現“善政”。善政所具有的九個要素，即民主、法治、責任、服務、質量、效益、專業、透明和廉潔，正是政府創新的九個目標。在此，我們應進一步了解的是信息技術在促進政府治理模式創新時，是如何達致善政的目標，也就是政府角色的理想形式的。
事實上，信息技術促成政府創新、實現其理想的角色或目標定位表現為以下的現實聯系：在信息化時代，政府行政不再是自上而下的治民活動，政府職能由管制型向服務型轉化，由此形成“服務政府”；由于網絡上并無中心，因此每個主體都能夠平等地共享公共政治資源或接受政府委托的事務，由此形成治理主體的多元化和“民主政府”；政府的決策必須事先在網絡上公布，讓公眾參與討論，并監督政府行動，這就減少了政府腐敗的機會，降低了治理失效的可能性，由此形成“透明政府”、“質量政府”和“廉潔政府”；網絡使政府減少中間管理層，便于同基層進行溝通，使政府的組織結構更具彈性和適應性，由此形成“效益政府”；政府利用網絡提供服務，需要掌握網絡信息技術和服務專業技能，由此形成“專業政府”；網絡成為監督政府依法履行職責、制約政府權力的有效工具，由此形成“法治政府”和“責任政府”。上述政府創新的目標定位是一般意義上政府治理所能夠實現的角色。具體到我國，政府創新的目標定位可通過政府職能的實現來達到，即政府創新應通過實現宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務的目標來實現，而上述政府職能四個方面的落實應當得益于經濟法實現機制的保障。
2、知識化際遇下我國政府創新的經濟法實現機制
知識化際遇下，兼具工具理性和價值理性的知識既能成為影響政府創新目標定位的重要因素，也能成為指導經濟法機制運行，促進政府創新目標實現的重要因素。筆者認為，知識的價值理性維度有利于確立政府創新的經濟法實現機制的基本理念，而知識的工具理性維度有利于確立政府創新的經濟法實現機制的制度運行，基本理念與制度運行的結合才能形成對實現政府創新切實有效的經濟法機制。接下來，筆者即擬從基本理念和制度運行這兩個方面來論證知識化際遇下我國政府創新的經濟法實現機制。
首先，就有利于政府創新的經濟法實現機制的基本理念而言，該理念應當包含這樣三個層面的內容：(1)以人為本的理念。以人為本，就是要把人民的利益作為一切工作的出發點和歸宿點，不斷滿足人們的多方面需求和促進人的全面發展。經濟法作為政府管理經濟的基本法律形式，也應當在其立法、行政、司法等各個方面貫穿以人為本的理念，并通過堅持該理念來促使政府創新目標的實現。(2)可持續發展的理念。可持續發展應當包括生態持續、經濟持續與社會持續三個方面的內容。其中，生態持續要求改變單純追求經濟增長、忽視生態環境保護的傳統發展模式；經濟持續要求轉變經濟增長方式，使經濟發展既能滿足當代人的需要，又不對后代人滿足需要構成危害；社會持續要求以提高人類生活質量為目的，積極促進社會向文明、健康的方向發展。(3)有限政府和服務政府的理念。有限政府理念要求政府將公共管理權力有限化，限制在與經濟社會發展相適應的范圍內。服務政府理念強調為公眾提供公共物品和公共服務是政府的首要職責，同時主張將部分公共服務引向市場以提高服務效率和服務質量，主張以公眾的滿意度作為評判公共服務質量的標準。將有限政府和服務政府理念作為經濟法運行的基本理念有助于發揮經濟法維護社會公共利益的功能、促使政府創新目標的實現。
其次，就有利于政府創新的經濟法實現機制的制度運行而言，該制度運行應當包含這樣四個層面的內容：(1)經濟立法上的完善。目前，經濟立法上需要制定和修改的經濟法律法規可根據政府職能實現的四個方面來加以完善，如宏觀調控領域需要制定《國有資產法》、《循環經濟法》、《外匯法》、《融資租賃法》、《能源法》、《財政基本法》、《企業所得稅法》，修改《價格法》；市場監管領域需要制定《反壟斷法》、《期貨交易法》，修改《反不正當競爭法》；社會管理領域需要制定《社會保險法》、《社會救助法》、《慈善事業促進法》，制定社會團體、民間組織、商會和行業協會方面的法律法規；公共服務領域需要完善義務教育和職業教育方面的法律法規、完善衛生保健方面的法律法規。此外，為確保經濟立法的民主化和科學化，還應實施經濟立法聽證制度。(2)經濟執法上的完善。前述經濟執法中存在的問題實際上屬于政府治理問題，對此，應處理好經濟行政權力的授權與控權關系才能有效地維護經濟執法的合法性。具體可采取的措施有：在經濟執法之前對經濟行政權力的界限與范圍進行確定、對經濟執法過程進行程序性控制、對違法具體行政行為進行補救性控制、對不當自由裁量進行合理性控制等。(3)經濟司法上的完善。前述經濟司法中存在的問題實際上也屬于政府治理問題，對此，解決問題的辦法有：使經濟司法權注重行使過程中的程序、維護經濟司法權行使過程中的獨立性、保持經濟司法的中立性、確保經濟司法的終局性、確認和落實司法責任等。此外，為了加強和規范政府的宏觀調控，還應當建立宏觀調控的可訴性機制；為了切實保護社會公共利益，還可建立經濟公益訴訟制度。(4)經濟管理主體上的完善。前述經濟管理主體上的問題也屬典型的政府治理問題，對此，解決問題的辦法有應用新的電子和通訊技術改革經濟管理機構、變傳統的集權式的治理模式為網絡式的治理模式、使政府與公民社會和市場組織相互協力進行治理、增設某些專業化的經濟管理機構以滿足專業化管理的需要等。
綜上所述，知識經濟的際遇為我國的政府創新提供了積極的變革條件，而在我們利用經濟法這種法律機制推進政府創新時，也應當客觀地了解轉型期我國政府治理及其經濟法實現機制的現狀，有針對性地完善政府創新所需要的經濟法機制，從而使其能夠充分發揮推進政府創新的作用，進而實現善治這一政府創新的理想目標。
