職能轉變的經濟發展論文范文

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一、轉變政府職能與經濟發展的關系

(一)市場經濟依賴于政府職能創造的良好營商環境亞當•斯密認為發展以市場為導向的經濟，使社會繁榮需要的東西還很多，如資本積累、基礎設施建設、組織與技術創新等，都依賴政府的主要作用創造良好的經濟環境。美國經濟學家薩繆爾森運用亞當•斯密的思想對政府在市場經濟發展中的作用進行了分析，認為建立市場體系需要有一個政治前提，因為自由競爭的市場本身就是一個公共物品。Baron認為政府如同競爭對手、顧客等市場因素一樣，對企業的成敗有著顯著影響，因為他們掌握了企業生存、發展所需要的各種資源［1］。Hall和Sockice也曾經指出，特定地區和國家的競爭優勢在很大程度上可以歸因于比較制度優勢。衍生于政府職能的制度環境對經濟發展至關重要［2］。Field-ing和Torres提出，具有更好的制度、更有力的產權保護、更少的政策扭曲的那些國家，將比其他國家更富裕［3］。

(二)政府職能轉變有助于優化營商環境由于政府對產權保護、生產要素市場運行、市場監管、稅費征收、基礎設施提供、公共管理等方面可以產生舉足輕重的影響，因而在塑造營商軟環境中發揮著重要的作用［4］。政府職能優化的營商軟環境將會有助于促進經濟發展。世界銀行對80個國家的研究表明，僅僅提高政策的可預見性，就可以使企業增加新投資的可能性提高30%［5］。更重要的是，政府對產權的保護和公共管理職能有利于降低創業的開辦成本，幫助企業家嘗試更好的生產和銷售活動，頻繁的創新活動有助于促進市場的競爭，產生熊彼特所謂的“創造性破壞”過程，企業家的各種創意和構想將在市場中優勝劣汰，促進技術更新和生產效率的提高。

(三)經濟發展需要政府的“扶持之手”“諾斯悖論”表明，政府既可以是經濟發展的扶持之手，也可能是經濟發展的掠奪之手［6］。一方面，政府需要借助于企業發展來擴大社會利益，從而承擔起產權保護和市場監管的職責，即政府是經濟發展的扶持之手。另一方面，由于雙重問題中政府操縱的問題存在，政府對企業利益的過度侵占會使公司治理無效率，即政府成為經濟發展的掠奪之手［7］。例如，東歐許多轉型經濟中企業發展受到制度環境的重要影響，全面的制度改革使得在計劃經濟時期受到抑制的公司企業家精神得到釋放［8，9］;仍是這場全面的制度改革，由于在剛開始的時候形成了一個制度斷層，嚴重地影響了企業家精神的產生和發展［10］。在計劃經濟向市場經濟持續轉軌的時期，我國地方政府仍掌握了大量的資源，對經濟活動的干預仍然較多。張杰等認為，由于我國要素市場的市場化進程要明顯滯后，地方政府對土地、資本、勞動力等要素市場仍保持著強有力的控制和干預［11］。這無疑會刺激企業家將更多時間和精力投入到非生產性的尋租活動上來，從而降低企業家進行研發等生產性活動的激勵。在Kaufmann的研究中，制度從早期主要關注于國家的征用風險和對外資企業的約束，后來逐漸開始尋求制度和政策環境的綜合指標，比如法治、腐敗、貿易開放度、法律淵源，以及金融部門深化等。這些研究產生了有益的洞見———衍生于政府職能的產權保護和經濟治理等制度，對于企業發展制度環境至關重要［12］。樊綱、王小魯和朱恒鵬的研究也表明，國家和地區的產權保護狀況、法治程度、要素市場的發達程度等制度環境對企業行為有重要影響［13］。根據戰略的制度觀，組織的戰略選擇是組織所處的制度環境與組織狀況共同作用的結果，而組織的戰略選擇決定了組織績效［14］。制度規則通過作用于微觀組織形成傳導機制，最終影響宏觀經濟發展。遼寧省過去十年中經濟增長速度最快的部分是工業，其次是服務業［15］。隨著遼寧經濟高速增長，產能消耗、產業結構、能源供給、環境保護等等問題將會愈來愈嚴重。因此，遼寧經濟發展的營商環境需要一個根本性的變革，變革的突破點就是政府職能的轉變。

二、加快政府職能轉變與促進經濟發展的建議

在新一屆中央政府將簡政放權作為主攻改革方向的前提下，遼寧省政府更多要做的是在落實和承接下放權力中不斷轉變政府職能，優化政府服務。從政府職能轉變的角度，可以通過政府職能重新定位、政府權力邊界重新界定、政府服務內容重新設計三個方面來促進遼寧經濟加快發展。

(一)政府職能重新定位，樹立政府“無為之手”的思想政府對企業干預過多、管得過多，參與私人產品的生產、交易過多，必然會造成種種社會矛盾、經濟問題。因此，政府應逐漸淡出經濟發展的主角地位，樹立“無為之手”的思想。1．轉變意識定位，從管理型政府轉向服務型政府。(1)確立政府職能轉變的近期目標:立足現有體制，努力把政府職能轉變到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護公平正義上來。(2)強化服務能力，力求做到“有求必應、無事不擾”。政府部門在簡政放權的過程中，簡化程序，縮短周期，方便企業辦事，建議探索“單一窗口”制度，嘗試企業業務受理“一口受理”“一表填報”，由某一職能部門扎口受理后進行推報，從而強化服務意識和服務能力。(3)減少政府所控制的收入和資源，促使政府由管理主體向服務主體轉變。以招商引資為例，限制政府利用所控制的土地、金融要素等資源作為交換條件，要求企業與其他企業合作、確定合作項目或者購買設備。未來的招商引資中，應該由企業協會而不是政府牽頭。政府的主要職能是招商信息，由企業決定是否引入新的企業或產品。2．轉變職能定位，從主導型政府轉向保障型政府。(1)確立保障型政府的職能，主要是為居民和企業的經濟活動和市場的正常運行提供保障。(2)縮小政府投資領域，變政府財政為公共財政。財政支出應該重點是民生方面的支出，主要投資于教育、醫療等公共領域。保障城鄉、區域、人群和階層之間的差別和種種不平等現象，努力實現公共服務均等化。(3)調查政府職能中存在的職能交叉、責任不清、問責不力、執法不嚴等問題，進行整合調整提升保障力度。以食品安全管理為例，根據中央大部制改革導向，整合省市兩級質檢、工商、食品藥品監管、農業、海洋與漁業、畜牧、商務、衛生、糧食9大部門和監管環節，成立省市兩級食品安全監督管理部門。新成立的食品安全監督管理部門為市政府組成部門，實行職能、編制、人員、裝備整體劃轉。實現食品安全從“多部門分段監管”到“單部門分類監管”的體制轉變，徹底解決過去食品安全監管領域職責不清、工作推諉扯皮等老大難問題。3．轉變職能重點，從重點主導轉向重點引導。(1)確立政府作為引導者的職能，是向市場傳遞經濟發展信息，避免以主導者身份參與，釀成一輪又一輪投資熱、開發區熱、房地產開發熱等問題。(2)引導的方法要科學。以政府引導企業轉型為例，過去主要是從技術改造、產品研發、品牌創建、專利申請、畝產提升等方面給予企業適當的經濟補貼。這樣的做法短期內會顯著推動企業轉型，但是長期會形成政府的一個負擔。從長遠來說，政府要把有限資金轉向對基金的扶持，通過基金對企業或項目的選擇進行篩選，并放大政府的扶持作用。當前遼寧省經濟中存在的產能過剩嚴重的鋼鐵、水泥、玻璃、造船以及風電、太陽能，很大程度上都與政府重點主導經濟發展過多有關。

(二)政府權力邊界重新界定，制約政府“掠奪之手”的影響權利和資源的密切聯合，必然滋生“掠奪之手”。例如政府通過控制錢流(商業銀行)、物流(民航、鐵路、航運)、能源流(石油、煤炭、電力)、信息流(電信、郵政)，占據在民營企業的產業鏈上游，不斷地吸取民營企業創造的財富，這只“掠奪之手”是政府職能轉變的主要障礙。1．限定政府權力是政府職能轉變的前提?！奥訆Z之手”出現的根本原因就是政府的職能邊界還沒有明晰，政府的權力還沒有受到有效制約。(1)在政府放權中重新界定政府、社會、市場三方權利。新階段改革的關鍵是理順地方政府與市場、社會的邊界，加大地方政府放權力度讓市場成為資源配置者，大力發展和規范社會組織，構建更廣泛、更靈活的社會協調機制。(2)盡快明確政府職能邊界。以行政審批改革工作為例，遼寧省七批次累計取消和調整1889項，取得了良好效果。數據顯示，自2014年實施工商新政以來，第一季度全省工商系統新登記各類市場主體89966戶，同比增長45．1%。但是與上海市相比，上海市2014年實施第七批行政審批改革工作，累計取消和調整了2964項。新政下的市場活力和其他地區的改革深度，充分說明遼寧省行政審批制度改革還需進一步深化，政府職能調整和轉變的力度需要進一步加大。(3)推進由行政監管為主向法治監管為主的轉變。嚴格分開行政審批與市場監管，改變以審批取代監管的現狀。同時，鼓勵支持行業協會和行業自律，支持社會監管，從法律制度上保障市場監管機構的權威地位，從而切斷以行政監管為名的政府越位行為，硬化防范“掠奪之手”的防火墻。2．厘清政府職能邊界，確立政府權力清單。政府權力邊界如何界定，取決于政府目標的無限或有限選擇。(1)確立有限的政府職能目標。無限政府即強勢政府，即什么都管，控制的資源多，管制多，干預多。而有限政府就是強化多主體協調的政府。(2)公示政府權力清單。近年來，在廣東南海等地區，行政審批“負面清單”“準許清單”“監管清單”的“三單管理”體制已經開始實行。借鑒先進地區的“權力清單”，遼寧省要進一步進行許可事項梳理和明晰，研究減少行政審批事項的建議，在準入門檻方面做“減法”，在增強企業活力方面做“加法”，不斷釋放行政服務改革紅利。(3)以法律規定明確政府職能范圍。在公示權力清單的同時，以法律形式約束政府權力邊界，權力清單之外的一律不得實施審批，讓政府部門“法無授權不可為”。3．向市場放權，導入市場機制分配經濟資源。(1)遵循“非禁即準”的基本原則。在市場經濟條件下，加大向市場放權的力度，以“負面清單”管理作為重點重新界定政府與市場的邊界，逐步做到負面清單之外的事項，由市場主體依法自行決定，實現“法無禁止即可為”。(2)在競爭性領域，市場是資源配置的決定者。以農村土地為例，土地是農民擁有的流轉價值較高的主要經濟資源，建議把賦予農民長期而有保障的土地財產權作為農村土地制度改革的重大任務，爭取盡快出臺賦予農民更多財產權和建立城鄉統一建設用地市場的實施方案。在嚴格規劃和用途管制的前提下，土地配置應主要由市場決定。通過激活農村土地流轉帶動農村市場的發展。(3)在非競爭性領域，引導更多企業和社會資本增加投入。從政府行政性配置資源轉向市場化配置，提高資金效率。例如廣東“十二五”期間拿出100億元支持戰略新興產業，采用將財政補貼變為股權投資的辦法，引入專業化基金管理公司，把此項財政補貼變為股權投資，充分發揮財政投入“四兩撥千斤”的作用，以百億財政資金拉動千億社會資金，推動廣東經濟持續發展。4．向社會放權，形成市場經濟良序運行的合力。(1)推進社會組織與政府機關脫鉤，實現社會組織的獨立性地位。要逐步推進行業協會、商會、檢驗、檢測和認證機構與行政機關脫鉤，將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，實現自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務和無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關人員兼職。(2)放寬社會組織登記管理限制，探索“一業多會”機制?！耙粯I多會”機制，允許按國民經濟分類的小類標準設立行業協會，允許按產業鏈各個環節、經營方式和服務類型設立行業協會，允許跨地域組建，允許合并組建，允許分拆組建，包括公益慈善類、社會服務類、社會福利類、行業類、文化體育類等社會團體。降低登記門檻，簡化登記程序，下放登記管理權限，突出“寬進”，重在培育成立新的社會組織，引入行業協會競爭機制，通過社團組織之間的良性競爭，激發行業協會商會通過提升服務質量吸引會員，承接政府轉移的職能。(3)建立政府購買服務制度。相關部門牽頭編制政府向社會組織轉移職能目錄，同時明確轉移職能和購買服務的部門、職能和項目，并詳細規定相應的實施辦法、范圍與主體、承接對象與條件、購買形式、操作流程、支付方式等細則。此外還將成立第三方咨詢機構，作為社會組織承接政府職能轉移和購買服務的咨詢服務平臺，按照建立目錄—設立咨詢服務機構—職能轉移—購買服務的方式，推進政府職能轉移和購買服務。以養老行業為例，青島市通過政府購買服務的方式，為60歲以上的獨居老人、“三無”老人、低保老人提供每日送奶探視服務;委托養老服務機構和有資質的餐飲企業，為“三無”、80歲以上低保且獨居老人提供送午餐服務;為“三無”、低保和“三老”優撫對象中失能或半自理的老人“送家政”服務。實現了養老服務主體從單一政府保障向政府主導與社會化參與相結合的轉變。(4)創新扶持與管理模式。在省和地級以上市實施扶持發展計劃，建立孵化基地，采取分類扶持方式對符合申請條件的予以補助。同時，拓寬社會組織籌資渠道，支持和引導民間力量為初創期社會組織提供人力、物力和財力的支持，鼓勵金融機構在風險可控前提下為符合條件的社會組織提供信貸支持。對社會組織的管理，要建立信息公開機制、等級評估機制和第三方評估機制，取得3A以上等級的社會組織才具有承接政府職能轉移、政府購買服務和開展評比、達標、表彰活動的資格。發達國家的成功經驗可以借鑒:美國僅夏威夷一個州，就有1000個社會組織，當地政府對非營利性、公益性的社會組織予以稅收上的扶持，而許多社會組織承擔的許多職能也讓政府減輕了很大的負擔。

(三)政府服務內容重新設計，發揮政府“扶持之手”的功效2014年6月10日，國務院總理在兩院院士大會上強調，保持經濟中高速增長，必須推動發展向中高端水平邁進，實現經濟提質增效升級，關鍵要靠創新驅動，突出的是要使科技創新和體制創新相互融合、相互激發?？萍紕撔潞椭贫葎撔虏蛔闶侵萍s遼寧省經濟長期增長的最大瓶頸，需要政府伸出“扶持之手”，將政策構建和制度創新放在優先位置，為科技與經濟結合提供可靠保障。1．構建有利于科技與經濟有機結合的政策體系，提升自主創新能力。資金的來源在一定程度上決定著其使用效率。我國生產性財富70%由政府及國有企業控制，而在美國則由個人、企業和民間控制。聯合國開發署的研究曾表明，我國大約70%的研究與開發投入來自政府，但是經濟高增長多半靠資金拉動，科技貢獻率約為41%。而在美國70%以上的研發支出來自工業界，科技進步對經濟增長的貢獻率高達80%。我國政府在科技、教育領域控制的資源太多，一些科技、教育資源的分配實際上變成了設租和尋租的過程，政府為主的研發投入效率低下。因此，政府在競爭性行業的科技投資要成為引致性投資，并從體制、機制、政策及環境等方面，保證企業、個人和民間投資進入競爭性領域。(1)以投資主體創新促進科技創新。政府資金作為引致性投資，把股權激勵、科技成果處置權、收益權改革等鼓勵創新的政策和機制推廣到更大范圍，引導更多企業和社會資本增加研發投入，通過開放合作匯集更多創新資源、凝聚更多創造力量。(2)以技術主體創新促進科技創新。轉變當前以研究機構和大學為主體的科技體制，形成以企業為主體、市場為導向、產學研結合的技術創新體系。支持行業龍頭企業建設高水平研發中心，優先在技術基礎較好的創新型企業R＆D機構中建設國家重點實驗室、國家技術工程研究中心等;支持企業與大學、科研院所合作開展基礎研究和應用研究，特別是支持重點領域產學研合作在企業內建立合作R＆D機構，開展長期、穩定、高水平的研發活動。大力發展支持創業創新的科技成果孵化和天使投資，支持初創企業，鼓勵更多的人通過創業實現創新。(3)以金融創新促進科技創新。在風險可控原則下和國家允許的業務范圍內，加大政策性銀行對企業轉化科技成果和進出口關鍵技術設備的支持力度，鼓勵商業銀行開發支持企業技術創新的貸款模式、產品和服務，加大對企業技術創新的融資支持。加大對符合條件的創新型企業上市融資以及已上市創新型企業再融資和市場化并購重組的支持力度。綜合采用買(賣)方信貸、知識產權和股權質押貸款、融資租賃、科技小額貸款、公司(企業)債券、集合信托、科技保險等方式，支持科技型企業開展技術創新融資。(4)形成社會創新要素的高效流動機制。以各種創新要素價格為核心，發揮市場配置資源的決定性作用，促使社會創新要素的自由流動。穩步發展多層次資本市場，成立區域性股權交易市場，促進中小企業的股權交易，大力發展支持創業創新的場外交易。構建產權交易市場，通過債權、林地使用權、物權和知識產權交易，豐富融資渠道，提高資源配置效率。建立相應的大宗商品交易市場，創新交易方式，完善價格形成機制，健全商品市場體系?；I建農村土地交易市場，建立健全農村產權交易市場制度，為農村土地流轉提供平臺，為城鎮化發展提供幫助。鼓勵科研院所、高等學校和企業創新人才雙向流動和兼職。聯手“走出去”和“引進來”，加大人才培養和引進力度。2．推行有益于市場、社會和政府關系的制度改革，保障經濟發展。什么是市場的權利，什么是社會的權力，什么是政府的權利，需要從法律上、制度上來完善，從根本上解決市場、社會和政府的關系問題。(1)市場的準入標準改革。無論減少或取消行政審批，還是讓市場決定價格和讓民間資本進入要素市場，都是要構建一種讓市場在資源配置中起決定性作用的開放秩序。首先要強化市場的準入標準。根據國際市場的準入標準，基本趨勢是不再強調技術標準，關注的是污染、環境節能降耗的指標。因此，市場準入標準方面，不僅僅是技術方面的標準，尤其是節能、節地、節水、環境等安全方面的標準。其次明確市場準入的時間表。可以在1—2年內選取某些資源要素或特定行業作為切入點，取得實質性進展。以教育行業為例，教育部提出六百多所地方本科高校向應用技術、職業教育類型轉變，通過實行股份制、混合所有制等方式，用市場的力量來辦學。遼寧省94所高校中，有14所高校是1999年大學擴招后“專升本”的地方本科院校，將面臨轉型和轉制問題。建議以此次地方高校轉型和轉制為契機，具體公示地方高校轉制的時間表，吸引社會資本進入教育行業。多元化的投資主體地位有利于學校自主辦學、形成自身的辦學定位與特色。(2)放松管制，擴大市場和社會的權利領域。除了國防等少數涉及國家安全的領域以外，所有產業發展都應該對市場和社會放開。即使暫時不能放開的，也應該通過間接渠道(如基金制)鼓勵民間資本的進入。如文化、教育、金融、保險等服務業是大學生就業和創業的主要領域，放松管制可以促進這些部門的快速發展。以養老服務市場為例，我國已經進入人口老齡化快速發展期，預計到2020年，全國60歲以上老年人口將達到2．48億。遼寧在養老方面具有獨特優勢，老年人選擇在遼寧養老的剛性需求不斷增強。因此，進一步擴大養老市場開放，重點支持社會資本參與養老服務供給，爭取經過5—8年的培育，使社會資本成為養老服務投資的重要力量。(3)產權保護制度改革。首先，為民營企業的發展提供一個有效而穩定的產權制度環境。有效而穩定的產權制度環境不僅僅是把非公有制經濟是社會主義經濟的重要組成部分寫進憲法，還應該包括人們在觀念上、政策上、體制上做到非公有制經濟的產權不可侵犯。其次，實行法治是市場和社會參與經濟運行的基礎前提。政府不僅要有足夠的權力去創造和保護個人的財產權利，它還要受到約束而無法剝奪或侵犯私人權利，把完善產權保護制度和把權力關進制度的籠子里結合起來，實行法治是市場和社會參與經濟運行的根本保障。最后，加大知識產權保護力度，嚴厲打擊侵犯知識產權的行為。強化知識產權的有關知識宣傳，引導企業負責人積極主動地申請知識產權、保護知識產權、利用知識產權。充分發揮行業協會在保護知識產權方面的重要作用;建立健全有利于知識產權保護的從業資格制度和社會信用制度。

作者：譚小芳王寧寧單位：大連海事大學交通運輸管理學院