中國排污許可證制度立法范文

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關鍵詞:排污許可證；立法；實施機制；公眾參與

內容提要:排污許可制度在我國已經實施了近二十年，其實施效果還不能說是成功的。其制度的定位、設計到實施都存在許多問題。而環境污染管制應該以排污許可證制度為核心建構，因此，必須從制度設計到實施機制等方面對排污許可證制度進行完善。

一、我國污染物總量控制和排污許可制度發展回顧

從20世紀80年代我國一些地方開始試行污染物排放總量控制和排污許可制度。水污染物控制方面，1985年，上海市開始在黃浦江上游水資源保護地區實行以水污染物排放總量控制為目的的排污許可證制度。1986年2月25日，上海市政府專門頒布了《上海市黃浦江上游水源保護條例》，首次在地方立法中對總量控制制度進行了規定。其后，在徐州、廈門、金華、深圳、常州、重慶等一批城市陸續推廣了這項管理辦法，都取得了顯著的成果。1988年3月，國家環保局下達了《關于以總量控制為核心的〈水污染物排放許可證管理暫行辦法〉和開展排放許可證試點工作的通知》，標志著我國開始進入通過總量控制強化水環境管理的新階段。大氣污染物控制方面，1991年開始，國家環保局在16個城市進行了排放污染物總量控制和許可證制度的試點工作，取得了一定的效果。

隨著國家對環境保護問題的日益重視，基于前一時期的立法和實踐經驗的積累，在1996年全國人大通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中，將污染物排放總量控制確立為我國環境保護的一項重大舉措。原國家環保局為落實“九五”環保計劃，制定了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》。按照該計劃的規定，我國的總量控制計劃主要采用目標總量控制，同時輔以部分的容量總量控制。具體地說,一方面在全國這一宏觀層面上實施目標總量控制，就是把1995年全國主要污染物的排放量作為計劃控制指標下達到各省、自治區、直轄市，各省、自治區、直轄市再將指標分解后下達到轄區的地、市，最后各地、市根據省、自治區、直轄市下達的總量控制指標，按照污染物來源，核定分配污染源總量控制指標。另一方面，針對某些區域如“三河”、“三湖”、“兩區”和47個環保重點城市的空氣、地面水環境功能區，實施容量總量控制。在其后的一年時間內，我國的污染物總量控制由思路框架落實成為了一項具體的國家級環保政策。

以發放排污許可證為手段的環境污染總量控制實施幾年以后，國家開始將這一政策轉化為具體的法律制度。針對具體工作中出現的問題和情況，國務院于2000年3月20日頒布了經全面修改的《水污染防治法實施細則》，規定了在達到濃度排放標準但仍不能達到水環境質量標準的水體，實施重點污染物排放的總量控制制度，并對總量控制作了細化和更具操作性的規定。該《細則》將總量控制制度和排污許可制度結合在一起，以總量控制作為排污許可制度的基礎和實施要求，又以排放許可證作為總量控制制度實施的法律形式和手段。2000年4月全國人大常委會修改了《中華人民共和國大氣污染防治法》，修改后該法規定，對尚未達到規定的大氣環境質量標準的區域和國務院批準劃定的酸雨控制區、二氧化硫污染控制區，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區，在控制區內實施主要大氣污染物排放許可證。[1][1]

2001年12月國家環保總局在全國人大通過的“十五”計劃的基礎上頒布了《國家環境保護“十五”計劃》。該計劃提出了對二氧化硫等主要污染物排放總量的控制指標和工業污染防治指標。2006年8月國務院批準了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，“十一五”期間國家對化學需氧量、二氧化硫兩種主要污染物實行排放總量控制計劃管理。要求各地方制訂實施方案，落實工程措施和資金，嚴格實行排污許可證管理，加強執法監督，加大對各種違法排污行為的監督查處力度，確保總量控制目標的實現。

至此，總量控制計劃得到更新和強化，具體的法律制度也得到了進一步的完善。從立法規定上看，規定更加細密、更具有可操作性，同時也拓寬了適用的地域和對象范圍。同時，我國的總量控制制度呈現出由目標總量控制向容量總量控制過渡的趨勢，這也是這一制度進一步深化發展的表現。但總的來說，我國的總量控制制度目前還存在諸多不足，如主要通過行政計劃的方式分解指標進行總量控制，總量控制類型單

一、水平不高、指標分配方式缺乏效率，總量指標的約束力不強，總量控制缺乏專門立法，與現有其他環境保護制度存在不協調等。

二、排污許可制度實施中的存在問題分析

排污許可證制度在我國的推行已有十幾年的歷史，其實施效果還未能說是理想的。

（一）制度的實施程度太低

盡管排污許可證并未要求適用于所有的排污者，其實施程度距離法律的要求仍然太低。在許多地方，排污許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地，一是發證的數字與實際排污企業數差距太大。目前，在已經進行了污染物申報登記的企業中，只有30%左右獲頒了排污許可證，[2][2]如果以排污企業為基數的話，比例還會低得多；很多地方根本沒有真正落實過這項制度。有些城市還沒有發過排污許可證，有的城市只是象征性地發過幾十份排污許可證，而且沒有延續性，許可證往往是一次性的，到期不再續發。

（二）制度缺乏確定性、穩定性、持續性和權威性

我國至今沒有普遍適用于全國及所有排污單位的統一的排污許可立法。排污許可制度尚未制度化，往往根據國家的某個決定或政府的特定管理目標的需要來實施，排污者對此缺乏預見性，難以事先采取行動。由于目標的變化或計劃的修改，指標也常常變化，而且排污指標的下達往往滯后，行政機關的發證工作常常銜接不上，企業的許可證到期但新指標又不能及時下達的情況時有發生，然而企業的生產不可能停頓，排污得持續。許可證往往缺乏延續性，穩定性，因而其權威性也受到很大的影響。執法機構對許可證的實施情況缺乏經常有效的監督，無證排污和超證排污的現象未能及時糾正，對違法行為不予處罰，或處罰太輕，排污許可證對許可證持有者的約束力不強，這進一步削弱了許可證的權威性。

（三）制度的實施發生變異

許可是一種審批行為，它會產生批準或不批準兩種結果，但是目前排污許可證的發放幾乎不存在不批準，不是對排污行為的審批及排污指標的合理分配，排污者申報多少排污量，環保部門就認可多少排放量。所以它是跟在排污者后面進行的一種排污的事后認可。[3][3]此外，許可證的發放未能與總量控制制度相結合，排污指標未能與環境容量掛鉤，與政府確立許可證制度的初衷相違背。

（四）許可的程序存在嚴重的缺陷

首先，是發證的公開性不夠。環境行政主管機關未公開各企業的排污情況和排污許可證的發放情況，申請人不了解排污的具體核定標準和核定方法，不了解排污指標分配的依據，難以避免“暗箱操作”和顯示公平的情況發生。對于不予受理申請和不予發放許可證的情形，申請人得不到來自環境行政主管機關的解釋。社會公眾不了解排污者和排污的相關信息。對于發證對自己的影響難以判斷。

其次，缺乏異議和聽取公眾意見程序。環境行政主管機關在做出排污許可決定前并未聽取排污單位、與排污有切身利益關系的利害關系人和社會公眾的意見。異議沒有相應的途徑反映。

第三，手續繁多、耗時過長。向環境行政主管機關申領更換排污許可證的手續繁雜，而且要求提供的資料也很復雜，其中有些是不必要的資料。對于一些污染大戶的重點治理存在內部行政行為外部化的現象，使申請人增加了許多不必要的負擔。排污許可實施程序的期限過長，從提出許可申請到最后發放許可證一般要拖幾個月，有時甚至要半年。環境行政主管機關審批的內部程序過于復雜。

三、影響排污許可制度實施的制約因素

（一）法律的支撐不夠

在國際上被當作一項支柱性法律制度的排污許可證制度，在我國最初以政策的形式提出和明確，存在著法律依據的先天不足。目前對排污許可證制度進行了規定的法律法規和行政規章有1988年國家環境保護局的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》、2000年全國人大常委會修訂后的《大氣污染防治法》、2000年國務院修訂后的《水污染防治法實施細則》。這些法律規范遠遠不足于將排污許可證支撐為環境法的一項基本制度。而且這些規定又缺乏配套的技術規范，沒有具體的步驟與措施，缺乏操作性。

在《行政許可法》頒布后，作為地方實施排污許可制度的具體法律依據的許多地方立法的法律效力有缺陷，甚至將失效。《行政許可法》第2章對行政許可的設定權作了具體的規定：其第14條規定：“…法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。必要時，國務院可以采用決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。”第15條規定：“…尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。”第16條規定：“行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。第17條規定：“除本法第十四條、第十五條規定的外，其他規范性文件一律不得設定行政許可。”

我國目前地方有關排污許可的法律文件主要有，一是地方立法機關制定的地方法規，如《廣州市大氣污染防治規定》（2004年）；一是地方人民政府的政府規章，如《上海市污染物排放許可證管理規定》（2000年）、《貴陽市大氣污染物排放許可證管理暫行辦法》、《廣東省排放污染物許可證管理辦法》（2001年），《四川省污染物申報登記和排放許可管理辦法》（2001年）等。省、自治區、直轄市人民政府規章只能設定臨時行政許可，期限一年。地方立法和政府規章對上位法已設立的行政許可做出具體規定的，不得增設許可及行政許可條件。但是部分地方政府規章，如《廣東省排放污染物許可證管理辦法》設定的排污許可范圍大大超過國家立法的范圍，屬于需要清理的法律文件之列。諸如此類現象不少。使得一些地方實施的排污許可證底氣不足。

（二）法律對該制度的認識和定位不準

排污許可證制度，一開始就是作為一項附屬性制度出現，主要為實施污染物總量控制，即分配排污指標服務，而不是作為準許、核定、規制所有排污行為的管理制度。排污許可證強大的作用得不到全面發揮。總量控制制度由于種種原因尚未能很好推行，依附于其上的許可證制度也因而處于不死不活的狀態。

（三）行政傳統的影響

行政機關的活動傳統上不重視程序正義，不重視公眾參與和相對人利益的保護。我國現有的排污許可證立法中的程序性內容相當不完善，《行政許可法》所要求的“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則”尚未得到具體體現。許可證制度中公眾參與嚴重不足，無論是企業還是政府部門，對信息公開和公眾參與的都缺乏熱情，有的甚至認為沒有必要。企業的顧慮是信息公開會造成社會居民的恐慌，從而增加自己的壓力；而在發證中舉行公開聽證會沒有實質意義，因為參加的群眾不是專業人士，對污染控制沒有專業知識。政府的顧慮則是政府機關的人手有限，征集公眾意見及組織聽證會，需要大量的人力、物力資源。所以，排污許可證的公眾參與制度目前依然是紙上談兵，公共利益保護機制尚未建立起來。

其它環境立法，除了新頒布的《環境影響評價法》有少量的公眾參與內容外，對環境保護中的信息公開和公眾參與也沒有具體要求和指引。排污監測數據和其它資料只在排污者和政府部門之間交流。國家環保總局于1999年頒布的《污染源監測管理辦法》是目前為止對污染源的監測工作做的最全面的規定，從其內容可知，污染監測結果和數據只為政府部門執法和管理所用，公眾根本無法獲得及使用。

（四）經濟技術上存在障礙

由于將排污許可證制度與總量控制制度捆綁在一起，總量控制制度的推行需要強大的經濟技術支持，而目前這種經濟技術供給仍然不足夠，如環境容量的測定目前還沒有非常成熟的技術手段，而且成本昂貴。為準確跟蹤企業的排污情況，需要受監控的企業安裝連續排放監測系統，這對大部分企業而言是一個較大的負擔，企業有較大的抵觸。

四、排污許可制度的出路

為了將排污許可證制度改造成環境法的基本制度和環境管理的支柱性制度，

（一）重新確定排污許可證制度的法律地位

首先，應當在《環境保護法》中明確其基本制度的地位。基本制度的實施具有全面性和普遍性，對直接或間接向環境排放污染物的行為全面進行發證管理是國際的普遍做法，應為發展的必然趨勢，《環境保護法》在修改時應為其發展建立基礎并留有余地。而不能將其適用范圍仍局限于個別區域和重點污染物。排污許可證的適用范圍應盡可能明確、具體、公開、穩定，不在相同主體之間產生不公平對待、不平等競爭的后果。

其次，應將排污許可證制度從總量控制的框架內獨立出來，作為一項對排污行為進行全面控制和管理的制度。不僅實行總量控制的污染物的排放需要申領許可證，實行濃度控制的污染物的排放也需要申領許可證。總量控制許可證根據國家和地方的污染物總量控制計劃發放，濃度控制許可證則在申請者經過環境影響評價審批和“三同時”驗收后，按照濃度控制和其他法律要求發放。

第三，以排污許可證制度作為污染管理的中心環節，將排污許可證制度和其他制度結合起來，環境影響評價制度、“三同時”制度作為企業能否獲得排污許可證先決條件，排污許可證為環境影響評價制度、“三同時”制度把關；把限期治理制度作為取得正式許可證及維持許可證的附屬制度；將排污許可證制度與排污申報登記和核準制度結合起來、將排污收費制度與總量控制制度和排污指標的擁有結合起來，使各項制度能協同發揮作用。最近，國家環保總局決定在深圳等6個城市開展綜合排污許可證試點工作，使排污許可證成為反映企業環境責、權、利的法律文書和憑證，做到依證管理，按證排污，違證處罰，規范排污者的環境行為。這一試點旨在深化污染防治工作，探索一證式管理模式，探索建立以環境容量為基礎、以排污許可證為主要管理手段、以改善環境質量為目標的污染防治管理體制，建立和完善污染物排放總量監測報告制度和排污許可證動態管理信息系統，規范對排污者的管理。[4][4]這是有益的探索。

第四，提高許可證的效力和權威性。排污許可證是確定企業能否排污、以及以什么方式排污的直接依據，沒有許可證一律不準排污。違反許可證將會受到懲罰，甚至吊銷許可證。使排污許可證有決定排污者命運的作用，也使環境管理部門有實質性的控制措施。無需別人再賦予一票否決權。

第五，統一排污許可證的形式。取消臨時排污許可證，不再留尾巴。按許可證管理的最早規定，許可證分為兩種：排污許可證和臨時排污許可證。對達到污染物排放標準和總量控制要求的排污者發放排污許可證；對尚未達到排放標準或總量控制要求的排污者發放臨時排污許可證。但是該制度已經試行了那么多年，仍然保留臨時許可證不夠嚴肅。而且，國家法律和政策早就要求所有污染源都要實現達標排放，未能達標的都應限期治理，因而，也不能取得許可證。（二）完善排污許可證管理的程序，保護公眾的利益

1．簡化許可證的申請和審查程序

《行政許可法》第二十九條規定：“申請書需要采用格式文本的，行政機關應當向申請人提供行政許可申請書格式文本。申請人可以委托人提出行政許可申請。但是，依法應當由申請人到行政機關辦公場所提出行政許可申請的除外。

行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出。”依據此條規定，排污許可證的申請形式應該多樣化，給申請人提供多種可選擇的方式，特別是網上申請這類高效率的方式，應得到大力推廣，以體現行政程序的便民原則，同時也能避免申請人與環境保護部門工作人員進行更多的接觸，保證排污許可的公正性。

同時，環境行政機關應該提供排污許可申請書的示范文本，并教授申請人如何填寫。目前許多城市的環保局都在網上了該地域的排污申請書，并且提供了范本指導申請人填寫，這是非常值得提倡推廣的作法。

2．建立公眾參與制度

（1）建立信息公開制度

環境問題的公共性、環境保護的公益性，導致環境信息具有公共性，這些信息必須與公眾分享。由于每一份排污許可幾乎都涉及公眾健康與安全，公眾應有權監督許可證的發放和管理過程。信息的獲得是監督的基礎，許可證申請及管理過程中的相關信息，如項目的性質、排放污染物的情況和許可證的發放情況等，除了涉及國家安全、商業秘密等依法需要保密的以外，應逐步全面公開，至少可以為公眾通過特定的途徑獲取，公眾可以將從公開途徑獲得的數據資料直接用于維護自己權益和其它合法活動之中，而不必一定通過委托監測的方法獲取相關數據及資料，造成不必要的障礙和浪費。

政府應建立公示制度，保障公眾知情權的實現。為了與《行政許可法》相適應，應在排污許可制度管理的各個過程建立公示制度，將排污指標核定、排污許可證的發放與否、排污情況和排污指標的使用情況、違反許可證及其處罰情況等內容，通過適當的方式公開。

逐步建立企業披露環境信息的制度，除了鼓勵企業自愿向社會披露排污信息外，還應明確在特定情況下對其提出強制披露環境信息的要求。國家環保總局于2003年11月了一個《關于企業環境信息公開的公告》，要求各省、自治區、直轄市環保部門按照《清潔生產促進法》的規定，在當地主要媒體上定期公布超標準排放污染物或者超過污染物排放總量規定限額的污染嚴重企業名單；列入名單的企業，應當按照本公告要求，于2003年10月底以前公布2003年上半年的環境信息，2004年開始在每年3月31日以前公布上一年的環境信息。《公告》是有關企業環境信息公開的突破性法律文件，但它的法律地位太低，適用面也太窄。今后在修訂我國的《環境保護法》、《公司法》、《證券法》和《會計法》應適當加入要求企業披露環境信息的要求。

（2）建立公眾參與程序

在公眾尚難以普遍參與到許可證管理過程的情況下，目前應先建立異議制度，首先，允許利害關系人在特定的期限內就行政機關的提議和決定提出異議，其次，逐步將有權提出異議的當事人從利益關系人擴大到社會公眾，而行政機關對異議必須進行回應和解釋。從長遠來看，應完善聽證會制度。

聽證制度是公眾參與的主要方式。2003年8月23日頒布的《中華人民共和國行政許可法》第4章規定了聽證制度。該法第46條規定：“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證有其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證”。第47條規定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。”該法的第36條規定：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。”其41條還規定：“行政機關作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權查閱。”這些規定為建立我國排放許可制度中的公眾參與機制有重要作用。

但是應該看到，以上規定是原則性的，在某些方面仍然有局限性。首先，聽證適用的范圍太窄，當事人提出聽證請求的情形僅限于“直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的”，將那些受到許可事項影響，但不屬于“直接影響”或“重大影響”的人排除在有權提出聽證請求的主體范圍之外。一般公眾更難以公共利益為由提出聽證要求。其次，公眾參與的支持條件不充足。申請及發證過程中的信息公開程度太小，申請材料不公開、公眾得不到據以評價許可合法、公正所需的資料，許可證持有人執行許可證的自我監測數據、報告等也不公開，公眾難以監督許可的遵守情況。法律也沒有規定什么情況下，特定公民可以直接向申請人及政府索取資料和信息。第三，公眾參與法律效力和法律地位未明。對于公眾意見如何回應及處理，尚未形成制度。

在完善排污許可證制度的聽證程序時，進一步明確涉及公共利益的排污許可證的范圍，使公眾有更多的機會參與到聽證過程中，公眾的意見能得到有效的反映和處理，避免走過場和浪費國家資源。

4．體現公平、公正的原則

環境行政主管機關在實施排污許可管理時應當做到公平、公正。所謂公平原則，即是法的平等保護原則：平等對待當事人，相同事件相同處理，非有合法正當理由，不得對申請人和利害關系人以歧視和偏見。所謂公正原則，包括實體公正和程序公正。實體公正要求行政行為的結果合理、正當。

但是排污許可證制度實施過程中，也存在著一些引起企業不公平競爭的現象。首先，關于許可證的適用范圍。目前許可證制度主要作為總量控制制度的配套性制度而建立，總量控制制度對一個特定區域容納特定污染物的總量進行了封頂，處于該區域內的排污者排放該特定污染物的總量也被鎖定。總量控制通常是比濃度控制更嚴格的控制方式，因而，在總量控制區及非總量控制區的企業之間產生了污染控制的不同要求。非總量控制區內的企業排放相同的污染物，只要濃度達標，其總量不受限制，而總量控制區內的企業有總量控制要求，甚至要逐年削減其排放總量。其次，關于許可證的適用對象。由于總量控制的目標在于削減一個地區污染物排放的總量，而一個特定地區污染物排放總量主要由少數大企業產生。為了早見成效，許多地區采取抓大放小的方法，只對大企業實施許可證制度，實行總量控制。[5][5]因而，在企業和中小企業之間又產生了不公平對待問題。當然絕對的公平是不可能的，為了做到相對公平，許可證管理過程必須盡可能地公開和透明，異議有機會反映。

（三）改善排污許可證的實施機制

發放排污許可證不是許可證制度的結束而是開始，許可證制度的作用必須通過許可證的實施來最終實現。許可證的實施機制是綜合的，本文此處主要聚焦于三個方面：

1．政府實施機制

許可證制度屬于一種典型的命令和控制型手段。因此，政府的實施是關鍵，沒有一個強大的政府實施機制，其它主體的實施將缺乏基礎和保障。

第一，應加強中央政府在實施全國范圍的排污許可制度以及監督下級政府的實施方面的權威和能力。在環境保護方面，各國政府一開始走的是一條大致相同的路子，即加強中央集中管制。無論是聯邦制，還是單一制的國家。如美國、歐洲各國、日本等國于20世紀60年代末、70年代初建立了以政府（特別是中央政府）為主導的環境管制體系。許可證制度則是政府管制的支柱。為此，歐美各國建立了強大的政府環保許可證執法機制。然而這種高度集中的政府管制也引起了一些負面影響，如過于剛性，阻礙私人企業的創造性和自主性的發揮，地方政府和企業執法的積極性不高。于是，從90年代開始，歐美各國進行了非中心化和減少管制的改革，增加地方政府的執法權和企業的參與性。

從表面上看，中國的環境管制的發展歷程也較為相似。從集權式政府管制為主，到加強分權式的政府管制，但是其形成的基礎與歐美國家不同，歐美國家的環境管制形成于成熟的市場經濟體制，中國的環境管制產生于計劃經濟體制。中國在建立市場經濟體制的過程中減少政府管制和轉變政府職能及增加地方政府自治權力的改革也同時進行，但這從集權到分權的轉變是為了配合從計劃經濟到市場經濟的轉軌。而與市場經濟體制相適應的政府管制卻尚未能很好建立起來。在許多需要政府進行宏觀調控和總體控制的領域，中央政府難以有效地實施法律。在環境保護領域，面臨市場失靈和政府失靈的雙重挑戰，政府違法違規決策和發展的現象較為普遍，而且越是基層的政府越容易受企業界的影響。在目前這一階段，仍然應重點建設與市場經濟體制相適應的集權式的政府環境管制，加強中央政府實施環境法的權威。

根據我國法律的規定，法律的具體實施機構通常是各級地方政府，而不是中央政府。環境法也不例外。本文此處強調中央政府在實施法律中的作用并不是認為應由中央政府代替地方政府直接實施法律，而是要加強中央政府監督地方政府實施法律的能力。如保留直接查處權。

第二，建立有效的政府監督檢查機制。對環境行政主管部門而言，發放排污許可證既是一種權利，更是一種責任。環境行政機關應該對行政許可進行長期的監督檢查，保證排污企業保持其取得行政許可時法律所規定的條件。實踐中行政機關對排污許可采取定期檢查的方式以及排污企業定期填寫特定報表的方式進行監督，條件成熟的企業則安裝了在線監測設施，實行實時監督。應該說這些都是有效的行政監察方式：實地檢查是直接監管的重要方式，但是應該注意避免影響企業的正常生產；書面審查方式體現了行政監管由直接監管向間接監管轉化的進步，但是應該采取措施保證書面材料的真實準確性；實時監督的方式應該在有條件的企業加以推廣。今后，應該建立或完善諸如個人、組織舉報投訴、排污企業自我監督檢查等監察方式，調動社會各方面的力量來完善監管程序；同時，應按照《行政許可法》的相關規定規范行政機關在行政監察過程中有可能損害排污企業的行為。

第三，建立政府實施許可證制度的行政責任追究制。根據《環境保護法》第16條所要求的各級政府對所轄區環境質量負責和其他法律的規定，20世紀90年代以來，各省和各部委紛紛建立了環保行政責任追究制。目前環保行政責任追究制主要適用于兩類行為：一是決策失誤；一是執法失誤。[6][6]如果將這一制度用于保障排污許可制度的實施，會改善政府的排污許可制度實施機制。根據筆者對廣州市若干排污企業的調查，排污許可證已經實施了多年，但是企業并未感到該制度的壓力和威力。主要原因是，政府對違反許可證排污者的處罰沒有到位，或者是不處罰，或者是處罰太輕，排污指標沒有硬約束，企業因此不在意指標的多少，也不認真對待指標的使用情況。所以，必須采取各種措施，保障政府執法到位，除了配備相應的人力、物力資源外，建立執法責任追究制也是必要的。

2．市民實施機制

市民實施指市民參與下的實施，賦予市民一定的監督權和執法權。由于政府資源和能力的有限性，將政府的部分環境管理權和責任轉移給社會，如當地居民、社區和非政府組織等是國際趨勢。將排污者置于公眾的監督之下，對其遵守排污許可證和其它法律要求有重要促進作用。中國雖然已經建立了公眾投訴、檢舉、控告等制度，但是總的來說，公眾參與環境保護的熱情和能力仍然不充分。主要障礙有兩個：一是參與的渠道不暢通；二是參與能力不高。

當前情況下，公眾，特別是草要階層沒有足夠的知識和技巧參與到環境事務，進行公眾參與的能力建設是當務之急，政府有義務向公眾提供與排污許可證的相關信息、培訓、指引等。一些國家的法律還要求排污者也有義務加入公眾參與能力建議的過程。美國《清潔空氣法》允許聯邦環保局在許可過程中運用更大的自由裁量權來增加社區參與和建設社區的實施能力。該法第504條（a）款規定：“每一個依本章發放的許可證應包括…諸如為確保遵守本章適用的要求所必要的條件”。據此，環保局可以在許可中要求那些領取清潔空氣法中的許可證的人采取一定的行動提供公眾參與的途徑，加強受影響社區參與的能力，以保障許可設施遵守適用的環境保護法。這些條件包括提供為監督許可設施運作情況所需要的信息，以及增加市民團體參加監督和保障履行所需要的資源等。[7][7]現實中，許多企業利用其技術和專業上的優勢壟斷信息，侵害公共利益，為了利益平衡，法律應責成排污者承擔一定的義務，改善公眾參與排污許可管理過程的能力。

針對參與渠道的不暢通，法律應要求許可證管理機構和持證者確定與公眾聯系的方式和人員。保證公眾可以接觸到必要的排污資料和記錄并有機會向主管部門投訴。目前的投訴和檢舉、控告制度是最常用的市民實施途徑，通過這些途徑，政府也確實發現和查處了不少違法案件。但是這些措施未能給市民提供一個完整的實施機制，市民對有關部門的處理結果不服的，沒有權利采取進一步的措施。而在國外，允許公眾對不履行法定職責的行政機構和違反排污許可證的人提起公益訴訟，被認為是最有威懾作用的市民實施手段。市民在此過程中充當了私人檢察官的角色，彌補了政府的執法不足。所以，逐步完善訴訟制度，使公眾有權對違反許可證管理的人和機構提起訴訟是必要的。

3．自我實施

自我實施指排污許可證持證者自覺遵守許可證的要求。這在西方國家也叫“自我政策”或“自我管制”。許可證制度對違反許可證的人有制裁措施，自我實施并非完全建立在自愿的基礎之上，企業的行為以營利為目的，如果沒有強制性義務，它們將環境成本外部化是常見現象。但我們也應該看到有許多激勵因素可以推動企業采取積極政策遵守許可證。近年來各國政府出現了各種自我實施措施。如自我監測，自我審計，系統的內部環境管理等。

排污許可證制度中的自我監測、自我報告和記錄維持是對排污者的最基本的要求，排污者必須安裝、使用和維持監測儀器設備，定期監測和提取樣本，建立及維持相關的記錄，制作特定的報告，并且提供其他環保部門要求的信息。這一制度也是政府實施和市民實施的基礎，政府據此收集數據信息、建立基準線、確定污染物排放標準、追蹤污染源、確定遵守情況、評估環境質量的變化等；公眾據此獲知排污信息，評估環境風險和影響、采取行動保護自身利益；企業據此評價處理和減少污染物的效果，確定降低成本的方式。通過這個制度，政府將收集和提供信息的負擔轉給了排污者，同時，政府和市民對許可證持有者的監督則大大加強。所以這個制度在許多國家都備受重視。如美國，每一個規定了排污許可制度的法律都有此規定，每一個許可證則有具體的自我監測、報告和維持記錄的法律義務。

為了鼓勵排污者披露自我監測、自我披露及糾正違法行為，一些國家規定了相應的免責或減輕責任的措施。如美國環保局于1995年了《鼓勵自我監督：發現、披露、改正和防止違法》（IncentivesforSelf-policing:Discovery,Disclosure,CorrectionandPreventionofViolations）的政策，該政策通常又被稱為《審計政策》(AuditPolicy)。2000年，美國環保局對該政策進行了修正。《審計政策》使那些按該政策自愿發現、披露、改正其違法行為的實體獲得減免法律處罰的優待。該政策包括9個條件，某個組織符合所有這9個條件，可以免去100%的針對違法所得的民事處罰（本來可能被沒收的），沒有符合其中的第一個條件（即系統地發現違法），但符合其他8個條件的，有資格減輕75%針對違法所得的民事處罰。在刑事處罰方面，環保局在一個實體滿足了從第二到第九個條件，不管它是否滿足第一個條件，只要它善意地進行自我監督，發現和披露違法，并采取了系統的方法防止違法行為的再次發生的情況下，會選擇不向司法部門或其他有權提起公訴的部門提議進行刑事檢控。

中國雖然已經建立了自我監測、污染物申報登記制度，但這些制度仍有許多缺陷。借鑒外國的經驗，中國可以對許可證制度從以下幾方面進行改善：（1）清晰地在每一個許可證中確定自我監測、自我報告和維持記錄的義務；（2）在政府網站上公布報告和記錄的主要內容，使公眾可以獲知；（3）對自我披露和糾正違反許可證的行為提供的效的刺激；（4）對未能依法提供信息或提供虛假信息的人進行嚴厲懲罰。

注釋:

[1]李摯萍：《經濟法的生態化》，法律出版社2003年4月第一版，第215頁。

[2]見《國家環境統計公布》（1997年-2000年）。

[3]徐家良、范笑仙：《制度安排、制度變遷與政府管制限度—對排污許可證制度演變過程的分析》，《上海社會科學院學術季刊》2002年第1期。

[4]《六城市開展綜合排污許可證試點工作》，《中國環境報》2004年2月12日。

[5]如廣州市2003年發放的大氣污染物排放許可證，只針對64家大企業。

[6]見國家環境保護總局和國家監察部2006年2月20日的《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》。

[7]CliffordRechtschaffen&EileenGauna,EnvironmentalJustice—law,policy,andregulation.CarolinaAcademicPress,2001.193.