中國排污許可證制度立法范文

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關(guān)鍵詞:排污許可證；立法；實施機制；公眾參與

內(nèi)容提要:排污許可制度在我國已經(jīng)實施了近二十年，其實施效果還不能說是成功的。其制度的定位、設計到實施都存在許多問題。而環(huán)境污染管制應該以排污許可證制度為核心建構(gòu)，因此，必須從制度設計到實施機制等方面對排污許可證制度進行完善。

一、我國污染物總量控制和排污許可制度發(fā)展回顧

從20世紀80年代我國一些地方開始試行污染物排放總量控制和排污許可制度。水污染物控制方面，1985年，上海市開始在黃浦江上游水資源保護地區(qū)實行以水污染物排放總量控制為目的的排污許可證制度。1986年2月25日，上海市政府專門頒布了《上海市黃浦江上游水源保護條例》，首次在地方立法中對總量控制制度進行了規(guī)定。其后，在徐州、廈門、金華、深圳、常州、重慶等一批城市陸續(xù)推廣了這項管理辦法，都取得了顯著的成果。1988年3月，國家環(huán)保局下達了《關(guān)于以總量控制為核心的〈水污染物排放許可證管理暫行辦法〉和開展排放許可證試點工作的通知》，標志著我國開始進入通過總量控制強化水環(huán)境管理的新階段。大氣污染物控制方面，1991年開始，國家環(huán)保局在16個城市進行了排放污染物總量控制和許可證制度的試點工作，取得了一定的效果。

隨著國家對環(huán)境保護問題的日益重視，基于前一時期的立法和實踐經(jīng)驗的積累，在1996年全國人大通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中，將污染物排放總量控制確立為我國環(huán)境保護的一項重大舉措。原國家環(huán)保局為落實“九五”環(huán)保計劃，制定了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》。按照該計劃的規(guī)定，我國的總量控制計劃主要采用目標總量控制，同時輔以部分的容量總量控制。具體地說,一方面在全國這一宏觀層面上實施目標總量控制，就是把1995年全國主要污染物的排放量作為計劃控制指標下達到各省、自治區(qū)、直轄市，各省、自治區(qū)、直轄市再將指標分解后下達到轄區(qū)的地、市，最后各地、市根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市下達的總量控制指標，按照污染物來源，核定分配污染源總量控制指標。另一方面，針對某些區(qū)域如“三河”、“三湖”、“兩區(qū)”和47個環(huán)保重點城市的空氣、地面水環(huán)境功能區(qū)，實施容量總量控制。在其后的一年時間內(nèi)，我國的污染物總量控制由思路框架落實成為了一項具體的國家級環(huán)保政策。

以發(fā)放排污許可證為手段的環(huán)境污染總量控制實施幾年以后，國家開始將這一政策轉(zhuǎn)化為具體的法律制度。針對具體工作中出現(xiàn)的問題和情況，國務院于2000年3月20日頒布了經(jīng)全面修改的《水污染防治法實施細則》，規(guī)定了在達到濃度排放標準但仍不能達到水環(huán)境質(zhì)量標準的水體，實施重點污染物排放的總量控制制度，并對總量控制作了細化和更具操作性的規(guī)定。該《細則》將總量控制制度和排污許可制度結(jié)合在一起，以總量控制作為排污許可制度的基礎和實施要求，又以排放許可證作為總量控制制度實施的法律形式和手段。2000年4月全國人大常委會修改了《中華人民共和國大氣污染防治法》，修改后該法規(guī)定，對尚未達到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標準的區(qū)域和國務院批準劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)，在控制區(qū)內(nèi)實施主要大氣污染物排放許可證。[1][1]

2001年12月國家環(huán)保總局在全國人大通過的“十五”計劃的基礎上頒布了《國家環(huán)境保護“十五”計劃》。該計劃提出了對二氧化硫等主要污染物排放總量的控制指標和工業(yè)污染防治指標。2006年8月國務院批準了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，“十一五”期間國家對化學需氧量、二氧化硫兩種主要污染物實行排放總量控制計劃管理。要求各地方制訂實施方案，落實工程措施和資金，嚴格實行排污許可證管理，加強執(zhí)法監(jiān)督，加大對各種違法排污行為的監(jiān)督查處力度，確保總量控制目標的實現(xiàn)。

至此，總量控制計劃得到更新和強化，具體的法律制度也得到了進一步的完善。從立法規(guī)定上看，規(guī)定更加細密、更具有可操作性，同時也拓寬了適用的地域和對象范圍。同時，我國的總量控制制度呈現(xiàn)出由目標總量控制向容量總量控制過渡的趨勢，這也是這一制度進一步深化發(fā)展的表現(xiàn)。但總的來說，我國的總量控制制度目前還存在諸多不足，如主要通過行政計劃的方式分解指標進行總量控制，總量控制類型單

一、水平不高、指標分配方式缺乏效率，總量指標的約束力不強，總量控制缺乏專門立法，與現(xiàn)有其他環(huán)境保護制度存在不協(xié)調(diào)等。

二、排污許可制度實施中的存在問題分析

排污許可證制度在我國的推行已有十幾年的歷史，其實施效果還未能說是理想的。

（一）制度的實施程度太低

盡管排污許可證并未要求適用于所有的排污者，其實施程度距離法律的要求仍然太低。在許多地方，排污許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地，一是發(fā)證的數(shù)字與實際排污企業(yè)數(shù)差距太大。目前，在已經(jīng)進行了污染物申報登記的企業(yè)中，只有30%左右獲頒了排污許可證，[2][2]如果以排污企業(yè)為基數(shù)的話，比例還會低得多；很多地方根本沒有真正落實過這項制度。有些城市還沒有發(fā)過排污許可證，有的城市只是象征性地發(fā)過幾十份排污許可證，而且沒有延續(xù)性，許可證往往是一次性的，到期不再續(xù)發(fā)。

（二）制度缺乏確定性、穩(wěn)定性、持續(xù)性和權(quán)威性

我國至今沒有普遍適用于全國及所有排污單位的統(tǒng)一的排污許可立法。排污許可制度尚未制度化，往往根據(jù)國家的某個決定或政府的特定管理目標的需要來實施，排污者對此缺乏預見性，難以事先采取行動。由于目標的變化或計劃的修改，指標也常常變化，而且排污指標的下達往往滯后，行政機關(guān)的發(fā)證工作常常銜接不上，企業(yè)的許可證到期但新指標又不能及時下達的情況時有發(fā)生，然而企業(yè)的生產(chǎn)不可能停頓，排污得持續(xù)。許可證往往缺乏延續(xù)性，穩(wěn)定性，因而其權(quán)威性也受到很大的影響。執(zhí)法機構(gòu)對許可證的實施情況缺乏經(jīng)常有效的監(jiān)督，無證排污和超證排污的現(xiàn)象未能及時糾正，對違法行為不予處罰，或處罰太輕，排污許可證對許可證持有者的約束力不強，這進一步削弱了許可證的權(quán)威性。

（三）制度的實施發(fā)生變異

許可是一種審批行為，它會產(chǎn)生批準或不批準兩種結(jié)果，但是目前排污許可證的發(fā)放幾乎不存在不批準，不是對排污行為的審批及排污指標的合理分配，排污者申報多少排污量，環(huán)保部門就認可多少排放量。所以它是跟在排污者后面進行的一種排污的事后認可。[3][3]此外，許可證的發(fā)放未能與總量控制制度相結(jié)合，排污指標未能與環(huán)境容量掛鉤，與政府確立許可證制度的初衷相違背。

（四）許可的程序存在嚴重的缺陷

首先，是發(fā)證的公開性不夠。環(huán)境行政主管機關(guān)未公開各企業(yè)的排污情況和排污許可證的發(fā)放情況，申請人不了解排污的具體核定標準和核定方法，不了解排污指標分配的依據(jù)，難以避免“暗箱操作”和顯示公平的情況發(fā)生。對于不予受理申請和不予發(fā)放許可證的情形，申請人得不到來自環(huán)境行政主管機關(guān)的解釋。社會公眾不了解排污者和排污的相關(guān)信息。對于發(fā)證對自己的影響難以判斷。

其次，缺乏異議和聽取公眾意見程序。環(huán)境行政主管機關(guān)在做出排污許可決定前并未聽取排污單位、與排污有切身利益關(guān)系的利害關(guān)系人和社會公眾的意見。異議沒有相應的途徑反映。

第三，手續(xù)繁多、耗時過長。向環(huán)境行政主管機關(guān)申領(lǐng)更換排污許可證的手續(xù)繁雜，而且要求提供的資料也很復雜，其中有些是不必要的資料。對于一些污染大戶的重點治理存在內(nèi)部行政行為外部化的現(xiàn)象，使申請人增加了許多不必要的負擔。排污許可實施程序的期限過長，從提出許可申請到最后發(fā)放許可證一般要拖幾個月，有時甚至要半年。環(huán)境行政主管機關(guān)審批的內(nèi)部程序過于復雜。

三、影響排污許可制度實施的制約因素

（一）法律的支撐不夠

在國際上被當作一項支柱性法律制度的排污許可證制度，在我國最初以政策的形式提出和明確，存在著法律依據(jù)的先天不足。目前對排污許可證制度進行了規(guī)定的法律法規(guī)和行政規(guī)章有1988年國家環(huán)境保護局的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》、2000年全國人大常委會修訂后的《大氣污染防治法》、2000年國務院修訂后的《水污染防治法實施細則》。這些法律規(guī)范遠遠不足于將排污許可證支撐為環(huán)境法的一項基本制度。而且這些規(guī)定又缺乏配套的技術(shù)規(guī)范，沒有具體的步驟與措施，缺乏操作性。

在《行政許可法》頒布后，作為地方實施排污許可制度的具體法律依據(jù)的許多地方立法的法律效力有缺陷，甚至將失效。《行政許可法》第2章對行政許可的設定權(quán)作了具體的規(guī)定：其第14條規(guī)定：“…法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定行政許可。必要時，國務院可以采用決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。”第15條規(guī)定：“…尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。”第16條規(guī)定：“行政法規(guī)可以在法律設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件。第17條規(guī)定：“除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可。”

我國目前地方有關(guān)排污許可的法律文件主要有，一是地方立法機關(guān)制定的地方法規(guī)，如《廣州市大氣污染防治規(guī)定》（2004年）；一是地方人民政府的政府規(guī)章，如《上海市污染物排放許可證管理規(guī)定》（2000年）、《貴陽市大氣污染物排放許可證管理暫行辦法》、《廣東省排放污染物許可證管理辦法》（2001年），《四川省污染物申報登記和排放許可管理辦法》（2001年）等。省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章只能設定臨時行政許可，期限一年。地方立法和政府規(guī)章對上位法已設立的行政許可做出具體規(guī)定的，不得增設許可及行政許可條件。但是部分地方政府規(guī)章，如《廣東省排放污染物許可證管理辦法》設定的排污許可范圍大大超過國家立法的范圍，屬于需要清理的法律文件之列。諸如此類現(xiàn)象不少。使得一些地方實施的排污許可證底氣不足。

（二）法律對該制度的認識和定位不準

排污許可證制度，一開始就是作為一項附屬性制度出現(xiàn)，主要為實施污染物總量控制，即分配排污指標服務，而不是作為準許、核定、規(guī)制所有排污行為的管理制度。排污許可證強大的作用得不到全面發(fā)揮。總量控制制度由于種種原因尚未能很好推行，依附于其上的許可證制度也因而處于不死不活的狀態(tài)。

（三）行政傳統(tǒng)的影響

行政機關(guān)的活動傳統(tǒng)上不重視程序正義，不重視公眾參與和相對人利益的保護。我國現(xiàn)有的排污許可證立法中的程序性內(nèi)容相當不完善，《行政許可法》所要求的“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則”尚未得到具體體現(xiàn)。許可證制度中公眾參與嚴重不足，無論是企業(yè)還是政府部門，對信息公開和公眾參與的都缺乏熱情，有的甚至認為沒有必要。企業(yè)的顧慮是信息公開會造成社會居民的恐慌，從而增加自己的壓力；而在發(fā)證中舉行公開聽證會沒有實質(zhì)意義，因為參加的群眾不是專業(yè)人士，對污染控制沒有專業(yè)知識。政府的顧慮則是政府機關(guān)的人手有限，征集公眾意見及組織聽證會，需要大量的人力、物力資源。所以，排污許可證的公眾參與制度目前依然是紙上談兵，公共利益保護機制尚未建立起來。

其它環(huán)境立法，除了新頒布的《環(huán)境影響評價法》有少量的公眾參與內(nèi)容外，對環(huán)境保護中的信息公開和公眾參與也沒有具體要求和指引。排污監(jiān)測數(shù)據(jù)和其它資料只在排污者和政府部門之間交流。國家環(huán)保總局于1999年頒布的《污染源監(jiān)測管理辦法》是目前為止對污染源的監(jiān)測工作做的最全面的規(guī)定，從其內(nèi)容可知，污染監(jiān)測結(jié)果和數(shù)據(jù)只為政府部門執(zhí)法和管理所用，公眾根本無法獲得及使用。

（四）經(jīng)濟技術(shù)上存在障礙

由于將排污許可證制度與總量控制制度捆綁在一起，總量控制制度的推行需要強大的經(jīng)濟技術(shù)支持，而目前這種經(jīng)濟技術(shù)供給仍然不足夠，如環(huán)境容量的測定目前還沒有非常成熟的技術(shù)手段，而且成本昂貴。為準確跟蹤企業(yè)的排污情況，需要受監(jiān)控的企業(yè)安裝連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)，這對大部分企業(yè)而言是一個較大的負擔，企業(yè)有較大的抵觸。

四、排污許可制度的出路

為了將排污許可證制度改造成環(huán)境法的基本制度和環(huán)境管理的支柱性制度，

（一）重新確定排污許可證制度的法律地位

首先，應當在《環(huán)境保護法》中明確其基本制度的地位。基本制度的實施具有全面性和普遍性，對直接或間接向環(huán)境排放污染物的行為全面進行發(fā)證管理是國際的普遍做法，應為發(fā)展的必然趨勢，《環(huán)境保護法》在修改時應為其發(fā)展建立基礎并留有余地。而不能將其適用范圍仍局限于個別區(qū)域和重點污染物。排污許可證的適用范圍應盡可能明確、具體、公開、穩(wěn)定，不在相同主體之間產(chǎn)生不公平對待、不平等競爭的后果。

其次，應將排污許可證制度從總量控制的框架內(nèi)獨立出來，作為一項對排污行為進行全面控制和管理的制度。不僅實行總量控制的污染物的排放需要申領(lǐng)許可證，實行濃度控制的污染物的排放也需要申領(lǐng)許可證。總量控制許可證根據(jù)國家和地方的污染物總量控制計劃發(fā)放，濃度控制許可證則在申請者經(jīng)過環(huán)境影響評價審批和“三同時”驗收后，按照濃度控制和其他法律要求發(fā)放。

第三，以排污許可證制度作為污染管理的中心環(huán)節(jié)，將排污許可證制度和其他制度結(jié)合起來，環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度作為企業(yè)能否獲得排污許可證先決條件，排污許可證為環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度把關(guān)；把限期治理制度作為取得正式許可證及維持許可證的附屬制度；將排污許可證制度與排污申報登記和核準制度結(jié)合起來、將排污收費制度與總量控制制度和排污指標的擁有結(jié)合起來，使各項制度能協(xié)同發(fā)揮作用。最近，國家環(huán)保總局決定在深圳等6個城市開展綜合排污許可證試點工作，使排污許可證成為反映企業(yè)環(huán)境責、權(quán)、利的法律文書和憑證，做到依證管理，按證排污，違證處罰，規(guī)范排污者的環(huán)境行為。這一試點旨在深化污染防治工作，探索一證式管理模式，探索建立以環(huán)境容量為基礎、以排污許可證為主要管理手段、以改善環(huán)境質(zhì)量為目標的污染防治管理體制，建立和完善污染物排放總量監(jiān)測報告制度和排污許可證動態(tài)管理信息系統(tǒng)，規(guī)范對排污者的管理。[4][4]這是有益的探索。

第四，提高許可證的效力和權(quán)威性。排污許可證是確定企業(yè)能否排污、以及以什么方式排污的直接依據(jù)，沒有許可證一律不準排污。違反許可證將會受到懲罰，甚至吊銷許可證。使排污許可證有決定排污者命運的作用，也使環(huán)境管理部門有實質(zhì)性的控制措施。無需別人再賦予一票否決權(quán)。

第五，統(tǒng)一排污許可證的形式。取消臨時排污許可證，不再留尾巴。按許可證管理的最早規(guī)定，許可證分為兩種：排污許可證和臨時排污許可證。對達到污染物排放標準和總量控制要求的排污者發(fā)放排污許可證；對尚未達到排放標準或總量控制要求的排污者發(fā)放臨時排污許可證。但是該制度已經(jīng)試行了那么多年，仍然保留臨時許可證不夠嚴肅。而且，國家法律和政策早就要求所有污染源都要實現(xiàn)達標排放，未能達標的都應限期治理，因而，也不能取得許可證。（二）完善排污許可證管理的程序，保護公眾的利益

1．簡化許可證的申請和審查程序

《行政許可法》第二十九條規(guī)定：“申請書需要采用格式文本的，行政機關(guān)應當向申請人提供行政許可申請書格式文本。申請人可以委托人提出行政許可申請。但是，依法應當由申請人到行政機關(guān)辦公場所提出行政許可申請的除外。

行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。”依據(jù)此條規(guī)定，排污許可證的申請形式應該多樣化，給申請人提供多種可選擇的方式，特別是網(wǎng)上申請這類高效率的方式，應得到大力推廣，以體現(xiàn)行政程序的便民原則，同時也能避免申請人與環(huán)境保護部門工作人員進行更多的接觸，保證排污許可的公正性。

同時，環(huán)境行政機關(guān)應該提供排污許可申請書的示范文本，并教授申請人如何填寫。目前許多城市的環(huán)保局都在網(wǎng)上了該地域的排污申請書，并且提供了范本指導申請人填寫，這是非常值得提倡推廣的作法。

2．建立公眾參與制度

（1）建立信息公開制度

環(huán)境問題的公共性、環(huán)境保護的公益性，導致環(huán)境信息具有公共性，這些信息必須與公眾分享。由于每一份排污許可幾乎都涉及公眾健康與安全，公眾應有權(quán)監(jiān)督許可證的發(fā)放和管理過程。信息的獲得是監(jiān)督的基礎，許可證申請及管理過程中的相關(guān)信息，如項目的性質(zhì)、排放污染物的情況和許可證的發(fā)放情況等，除了涉及國家安全、商業(yè)秘密等依法需要保密的以外，應逐步全面公開，至少可以為公眾通過特定的途徑獲取，公眾可以將從公開途徑獲得的數(shù)據(jù)資料直接用于維護自己權(quán)益和其它合法活動之中，而不必一定通過委托監(jiān)測的方法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)及資料，造成不必要的障礙和浪費。

政府應建立公示制度，保障公眾知情權(quán)的實現(xiàn)。為了與《行政許可法》相適應，應在排污許可制度管理的各個過程建立公示制度，將排污指標核定、排污許可證的發(fā)放與否、排污情況和排污指標的使用情況、違反許可證及其處罰情況等內(nèi)容，通過適當?shù)姆绞焦_。

逐步建立企業(yè)披露環(huán)境信息的制度，除了鼓勵企業(yè)自愿向社會披露排污信息外，還應明確在特定情況下對其提出強制披露環(huán)境信息的要求。國家環(huán)保總局于2003年11月了一個《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開的公告》，要求各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)保部門按照《清潔生產(chǎn)促進法》的規(guī)定，在當?shù)刂饕襟w上定期公布超標準排放污染物或者超過污染物排放總量規(guī)定限額的污染嚴重企業(yè)名單；列入名單的企業(yè)，應當按照本公告要求，于2003年10月底以前公布2003年上半年的環(huán)境信息，2004年開始在每年3月31日以前公布上一年的環(huán)境信息。《公告》是有關(guān)企業(yè)環(huán)境信息公開的突破性法律文件，但它的法律地位太低，適用面也太窄。今后在修訂我國的《環(huán)境保護法》、《公司法》、《證券法》和《會計法》應適當加入要求企業(yè)披露環(huán)境信息的要求。

（2）建立公眾參與程序

在公眾尚難以普遍參與到許可證管理過程的情況下，目前應先建立異議制度，首先，允許利害關(guān)系人在特定的期限內(nèi)就行政機關(guān)的提議和決定提出異議，其次，逐步將有權(quán)提出異議的當事人從利益關(guān)系人擴大到社會公眾，而行政機關(guān)對異議必須進行回應和解釋。從長遠來看，應完善聽證會制度。

聽證制度是公眾參與的主要方式。2003年8月23日頒布的《中華人民共和國行政許可法》第4章規(guī)定了聽證制度。該法第46條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證有其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應當向社會公告，并舉行聽證”。第47條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應當在二十日內(nèi)組織聽證。”該法的第36條規(guī)定：“行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應當告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)應當聽取申請人、利害關(guān)系人的意見。”其41條還規(guī)定：“行政機關(guān)作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權(quán)查閱。”這些規(guī)定為建立我國排放許可制度中的公眾參與機制有重要作用。

但是應該看到，以上規(guī)定是原則性的，在某些方面仍然有局限性。首先，聽證適用的范圍太窄，當事人提出聽證請求的情形僅限于“直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的”，將那些受到許可事項影響，但不屬于“直接影響”或“重大影響”的人排除在有權(quán)提出聽證請求的主體范圍之外。一般公眾更難以公共利益為由提出聽證要求。其次，公眾參與的支持條件不充足。申請及發(fā)證過程中的信息公開程度太小，申請材料不公開、公眾得不到據(jù)以評價許可合法、公正所需的資料，許可證持有人執(zhí)行許可證的自我監(jiān)測數(shù)據(jù)、報告等也不公開，公眾難以監(jiān)督許可的遵守情況。法律也沒有規(guī)定什么情況下，特定公民可以直接向申請人及政府索取資料和信息。第三，公眾參與法律效力和法律地位未明。對于公眾意見如何回應及處理，尚未形成制度。

在完善排污許可證制度的聽證程序時，進一步明確涉及公共利益的排污許可證的范圍，使公眾有更多的機會參與到聽證過程中，公眾的意見能得到有效的反映和處理，避免走過場和浪費國家資源。

4．體現(xiàn)公平、公正的原則

環(huán)境行政主管機關(guān)在實施排污許可管理時應當做到公平、公正。所謂公平原則，即是法的平等保護原則：平等對待當事人，相同事件相同處理，非有合法正當理由，不得對申請人和利害關(guān)系人以歧視和偏見。所謂公正原則，包括實體公正和程序公正。實體公正要求行政行為的結(jié)果合理、正當。

但是排污許可證制度實施過程中，也存在著一些引起企業(yè)不公平競爭的現(xiàn)象。首先，關(guān)于許可證的適用范圍。目前許可證制度主要作為總量控制制度的配套性制度而建立，總量控制制度對一個特定區(qū)域容納特定污染物的總量進行了封頂，處于該區(qū)域內(nèi)的排污者排放該特定污染物的總量也被鎖定。總量控制通常是比濃度控制更嚴格的控制方式，因而，在總量控制區(qū)及非總量控制區(qū)的企業(yè)之間產(chǎn)生了污染控制的不同要求。非總量控制區(qū)內(nèi)的企業(yè)排放相同的污染物，只要濃度達標，其總量不受限制，而總量控制區(qū)內(nèi)的企業(yè)有總量控制要求，甚至要逐年削減其排放總量。其次，關(guān)于許可證的適用對象。由于總量控制的目標在于削減一個地區(qū)污染物排放的總量，而一個特定地區(qū)污染物排放總量主要由少數(shù)大企業(yè)產(chǎn)生。為了早見成效，許多地區(qū)采取抓大放小的方法，只對大企業(yè)實施許可證制度，實行總量控制。[5][5]因而，在企業(yè)和中小企業(yè)之間又產(chǎn)生了不公平對待問題。當然絕對的公平是不可能的，為了做到相對公平，許可證管理過程必須盡可能地公開和透明，異議有機會反映。

（三）改善排污許可證的實施機制

發(fā)放排污許可證不是許可證制度的結(jié)束而是開始，許可證制度的作用必須通過許可證的實施來最終實現(xiàn)。許可證的實施機制是綜合的，本文此處主要聚焦于三個方面：

1．政府實施機制

許可證制度屬于一種典型的命令和控制型手段。因此，政府的實施是關(guān)鍵，沒有一個強大的政府實施機制，其它主體的實施將缺乏基礎和保障。

第一，應加強中央政府在實施全國范圍的排污許可制度以及監(jiān)督下級政府的實施方面的權(quán)威和能力。在環(huán)境保護方面，各國政府一開始走的是一條大致相同的路子，即加強中央集中管制。無論是聯(lián)邦制，還是單一制的國家。如美國、歐洲各國、日本等國于20世紀60年代末、70年代初建立了以政府（特別是中央政府）為主導的環(huán)境管制體系。許可證制度則是政府管制的支柱。為此，歐美各國建立了強大的政府環(huán)保許可證執(zhí)法機制。然而這種高度集中的政府管制也引起了一些負面影響，如過于剛性，阻礙私人企業(yè)的創(chuàng)造性和自主性的發(fā)揮，地方政府和企業(yè)執(zhí)法的積極性不高。于是，從90年代開始，歐美各國進行了非中心化和減少管制的改革，增加地方政府的執(zhí)法權(quán)和企業(yè)的參與性。

從表面上看，中國的環(huán)境管制的發(fā)展歷程也較為相似。從集權(quán)式政府管制為主，到加強分權(quán)式的政府管制，但是其形成的基礎與歐美國家不同，歐美國家的環(huán)境管制形成于成熟的市場經(jīng)濟體制，中國的環(huán)境管制產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟體制。中國在建立市場經(jīng)濟體制的過程中減少政府管制和轉(zhuǎn)變政府職能及增加地方政府自治權(quán)力的改革也同時進行，但這從集權(quán)到分權(quán)的轉(zhuǎn)變是為了配合從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌。而與市場經(jīng)濟體制相適應的政府管制卻尚未能很好建立起來。在許多需要政府進行宏觀調(diào)控和總體控制的領(lǐng)域，中央政府難以有效地實施法律。在環(huán)境保護領(lǐng)域，面臨市場失靈和政府失靈的雙重挑戰(zhàn)，政府違法違規(guī)決策和發(fā)展的現(xiàn)象較為普遍，而且越是基層的政府越容易受企業(yè)界的影響。在目前這一階段，仍然應重點建設與市場經(jīng)濟體制相適應的集權(quán)式的政府環(huán)境管制，加強中央政府實施環(huán)境法的權(quán)威。

根據(jù)我國法律的規(guī)定，法律的具體實施機構(gòu)通常是各級地方政府，而不是中央政府。環(huán)境法也不例外。本文此處強調(diào)中央政府在實施法律中的作用并不是認為應由中央政府代替地方政府直接實施法律，而是要加強中央政府監(jiān)督地方政府實施法律的能力。如保留直接查處權(quán)。

第二，建立有效的政府監(jiān)督檢查機制。對環(huán)境行政主管部門而言，發(fā)放排污許可證既是一種權(quán)利，更是一種責任。環(huán)境行政機關(guān)應該對行政許可進行長期的監(jiān)督檢查，保證排污企業(yè)保持其取得行政許可時法律所規(guī)定的條件。實踐中行政機關(guān)對排污許可采取定期檢查的方式以及排污企業(yè)定期填寫特定報表的方式進行監(jiān)督，條件成熟的企業(yè)則安裝了在線監(jiān)測設施，實行實時監(jiān)督。應該說這些都是有效的行政監(jiān)察方式：實地檢查是直接監(jiān)管的重要方式，但是應該注意避免影響企業(yè)的正常生產(chǎn)；書面審查方式體現(xiàn)了行政監(jiān)管由直接監(jiān)管向間接監(jiān)管轉(zhuǎn)化的進步，但是應該采取措施保證書面材料的真實準確性；實時監(jiān)督的方式應該在有條件的企業(yè)加以推廣。今后，應該建立或完善諸如個人、組織舉報投訴、排污企業(yè)自我監(jiān)督檢查等監(jiān)察方式，調(diào)動社會各方面的力量來完善監(jiān)管程序；同時，應按照《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定規(guī)范行政機關(guān)在行政監(jiān)察過程中有可能損害排污企業(yè)的行為。

第三，建立政府實施許可證制度的行政責任追究制。根據(jù)《環(huán)境保護法》第16條所要求的各級政府對所轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責和其他法律的規(guī)定，20世紀90年代以來，各省和各部委紛紛建立了環(huán)保行政責任追究制。目前環(huán)保行政責任追究制主要適用于兩類行為：一是決策失誤；一是執(zhí)法失誤。[6][6]如果將這一制度用于保障排污許可制度的實施，會改善政府的排污許可制度實施機制。根據(jù)筆者對廣州市若干排污企業(yè)的調(diào)查，排污許可證已經(jīng)實施了多年，但是企業(yè)并未感到該制度的壓力和威力。主要原因是，政府對違反許可證排污者的處罰沒有到位，或者是不處罰，或者是處罰太輕，排污指標沒有硬約束，企業(yè)因此不在意指標的多少，也不認真對待指標的使用情況。所以，必須采取各種措施，保障政府執(zhí)法到位，除了配備相應的人力、物力資源外，建立執(zhí)法責任追究制也是必要的。

2．市民實施機制

市民實施指市民參與下的實施，賦予市民一定的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法權(quán)。由于政府資源和能力的有限性，將政府的部分環(huán)境管理權(quán)和責任轉(zhuǎn)移給社會，如當?shù)鼐用瘛⑸鐓^(qū)和非政府組織等是國際趨勢。將排污者置于公眾的監(jiān)督之下，對其遵守排污許可證和其它法律要求有重要促進作用。中國雖然已經(jīng)建立了公眾投訴、檢舉、控告等制度，但是總的來說，公眾參與環(huán)境保護的熱情和能力仍然不充分。主要障礙有兩個：一是參與的渠道不暢通；二是參與能力不高。

當前情況下，公眾，特別是草要階層沒有足夠的知識和技巧參與到環(huán)境事務，進行公眾參與的能力建設是當務之急，政府有義務向公眾提供與排污許可證的相關(guān)信息、培訓、指引等。一些國家的法律還要求排污者也有義務加入公眾參與能力建議的過程。美國《清潔空氣法》允許聯(lián)邦環(huán)保局在許可過程中運用更大的自由裁量權(quán)來增加社區(qū)參與和建設社區(qū)的實施能力。該法第504條（a）款規(guī)定：“每一個依本章發(fā)放的許可證應包括…諸如為確保遵守本章適用的要求所必要的條件”。據(jù)此，環(huán)保局可以在許可中要求那些領(lǐng)取清潔空氣法中的許可證的人采取一定的行動提供公眾參與的途徑，加強受影響社區(qū)參與的能力，以保障許可設施遵守適用的環(huán)境保護法。這些條件包括提供為監(jiān)督許可設施運作情況所需要的信息，以及增加市民團體參加監(jiān)督和保障履行所需要的資源等。[7][7]現(xiàn)實中，許多企業(yè)利用其技術(shù)和專業(yè)上的優(yōu)勢壟斷信息，侵害公共利益，為了利益平衡，法律應責成排污者承擔一定的義務，改善公眾參與排污許可管理過程的能力。

針對參與渠道的不暢通，法律應要求許可證管理機構(gòu)和持證者確定與公眾聯(lián)系的方式和人員。保證公眾可以接觸到必要的排污資料和記錄并有機會向主管部門投訴。目前的投訴和檢舉、控告制度是最常用的市民實施途徑，通過這些途徑，政府也確實發(fā)現(xiàn)和查處了不少違法案件。但是這些措施未能給市民提供一個完整的實施機制，市民對有關(guān)部門的處理結(jié)果不服的，沒有權(quán)利采取進一步的措施。而在國外，允許公眾對不履行法定職責的行政機構(gòu)和違反排污許可證的人提起公益訴訟，被認為是最有威懾作用的市民實施手段。市民在此過程中充當了私人檢察官的角色，彌補了政府的執(zhí)法不足。所以，逐步完善訴訟制度，使公眾有權(quán)對違反許可證管理的人和機構(gòu)提起訴訟是必要的。

3．自我實施

自我實施指排污許可證持證者自覺遵守許可證的要求。這在西方國家也叫“自我政策”或“自我管制”。許可證制度對違反許可證的人有制裁措施，自我實施并非完全建立在自愿的基礎之上，企業(yè)的行為以營利為目的，如果沒有強制性義務，它們將環(huán)境成本外部化是常見現(xiàn)象。但我們也應該看到有許多激勵因素可以推動企業(yè)采取積極政策遵守許可證。近年來各國政府出現(xiàn)了各種自我實施措施。如自我監(jiān)測，自我審計，系統(tǒng)的內(nèi)部環(huán)境管理等。

排污許可證制度中的自我監(jiān)測、自我報告和記錄維持是對排污者的最基本的要求，排污者必須安裝、使用和維持監(jiān)測儀器設備，定期監(jiān)測和提取樣本，建立及維持相關(guān)的記錄，制作特定的報告，并且提供其他環(huán)保部門要求的信息。這一制度也是政府實施和市民實施的基礎，政府據(jù)此收集數(shù)據(jù)信息、建立基準線、確定污染物排放標準、追蹤污染源、確定遵守情況、評估環(huán)境質(zhì)量的變化等；公眾據(jù)此獲知排污信息，評估環(huán)境風險和影響、采取行動保護自身利益；企業(yè)據(jù)此評價處理和減少污染物的效果，確定降低成本的方式。通過這個制度，政府將收集和提供信息的負擔轉(zhuǎn)給了排污者，同時，政府和市民對許可證持有者的監(jiān)督則大大加強。所以這個制度在許多國家都備受重視。如美國，每一個規(guī)定了排污許可制度的法律都有此規(guī)定，每一個許可證則有具體的自我監(jiān)測、報告和維持記錄的法律義務。

為了鼓勵排污者披露自我監(jiān)測、自我披露及糾正違法行為，一些國家規(guī)定了相應的免責或減輕責任的措施。如美國環(huán)保局于1995年了《鼓勵自我監(jiān)督：發(fā)現(xiàn)、披露、改正和防止違法》（IncentivesforSelf-policing:Discovery,Disclosure,CorrectionandPreventionofViolations）的政策，該政策通常又被稱為《審計政策》(AuditPolicy)。2000年，美國環(huán)保局對該政策進行了修正。《審計政策》使那些按該政策自愿發(fā)現(xiàn)、披露、改正其違法行為的實體獲得減免法律處罰的優(yōu)待。該政策包括9個條件，某個組織符合所有這9個條件，可以免去100%的針對違法所得的民事處罰（本來可能被沒收的），沒有符合其中的第一個條件（即系統(tǒng)地發(fā)現(xiàn)違法），但符合其他8個條件的，有資格減輕75%針對違法所得的民事處罰。在刑事處罰方面，環(huán)保局在一個實體滿足了從第二到第九個條件，不管它是否滿足第一個條件，只要它善意地進行自我監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和披露違法，并采取了系統(tǒng)的方法防止違法行為的再次發(fā)生的情況下，會選擇不向司法部門或其他有權(quán)提起公訴的部門提議進行刑事檢控。

中國雖然已經(jīng)建立了自我監(jiān)測、污染物申報登記制度，但這些制度仍有許多缺陷。借鑒外國的經(jīng)驗，中國可以對許可證制度從以下幾方面進行改善：（1）清晰地在每一個許可證中確定自我監(jiān)測、自我報告和維持記錄的義務；（2）在政府網(wǎng)站上公布報告和記錄的主要內(nèi)容，使公眾可以獲知；（3）對自我披露和糾正違反許可證的行為提供的效的刺激；（4）對未能依法提供信息或提供虛假信息的人進行嚴厲懲罰。

注釋:

[1]李摯萍：《經(jīng)濟法的生態(tài)化》，法律出版社2003年4月第一版，第215頁。

[2]見《國家環(huán)境統(tǒng)計公布》（1997年-2000年）。

[3]徐家良、范笑仙：《制度安排、制度變遷與政府管制限度—對排污許可證制度演變過程的分析》，《上海社會科學院學術(shù)季刊》2002年第1期。

[4]《六城市開展綜合排污許可證試點工作》，《中國環(huán)境報》2004年2月12日。

[5]如廣州市2003年發(fā)放的大氣污染物排放許可證，只針對64家大企業(yè)。

[6]見國家環(huán)境保護總局和國家監(jiān)察部2006年2月20日的《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》。

[7]CliffordRechtschaffen&EileenGauna,EnvironmentalJustice—law,policy,andregulation.CarolinaAcademicPress,2001.193.