制約民辦高校發(fā)展的財務(wù)政策分析范文
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摘要：
我國民辦高校雖然逐漸進(jìn)入擴(kuò)張階段，但是會計核算制度、稅收優(yōu)惠政策、融資政策、收費政策、出資者對學(xué)校剩余資產(chǎn)的權(quán)限等財務(wù)政策和制度建設(shè)滯后，許多政策僅有導(dǎo)向性而缺乏操作性，政府部門之間職責(zé)不明且缺乏后續(xù)落實，阻礙了民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。如何為民辦高校營造良好的政策環(huán)境，為民辦高校的發(fā)展提供良好的財務(wù)政策保障，需要政府部門引起高度重視。
關(guān)鍵詞：
民辦高校；財務(wù)政策；政策障礙
我國民辦高校近40年來發(fā)展迅猛，但許多政策制度建設(shè)卻滯后于民辦教育實踐，各種財務(wù)政策制度幾乎空白，民辦高校在此階段遭遇了一些財務(wù)政策障礙，嚴(yán)重制約了其進(jìn)一步發(fā)展。
1.缺乏科學(xué)的會計核算制度，造成一系列促進(jìn)政策難以落實我國至今沒有一套適合日常教學(xué)特點又符合民辦高校投資多元性的民辦高校（或民辦學(xué)校）的會計核算制度。2005年《民間非營利組織會計制度》的實施，從理論上結(jié)束了民辦學(xué)校沒有統(tǒng)一的會計制度的現(xiàn)象，但因適用此制度需同時具備“該組織不以營利為宗旨和目的、資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟(jì)回報、資源提供者不享有該組織所有權(quán)”的特征，顯然不是所有的民辦高校都能適用此制度，而且此制度未考慮教學(xué)組織工作的特殊性。《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民辦教育促進(jìn)法》）的實施，從一定程度上規(guī)范了民辦學(xué)校的財務(wù)管理行為，例如，規(guī)定民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)從年度收入中以不低于3%的比例提取風(fēng)險保證金；從扣除辦學(xué)成本、應(yīng)納稅款后的所余資金中，以不低于25%的比例提取發(fā)展基金；在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。但事實上，民辦高校的法人財產(chǎn)權(quán)問題、稅收優(yōu)惠政策、“合理回報”問題一直無法實施，究其根源，是因財務(wù)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的會計核算制度，造成不少民辦高校財務(wù)核算不規(guī)范，資本化費用化時間界定隨意等，教育成本難以有效核算。需財務(wù)核算的資本、稅基、結(jié)余難以真實或統(tǒng)一反映，那么需以資本、稅基、結(jié)余為基礎(chǔ)的以上促進(jìn)政策就難以真正落實。
2.辦學(xué)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不明晰，舉辦者缺乏投資動力《民辦教育促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定：“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)。”第三十六條規(guī)定：“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。”明確了學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)，但未明確投資者對學(xué)校終止后的財產(chǎn)有何分配權(quán)限，使掌握高層決策權(quán)的出資方容易產(chǎn)生短期行為，并影響繼續(xù)投入的積極性。《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條又規(guī)定出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報，但這些規(guī)定還是未明確投資辦學(xué)者的權(quán)益，合理回報也缺乏明確規(guī)定。法律規(guī)定民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，不以營利為目的。在市場規(guī)則下，舉辦者因民辦學(xué)校的非營利性，以及學(xué)校法人財產(chǎn)的法律屬性等因素影響，在先期已投入大量資金，不取回報或很少回報的情況下，不斷追加資金擴(kuò)大辦學(xué)的意愿不強，因資金是需要彌補社會平均利潤的，因此與市場規(guī)律相矛盾，舉辦者缺乏進(jìn)一步投入的動力，民辦高等教育缺乏可持續(xù)發(fā)展的資金支撐。而且困擾投資者的法人財產(chǎn)權(quán)、投資者的合理回報等問題都因存在一定的政策缺陷難以落實，造成辦學(xué)者的投資顧慮，制約了社會資金向民辦高校的注入。
3.民辦高校高收費頗受爭議,物價部門制訂政策左右為難民辦高校的收費政策一直是個頗受爭議的問題。從學(xué)生的角度看，學(xué)校有民辦公辦之分,但學(xué)生卻都是中國公民，雖然有高考分?jǐn)?shù)的高低，但成績好壞只是擇校的手段，而不應(yīng)剝奪學(xué)生享受相對公平的教育資源，讓家長承擔(dān)數(shù)倍于公辦高校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)卻可能享受不到如公辦高校質(zhì)量的教育。保障教育公平是國家的職責(zé)與義務(wù),物價部門應(yīng)該對收費實施監(jiān)管，按成本收費。但從民辦高校的角度，就財務(wù)學(xué)理論而言，以收抵支和按期償債是生存的低限，資金是發(fā)展的保障。如改革開放初期非公有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，遵循市場規(guī)律，以收抵支，充分獲利，積累資金以求擴(kuò)大再生產(chǎn)發(fā)展壯大。而民辦高校作為非營利性組織，學(xué)費只能彌補日常的辦學(xué)成本，而法人財產(chǎn)權(quán)的不明確，又制約了社會資金的注入。政府不投入又無法盈利積累，讓缺乏資金保障的民辦高校如何發(fā)展？物價部門出臺相關(guān)收費政策在學(xué)生與民辦高校之間難以平衡。現(xiàn)在民辦高校普遍實施政府指導(dǎo)價，但民辦高校的學(xué)費普遍是公辦高校的2—3倍。一方面，外界質(zhì)疑民辦高校收費過高；另一方面，民辦高校卻在為缺乏資金而煩惱。據(jù)浙江省物價局對全省60所公辦高校的成本調(diào)查，2013年浙江省生均培養(yǎng)成本已達(dá)2.7萬元，而民辦高校的學(xué)費遠(yuǎn)不到此標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費緊張可想而知。有的民辦高校想效法歐美私立大學(xué)精英化教育，高收費高質(zhì)量，但卻被收費政策所束縛。
4.財務(wù)政策建設(shè)滯后，阻礙了民辦高校可持續(xù)發(fā)展在民辦高校的實踐中，各種政策滯后或缺失現(xiàn)象較多，政策環(huán)境不完善，對民辦高校的發(fā)展造成一定的阻礙。除了一些財務(wù)政策問題外，與財務(wù)密切相關(guān)、制約民辦高校發(fā)展的政策尚有很多。限于篇幅，在此擇簡而論。（1）未設(shè)立創(chuàng)辦民辦高校的資本金底線，讓不少民辦高校創(chuàng)辦初始就輸在資金的起跑線上。況且困擾投資者的法人財產(chǎn)權(quán)、合理回報等問題難以實施，造成舉辦者和投資者的投資顧慮。（2）法人治理結(jié)構(gòu)不完善，實質(zhì)是在資產(chǎn)所有權(quán)和管理權(quán)相分離的條件下,所有者和管理者之間的權(quán)力配置和權(quán)力運行機(jī)制不規(guī)范，阻礙了民辦高校建立起現(xiàn)代大學(xué)制度進(jìn)行規(guī)范管理。（3）信貸政策缺乏融資平臺，按照人民銀行相關(guān)規(guī)定，教育資產(chǎn)不可抵押，民辦高校的融資更為艱難。（4）盡管明確了民辦院校與公辦院校具有同等法律地位，但缺乏具體的落實。既無扶持政策的推進(jìn)，又無監(jiān)督機(jī)制的保障，各類辦學(xué)條件卻有與公辦高校統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，而我國的稅收優(yōu)惠和捐贈制度缺失，國外通行的捐贈行為在我國民辦高校鮮有所聞，更使民辦高校的資金捉襟見肘。
二、消除制約民辦高校發(fā)展的財務(wù)政策障礙的建議
1.政府部門對民辦高校的管理應(yīng)職責(zé)明確，尤其是地方政府對制度應(yīng)落實到位綜觀財務(wù)政策對民辦高校發(fā)展的束縛，究其原因，主要是政府對民辦高校的管理職責(zé)不明，管理存在缺位或越位，政策后續(xù)執(zhí)行到位與否沒有部門監(jiān)管。《民辦教育促進(jìn)法》頒布十一年，但它似乎只停留在法律層面，許多具體操作措施沒有跟上。尤其地方上，財政、稅務(wù)部門對民辦高校業(yè)務(wù)也較陌生，出現(xiàn)了兩種極端做法：一種認(rèn)為民辦高校自負(fù)盈虧，類似企業(yè)管理，既無政策的扶持也缺監(jiān)管的措施，管理上缺位；另一種對民辦高校沒有經(jīng)費的扶持或象征性支持，但在管理上卻手段單一，不顧民辦高校體制的特殊性，傾向用公辦高校標(biāo)準(zhǔn)照搬照套來管理民辦高校，如公辦般管死，出現(xiàn)管理的越位。要改變這些現(xiàn)象，應(yīng)明確政府部門之間的職責(zé)。如在教育部門，普遍的做法是由高教處歸口管理，而在財政、物價、稅務(wù)部門，幾乎無專人在管理，如民辦高校拿著政策條款去辦理有關(guān)稅收優(yōu)惠，經(jīng)費資助，很少有具體部門或辦事員能了解此塊業(yè)務(wù)，甚至找不到對口職能科室或人員。要真正落實《民辦教育促進(jìn)法》，這些部門應(yīng)有專門管理部門，至少明確專人管理，只有有了專職部門或?qū)Ｈ斯芾恚@些部門間才會有協(xié)調(diào)，才會有專人在關(guān)注相關(guān)法規(guī)政策，不會如目前民辦高校碰到問題一大堆，但卻找不到對口的部門去反映解決或有所推進(jìn)，因為很多政策的推進(jìn)，需要部門聯(lián)動落實。政府部門職責(zé)不明，沒有專職管理部門或人員，沒有監(jiān)督落實，這就是《民辦教育促進(jìn)法》多年難以有效實施的癥結(jié)所在。
2.落實監(jiān)管部門，完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)政府對民辦高校進(jìn)行規(guī)范管理,并對民辦高校依法治校進(jìn)行有力的監(jiān)督，是促進(jìn)民辦高校完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全財務(wù)管理的重要保障。目前，民辦高校在《民辦教育促進(jìn)法》的促動下，基本上已具備了法人治理結(jié)構(gòu)的形式，但形備而實不至，主要問題是：決策機(jī)構(gòu)不健全，“家族式”管理，民主決策不夠；董事會成員結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)部制衡和外部參與機(jī)制不健全；董事會運行程序不規(guī)范，法人治理流于形式，校長、董事長的關(guān)系不順，職責(zé)不明等。要完善法人治理結(jié)構(gòu)，必須對這些問題逐一完善：（1）設(shè)立由舉辦者或其代表、校長、教師代表等人員組成的決策機(jī)構(gòu)，規(guī)定與學(xué)校的舉辦者和管理者沒有直接利益關(guān)系的社會賢達(dá)擔(dān)任獨立董事的最低人數(shù)，規(guī)定與舉辦者有親屬關(guān)系或利益關(guān)系的董事的最高比例。（2）設(shè)立獨立監(jiān)事，負(fù)責(zé)監(jiān)督學(xué)校的財務(wù)和業(yè)務(wù)執(zhí)行情況。（3）除了按《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定的學(xué)校董事會由舉辦者或其代表、校長、教職工代表等人員組成外，還應(yīng)明確其中三分之一以上的董事應(yīng)當(dāng)具有五年以上教育教學(xué)經(jīng)驗；以制度的形式明確校長、董事長、校務(wù)會議與董事會的職責(zé)分工，既規(guī)范校長與董事長的關(guān)系，也營造民主決策的管理氛圍。（4）所有完善措施都須有嚴(yán)格、規(guī)范運作程序和規(guī)則，有政府機(jī)構(gòu)的依法監(jiān)督，否則由于投資者的尋利性，皆可能會流于形式。
3.明確民辦高校財務(wù)制度，確立創(chuàng)辦高校的資本金制度政府部門應(yīng)落實對民辦高校的依法管理職責(zé)，設(shè)專人管理民辦高校事務(wù)，規(guī)范財務(wù)行為，讓《民辦教育促進(jìn)法》有著落點，才能真正促進(jìn)民辦教育事業(yè)。當(dāng)前，由誰來規(guī)范民辦高校的財務(wù)行為？由誰來明確民辦高校適用何種財務(wù)制度？由誰來規(guī)范民辦高校的設(shè)立行為？企業(yè)界已有較成熟的管理方法，財政部門應(yīng)及時跟進(jìn)，避免因民辦高校業(yè)務(wù)普遍性不夠而出現(xiàn)管理上的死角，或不顧民辦高校體制的特殊，出現(xiàn)如企業(yè)或公辦高校管理的“一刀切”現(xiàn)象。現(xiàn)在對民辦高校的設(shè)立，政府已考慮到民辦體制和教育事業(yè)的特殊性，有民政部門在跟進(jìn)，但辦學(xué)又不同于一般的非營利組織，如果沒有明確與創(chuàng)辦一所高校相匹配的資本金制度，往往使高校在創(chuàng)辦之初便輸在資金的起跑線上，為日后學(xué)校的辦學(xué)埋下資金不足、發(fā)展后勁缺乏的禍患。另外，應(yīng)統(tǒng)一財務(wù)制度，或分一定條件適用不同的會計制度，財政部門應(yīng)由專人來負(fù)責(zé)管理監(jiān)督民辦高校的財務(wù)行為，民政部門也應(yīng)出臺民辦高校設(shè)立登記管理條例，明確創(chuàng)辦民辦高校的最低的注冊資本。一旦高校在創(chuàng)立之初已有一定的入門管理制度，并且有了明確適用的會計核算制度，民辦高校的會計信息數(shù)據(jù)提供也就有了明確的標(biāo)準(zhǔn)，這樣對推進(jìn)稅收管理政策、合理回報制度、甚至政府的經(jīng)費扶持等配套促進(jìn)政策也就有了具體操作的依據(jù)，國家宏觀教育體制的改革，促進(jìn)民辦教育事業(yè)的發(fā)展的一些配套措施就有了著力點。
4.除明確學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)外，應(yīng)同時明確投資者對學(xué)校資產(chǎn)的所有權(quán)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)[2006]101號）規(guī)定：“民辦高校要落實法人財產(chǎn)權(quán)，出資人按時、足額履行出資義務(wù)，投入學(xué)校的資產(chǎn)要經(jīng)注冊會計師驗資并過戶到學(xué)校名下，任何組織和個人不得截留、挪用或侵占。”《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》（教育部令第25號，2007年2月3日）也要求所有民辦高校需在一年之內(nèi)將資產(chǎn)過戶到學(xué)校法人名下。這些規(guī)定對確立民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)、保障其按照教育規(guī)律辦事、維護(hù)學(xué)校的安全穩(wěn)定運行，具有重要的現(xiàn)實意義。但是，對出資者對剩余財產(chǎn)的最終歸屬及分配問題未明確，只籠統(tǒng)提出“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”，而對舉辦者可以獲得的合理回報，只通過“扶持與獎勵”的方式返給投資者。這顯然無法打消舉辦者的顧慮，阻礙了其進(jìn)一步投資的熱情，甚至產(chǎn)生急功近利的行為，也使外圍資本望而卻步，這樣對民辦高校的后續(xù)發(fā)展十分不利。在保障學(xué)校辦學(xué)的穩(wěn)定運行下，應(yīng)遵循市場規(guī)律辦事、遵循資本尋利性規(guī)律，明確投資者對學(xué)校剩余財產(chǎn)的索取權(quán)，明確學(xué)校終止后，剩余資產(chǎn)如何處分，以打消現(xiàn)投資者的顧慮，吸引民間資本的投資。例如，原全國人大常委會教科文衛(wèi)委員會教育室主任侯小娟認(rèn)為：“應(yīng)該在不損害學(xué)校資產(chǎn)、不會造成學(xué)校資產(chǎn)流失的情況下，允許舉辦人對學(xué)校財產(chǎn)的繼承權(quán)以轉(zhuǎn)讓。”至少明確其對投資財產(chǎn)的所有權(quán)，學(xué)校清算時，通過科學(xué)評估資產(chǎn)，尤其是教育房產(chǎn)的升值評估，然后減去負(fù)債，以凈資產(chǎn)值按出資比例分配，在投資者原先沒取回報的情況下，其剩余分配至少應(yīng)先允許收回投資，尚有余值，返給投資者不低于銀行同期貸款利率的利息補償，以消除投資者的顧慮。如投資者已取回報，則應(yīng)在凈資產(chǎn)值中減去歷年財政扶持經(jīng)費，對土地及房產(chǎn)的升值應(yīng)剔除政府扶持因素，然后以凈資產(chǎn)值按出資比例分配。如辦學(xué)中途轉(zhuǎn)讓，其他出資者有優(yōu)先受讓權(quán)，在其他投資者不受讓的情況下，在保證學(xué)校安全辦學(xué)，資產(chǎn)不流失的情況下允許以公允價格自愿轉(zhuǎn)讓。
三、結(jié)論
民辦高校的發(fā)展，開辟了社會資源向教育資源轉(zhuǎn)化的通道，是國家高等教育的重要決策，是高等教育體制改革的重要體現(xiàn)。財務(wù)政策問題對民辦高校發(fā)展的束縛是明顯且較嚴(yán)重的，究其原因是國家關(guān)于民辦學(xué)校出臺的制度多是導(dǎo)向性的，政策概念較模糊，政府部門間缺乏銜接，許多政策后續(xù)執(zhí)行與否沒有監(jiān)管落實。如何使高等教育改革的重要舉措落在實處，為民辦高校營造良好的政策環(huán)境，為其發(fā)展提供良好的財務(wù)政策保障，切實需要引起政府部門高度重視。
參考文獻(xiàn)：
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作者：李建鳳 單位：浙江越秀外國語學(xué)院財務(wù)處