制約民辦高校發展的財務政策分析范文
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摘要：
我國民辦高校雖然逐漸進入擴張階段，但是會計核算制度、稅收優惠政策、融資政策、收費政策、出資者對學校剩余資產的權限等財務政策和制度建設滯后，許多政策僅有導向性而缺乏操作性，政府部門之間職責不明且缺乏后續落實，阻礙了民辦高校的可持續發展。如何為民辦高校營造良好的政策環境，為民辦高校的發展提供良好的財務政策保障，需要政府部門引起高度重視。
關鍵詞：
民辦高校；財務政策；政策障礙
我國民辦高校近40年來發展迅猛，但許多政策制度建設卻滯后于民辦教育實踐，各種財務政策制度幾乎空白，民辦高校在此階段遭遇了一些財務政策障礙，嚴重制約了其進一步發展。
1.缺乏科學的會計核算制度，造成一系列促進政策難以落實我國至今沒有一套適合日常教學特點又符合民辦高校投資多元性的民辦高校（或民辦學校）的會計核算制度。2005年《民間非營利組織會計制度》的實施，從理論上結束了民辦學校沒有統一的會計制度的現象，但因適用此制度需同時具備“該組織不以營利為宗旨和目的、資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報、資源提供者不享有該組織所有權”的特征，顯然不是所有的民辦高校都能適用此制度，而且此制度未考慮教學組織工作的特殊性。《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）的實施，從一定程度上規范了民辦學校的財務管理行為，例如，規定民辦學校應當從年度收入中以不低于3%的比例提取風險保證金；從扣除辦學成本、應納稅款后的所余資金中，以不低于25%的比例提取發展基金；在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。但事實上，民辦高校的法人財產權問題、稅收優惠政策、“合理回報”問題一直無法實施，究其根源，是因財務缺乏統一規范的會計核算制度，造成不少民辦高校財務核算不規范，資本化費用化時間界定隨意等，教育成本難以有效核算。需財務核算的資本、稅基、結余難以真實或統一反映，那么需以資本、稅基、結余為基礎的以上促進政策就難以真正落實。
2.辦學產權性質不明晰，舉辦者缺乏投資動力《民辦教育促進法》第三十五條規定：“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”第三十六條規定：“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。”明確了學校的法人財產權，但未明確投資者對學校終止后的財產有何分配權限，使掌握高層決策權的出資方容易產生短期行為，并影響繼續投入的積極性。《民辦教育促進法》第五十一條又規定出資人可以從辦學結余中取得合理回報，但這些規定還是未明確投資辦學者的權益，合理回報也缺乏明確規定。法律規定民辦教育事業屬于公益性事業，不以營利為目的。在市場規則下，舉辦者因民辦學校的非營利性，以及學校法人財產的法律屬性等因素影響，在先期已投入大量資金，不取回報或很少回報的情況下，不斷追加資金擴大辦學的意愿不強，因資金是需要彌補社會平均利潤的，因此與市場規律相矛盾，舉辦者缺乏進一步投入的動力，民辦高等教育缺乏可持續發展的資金支撐。而且困擾投資者的法人財產權、投資者的合理回報等問題都因存在一定的政策缺陷難以落實，造成辦學者的投資顧慮，制約了社會資金向民辦高校的注入。
3.民辦高校高收費頗受爭議,物價部門制訂政策左右為難民辦高校的收費政策一直是個頗受爭議的問題。從學生的角度看，學校有民辦公辦之分,但學生卻都是中國公民，雖然有高考分數的高低，但成績好壞只是擇校的手段，而不應剝奪學生享受相對公平的教育資源，讓家長承擔數倍于公辦高校的經濟負擔卻可能享受不到如公辦高校質量的教育。保障教育公平是國家的職責與義務,物價部門應該對收費實施監管，按成本收費。但從民辦高校的角度，就財務學理論而言，以收抵支和按期償債是生存的低限，資金是發展的保障。如改革開放初期非公有經濟的發展，遵循市場規律，以收抵支，充分獲利，積累資金以求擴大再生產發展壯大。而民辦高校作為非營利性組織，學費只能彌補日常的辦學成本，而法人財產權的不明確，又制約了社會資金的注入。政府不投入又無法盈利積累，讓缺乏資金保障的民辦高校如何發展？物價部門出臺相關收費政策在學生與民辦高校之間難以平衡。現在民辦高校普遍實施政府指導價，但民辦高校的學費普遍是公辦高校的2—3倍。一方面，外界質疑民辦高校收費過高；另一方面，民辦高校卻在為缺乏資金而煩惱。據浙江省物價局對全省60所公辦高校的成本調查，2013年浙江省生均培養成本已達2.7萬元，而民辦高校的學費遠不到此標準，經費緊張可想而知。有的民辦高校想效法歐美私立大學精英化教育，高收費高質量，但卻被收費政策所束縛。
4.財務政策建設滯后，阻礙了民辦高校可持續發展在民辦高校的實踐中，各種政策滯后或缺失現象較多，政策環境不完善，對民辦高校的發展造成一定的阻礙。除了一些財務政策問題外，與財務密切相關、制約民辦高校發展的政策尚有很多。限于篇幅，在此擇簡而論。（1）未設立創辦民辦高校的資本金底線，讓不少民辦高校創辦初始就輸在資金的起跑線上。況且困擾投資者的法人財產權、合理回報等問題難以實施，造成舉辦者和投資者的投資顧慮。（2）法人治理結構不完善，實質是在資產所有權和管理權相分離的條件下,所有者和管理者之間的權力配置和權力運行機制不規范，阻礙了民辦高校建立起現代大學制度進行規范管理。（3）信貸政策缺乏融資平臺，按照人民銀行相關規定，教育資產不可抵押，民辦高校的融資更為艱難。（4）盡管明確了民辦院校與公辦院校具有同等法律地位，但缺乏具體的落實。既無扶持政策的推進，又無監督機制的保障，各類辦學條件卻有與公辦高校統一的評估標準，而我國的稅收優惠和捐贈制度缺失，國外通行的捐贈行為在我國民辦高校鮮有所聞，更使民辦高校的資金捉襟見肘。
二、消除制約民辦高校發展的財務政策障礙的建議
1.政府部門對民辦高校的管理應職責明確，尤其是地方政府對制度應落實到位綜觀財務政策對民辦高校發展的束縛，究其原因，主要是政府對民辦高校的管理職責不明，管理存在缺位或越位，政策后續執行到位與否沒有部門監管。《民辦教育促進法》頒布十一年，但它似乎只停留在法律層面，許多具體操作措施沒有跟上。尤其地方上，財政、稅務部門對民辦高校業務也較陌生，出現了兩種極端做法：一種認為民辦高校自負盈虧，類似企業管理，既無政策的扶持也缺監管的措施，管理上缺位；另一種對民辦高校沒有經費的扶持或象征性支持，但在管理上卻手段單一，不顧民辦高校體制的特殊性，傾向用公辦高校標準照搬照套來管理民辦高校，如公辦般管死，出現管理的越位。要改變這些現象，應明確政府部門之間的職責。如在教育部門，普遍的做法是由高教處歸口管理，而在財政、物價、稅務部門，幾乎無專人在管理，如民辦高校拿著政策條款去辦理有關稅收優惠，經費資助，很少有具體部門或辦事員能了解此塊業務，甚至找不到對口職能科室或人員。要真正落實《民辦教育促進法》，這些部門應有專門管理部門，至少明確專人管理，只有有了專職部門或專人管理，這些部門間才會有協調，才會有專人在關注相關法規政策，不會如目前民辦高校碰到問題一大堆，但卻找不到對口的部門去反映解決或有所推進，因為很多政策的推進，需要部門聯動落實。政府部門職責不明，沒有專職管理部門或人員，沒有監督落實，這就是《民辦教育促進法》多年難以有效實施的癥結所在。
2.落實監管部門，完善學校法人治理結構政府對民辦高校進行規范管理,并對民辦高校依法治校進行有力的監督，是促進民辦高校完善法人治理結構，健全財務管理的重要保障。目前，民辦高校在《民辦教育促進法》的促動下，基本上已具備了法人治理結構的形式，但形備而實不至，主要問題是：決策機構不健全，“家族式”管理，民主決策不夠；董事會成員結構不合理，內部制衡和外部參與機制不健全；董事會運行程序不規范，法人治理流于形式，校長、董事長的關系不順，職責不明等。要完善法人治理結構，必須對這些問題逐一完善：（1）設立由舉辦者或其代表、校長、教師代表等人員組成的決策機構，規定與學校的舉辦者和管理者沒有直接利益關系的社會賢達擔任獨立董事的最低人數，規定與舉辦者有親屬關系或利益關系的董事的最高比例。（2）設立獨立監事，負責監督學校的財務和業務執行情況。（3）除了按《民辦教育促進法》規定的學校董事會由舉辦者或其代表、校長、教職工代表等人員組成外，還應明確其中三分之一以上的董事應當具有五年以上教育教學經驗；以制度的形式明確校長、董事長、校務會議與董事會的職責分工，既規范校長與董事長的關系，也營造民主決策的管理氛圍。（4）所有完善措施都須有嚴格、規范運作程序和規則，有政府機構的依法監督，否則由于投資者的尋利性，皆可能會流于形式。
3.明確民辦高校財務制度，確立創辦高校的資本金制度政府部門應落實對民辦高校的依法管理職責，設專人管理民辦高校事務，規范財務行為，讓《民辦教育促進法》有著落點，才能真正促進民辦教育事業。當前，由誰來規范民辦高校的財務行為？由誰來明確民辦高校適用何種財務制度？由誰來規范民辦高校的設立行為？企業界已有較成熟的管理方法，財政部門應及時跟進，避免因民辦高校業務普遍性不夠而出現管理上的死角，或不顧民辦高校體制的特殊，出現如企業或公辦高校管理的“一刀切”現象。現在對民辦高校的設立，政府已考慮到民辦體制和教育事業的特殊性，有民政部門在跟進，但辦學又不同于一般的非營利組織，如果沒有明確與創辦一所高校相匹配的資本金制度，往往使高校在創辦之初便輸在資金的起跑線上，為日后學校的辦學埋下資金不足、發展后勁缺乏的禍患。另外，應統一財務制度，或分一定條件適用不同的會計制度，財政部門應由專人來負責管理監督民辦高校的財務行為，民政部門也應出臺民辦高校設立登記管理條例，明確創辦民辦高校的最低的注冊資本。一旦高校在創立之初已有一定的入門管理制度，并且有了明確適用的會計核算制度，民辦高校的會計信息數據提供也就有了明確的標準，這樣對推進稅收管理政策、合理回報制度、甚至政府的經費扶持等配套促進政策也就有了具體操作的依據，國家宏觀教育體制的改革，促進民辦教育事業的發展的一些配套措施就有了著力點。
4.除明確學校法人財產權外，應同時明確投資者對學校資產的所有權《國務院辦公廳關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》（國辦發[2006]101號）規定：“民辦高校要落實法人財產權，出資人按時、足額履行出資義務，投入學校的資產要經注冊會計師驗資并過戶到學校名下，任何組織和個人不得截留、挪用或侵占。”《民辦高等學校辦學管理若干規定》（教育部令第25號，2007年2月3日）也要求所有民辦高校需在一年之內將資產過戶到學校法人名下。這些規定對確立民辦學校的辦學自主權、保障其按照教育規律辦事、維護學校的安全穩定運行，具有重要的現實意義。但是，對出資者對剩余財產的最終歸屬及分配問題未明確，只籠統提出“按照有關法律、行政法規的規定處理”，而對舉辦者可以獲得的合理回報，只通過“扶持與獎勵”的方式返給投資者。這顯然無法打消舉辦者的顧慮，阻礙了其進一步投資的熱情，甚至產生急功近利的行為，也使外圍資本望而卻步，這樣對民辦高校的后續發展十分不利。在保障學校辦學的穩定運行下，應遵循市場規律辦事、遵循資本尋利性規律，明確投資者對學校剩余財產的索取權，明確學校終止后，剩余資產如何處分，以打消現投資者的顧慮，吸引民間資本的投資。例如，原全國人大常委會教科文衛委員會教育室主任侯小娟認為：“應該在不損害學校資產、不會造成學校資產流失的情況下，允許舉辦人對學校財產的繼承權以轉讓。”至少明確其對投資財產的所有權，學校清算時，通過科學評估資產，尤其是教育房產的升值評估，然后減去負債，以凈資產值按出資比例分配，在投資者原先沒取回報的情況下，其剩余分配至少應先允許收回投資，尚有余值，返給投資者不低于銀行同期貸款利率的利息補償，以消除投資者的顧慮。如投資者已取回報，則應在凈資產值中減去歷年財政扶持經費，對土地及房產的升值應剔除政府扶持因素，然后以凈資產值按出資比例分配。如辦學中途轉讓，其他出資者有優先受讓權，在其他投資者不受讓的情況下，在保證學校安全辦學，資產不流失的情況下允許以公允價格自愿轉讓。
三、結論
民辦高校的發展，開辟了社會資源向教育資源轉化的通道，是國家高等教育的重要決策，是高等教育體制改革的重要體現。財務政策問題對民辦高校發展的束縛是明顯且較嚴重的，究其原因是國家關于民辦學校出臺的制度多是導向性的，政策概念較模糊，政府部門間缺乏銜接，許多政策后續執行與否沒有監管落實。如何使高等教育改革的重要舉措落在實處，為民辦高校營造良好的政策環境，為其發展提供良好的財務政策保障，切實需要引起政府部門高度重視。
參考文獻：
[1]徐緒卿.民辦高校內部管理體制改革若干問題探析[J].中國高教研究，2010（5）：56－59.
[2]趙勇鋒“.生均培養成本2.7萬元”是怎么算出來的[N].鄭州日報，2014－07－15.
作者：李建鳳 單位：浙江越秀外國語學院財務處