依法依規(guī)管理農(nóng)墾土地的思考范文

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《中國(guó)農(nóng)墾雜志》2015年第四期

一、正視農(nóng)墾國(guó)土資源管理中存在的突出問題

寧夏農(nóng)墾14個(gè)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)所轄土地，分布在銀川市、石嘴山市、吳忠市、中衛(wèi)市4個(gè)地級(jí)市12個(gè)市縣，點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，加上體制機(jī)制等方面的原因，給監(jiān)管工作增加了難度，主要表現(xiàn)在：

一是寧夏農(nóng)墾集團(tuán)公司有保護(hù)土地的責(zé)任，無查處違法違規(guī)用地的權(quán)利。原寧夏農(nóng)墾事業(yè)管理局是自治區(qū)政府直屬事業(yè)單位，雖然寧黨發(fā)〔2009〕9號(hào)文件授予寧夏農(nóng)墾事業(yè)管理局相當(dāng)于地級(jí)市政府的部分管理權(quán)限，寧夏農(nóng)墾國(guó)土資源局在具體協(xié)調(diào)墾區(qū)土地規(guī)劃、利用、確權(quán)登記等工作時(shí)仍需通過市縣來完成，協(xié)調(diào)難度大。根據(jù)寧黨發(fā)〔2014〕23號(hào)文件，于2014年9月將農(nóng)墾事業(yè)管理局注銷，自治區(qū)政府授權(quán)寧夏農(nóng)墾集團(tuán)統(tǒng)一管理農(nóng)墾土地，農(nóng)墾集團(tuán)享有土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》和黨的十八屆四中全會(huì)《決定》規(guī)定，政府是執(zhí)法主體，“縣以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。”寧夏農(nóng)墾集團(tuán)公司是企業(yè)，不是執(zhí)法主體，沒有查處違法違規(guī)用地的權(quán)利。

二是土地審批、確權(quán)發(fā)證難、違法案件執(zhí)行難。在落實(shí)自治區(qū)黨委、政府賦予寧夏農(nóng)墾的土地管理權(quán)限和優(yōu)惠政策過程中，阻力大、協(xié)調(diào)難度大。如在《關(guān)于貫徹落實(shí)<自治區(qū)黨委、人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)墾改革發(fā)展的意見>的實(shí)施方案》（寧黨農(nóng)發(fā)〔2009〕3號(hào)）中要求：寧夏農(nóng)墾國(guó)土資源局受自治區(qū)人民政府的委托，負(fù)責(zé)辦理農(nóng)墾轄區(qū)內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批和土地確權(quán)登記、審批發(fā)證等業(yè)務(wù)。但在實(shí)際操作中，土地利用規(guī)劃、確權(quán)、發(fā)證、違法案件的查處等問題須經(jīng)市縣人民政府和市縣國(guó)土資源管理部門辦理。

三是非法侵占寧夏農(nóng)墾土地問題突出。據(jù)2009年調(diào)查，寧夏農(nóng)墾對(duì)外承包土地共有1224宗328742畝，涉及寧夏農(nóng)墾18個(gè)單位，對(duì)外承包土地中，非法買賣、非法占地涉及自流移民2萬戶、5萬人、占地近3萬畝，形成了“西馬銀村”、“河南村”等自發(fā)移民村落。

四是寧夏農(nóng)墾土地因抵押、質(zhì)押被法院拍賣問題突出。2008年以來，先后有12宗14236畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被法院拍賣，拍賣價(jià)款941.9萬元，用于償還銀行貸款。五是在國(guó)家、自治區(qū)層面，有的土地政策沒有將農(nóng)墾列入，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)。如在國(guó)家層面，2014年10月國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕127號(hào)），沒有規(guī)定國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的具體實(shí)施辦法。在自治區(qū)層面，在征用寧夏農(nóng)墾土地的補(bǔ)償問題上，市縣與農(nóng)墾的分歧很大，在《自治區(qū)人民政府關(guān)于實(shí)施寧夏征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（寧政發(fā)〔2010〕3號(hào)）中沒有將寧夏農(nóng)墾列入。

二、依法依規(guī)加強(qiáng)農(nóng)墾國(guó)土資源管理的思考

一是樹立法制國(guó)土觀念。增強(qiáng)守土有責(zé)認(rèn)識(shí)。充分認(rèn)識(shí)寧夏農(nóng)墾國(guó)有土地在本單位、寧夏農(nóng)墾集團(tuán)、自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，涉地單位第一要?jiǎng)?wù)就是管好用好自己的“一畝三分地”。大張旗鼓地宣傳土地管理方面的法規(guī)政策。緊緊圍繞“盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源，節(jié)約集約利用國(guó)土資源，盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”要求，宣傳國(guó)家、自治區(qū)嚴(yán)防死守耕地紅線的政策，宣傳節(jié)約集約利用國(guó)土資源的政策；宣傳自治區(qū)國(guó)土資源廳、寧夏農(nóng)墾集團(tuán)出臺(tái)的土地管理政策，抓點(diǎn)帶面，用身邊的人和事，教育身邊的人，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)”的土地管理新格局。

二是建立與市縣政府、執(zhí)法部門共同管理寧夏農(nóng)墾土地的機(jī)制。切實(shí)履行自治區(qū)政府授予寧夏農(nóng)墾集團(tuán)統(tǒng)一管理農(nóng)墾土地、享有土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的職責(zé)。加大與市縣政府融合發(fā)展力度，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)墾地合作，把規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)化、土地管理融入市縣發(fā)展，做好建設(shè)用地的報(bào)批、土地出讓及出讓金繳入自治區(qū)財(cái)政專戶、土地登記發(fā)證、變更調(diào)查、違法用地查處等工作，推進(jìn)綜合執(zhí)法。寧夏農(nóng)墾集團(tuán)、自治區(qū)國(guó)土資源廳齊抓共管農(nóng)墾土地，建立定期聯(lián)席會(huì)議制度；充分發(fā)揮寧夏農(nóng)墾國(guó)土資源局職能和“紐帶”作用；落實(shí)《自治區(qū)高級(jí)人民法院、自治區(qū)國(guó)土資源廳關(guān)于構(gòu)建司法審判與國(guó)土資源行政執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制的意見》(寧高法〔2013〕236號(hào))，解決違法案件執(zhí)行難、寧夏農(nóng)墾土地因抵押、質(zhì)押被法院拍賣等問題。

三是加快完善寧夏農(nóng)墾土地管理制度。強(qiáng)化規(guī)劃的“龍頭”作用。落實(shí)在北京市規(guī)劃展覽館考察時(shí)指出的“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”指示精神，加快《農(nóng)墾14個(gè)農(nóng)場(chǎng)土地利用總體規(guī)劃》的整合和落實(shí)。加快《土地承包租賃經(jīng)營(yíng)暫行規(guī)定》、《農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地及建設(shè)用地出讓暫行規(guī)定》、《農(nóng)用地、建設(shè)用地使用權(quán)參與抵押、合作入股暫行規(guī)定》等土地管理制度的出臺(tái)。加快出臺(tái)《國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)與用地實(shí)施辦法》。加強(qiáng)“生存線”、“生態(tài)線”、“保障線”國(guó)土空間開發(fā)“三條底線”管理，確保耕地、基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高；明確生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)和國(guó)家、自治區(qū)、寧夏農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地。

四是依靠科技推動(dòng)寧夏農(nóng)墾土地管理。依靠科技推動(dòng)農(nóng)墾土地管理。推廣綜合信息監(jiān)管平臺(tái)、天上無人機(jī)、田里攝像頭、車載記錄儀、即拍即傳用手機(jī)等新科技；推廣銀川市國(guó)土執(zhí)法視頻監(jiān)控的做法，加快視頻監(jiān)控網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，對(duì)違法易發(fā)區(qū)實(shí)時(shí)監(jiān)控，提升土地管理水平和執(zhí)法效能。五是加快完善寧夏農(nóng)墾土地管理考核問責(zé)機(jī)制。將土地管理列入公司、農(nóng)場(chǎng)年度考核內(nèi)容，與農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)、公司經(jīng)理年薪掛鉤；落實(shí)“一票否決”和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度；加大約談問責(zé)力度。

作者：韓建軍單位：寧夏農(nóng)墾國(guó)土資源局