行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理范文

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《行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)雜志》2014年第十九期

一、借鑒思考

1.國際借鑒各國在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的法定性、法律體系上的相互銜接；資產(chǎn)管理以財(cái)政為主導(dǎo)，與預(yù)算管理的機(jī)構(gòu)體制的一致性；結(jié)合途徑的多形式，“調(diào)→租→購→建”的資產(chǎn)配置方式、政府集中采購方式等；資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的制定；信息統(tǒng)計(jì)報(bào)告的重視，尤其是績效優(yōu)先市場化配置的推崇等值得我們學(xué)習(xí)。

2.國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)一是多種結(jié)合形式、多個(gè)結(jié)合點(diǎn)探索。重點(diǎn)在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)，突出資產(chǎn)配置預(yù)算編審、標(biāo)準(zhǔn)制定等結(jié)合點(diǎn)；在使用處置環(huán)節(jié)，采用調(diào)劑、共享、公物倉等方式，規(guī)范資產(chǎn)收益管理。二是重視信息系統(tǒng)的應(yīng)用與制度配套方面的結(jié)合。三是以機(jī)制創(chuàng)新帶動(dòng)理念創(chuàng)新，“像管理資金一樣管理資產(chǎn)”的理念進(jìn)一步樹立。四是因地制宜。

3.問題分析一是“碎片化現(xiàn)象”，單打獨(dú)斗，零星分散，不成體系。整體性、系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)不夠。二是“空心化現(xiàn)象”。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理在結(jié)合點(diǎn)上尚未做實(shí)做細(xì)，未形成閉合型的控制鏈，剛性支撐不足，控制力不強(qiáng)。資產(chǎn)存量不實(shí)，標(biāo)準(zhǔn)不全，操作規(guī)程不細(xì)。三是“盲點(diǎn)現(xiàn)象”，對結(jié)合點(diǎn)的選擇比較盲目，影響工作突破。不能把握條件與時(shí)機(jī)，抓準(zhǔn)、抓住起關(guān)鍵作用的結(jié)合點(diǎn)。四是“兩張皮現(xiàn)象”，割裂資產(chǎn)與預(yù)算管理的內(nèi)在聯(lián)系，在財(cái)政內(nèi)部分工合作不夠緊密有序。在外部，有人為將資產(chǎn)綜合管理職責(zé)劃出財(cái)政之外，再增加管理環(huán)節(jié)，支解和分割預(yù)算管理法定流程，削弱資產(chǎn)管理與預(yù)算管理連貫性，成為“兩張皮”。

二、框架路徑

1.總體目標(biāo)結(jié)合資產(chǎn)配置——使用——處置，以及預(yù)算編制——執(zhí)行——決算（績效、監(jiān)督）管理全過程，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要節(jié)點(diǎn)、多個(gè)層面，通過一系列資產(chǎn)管理與預(yù)算管理互為聯(lián)系、互相作用的制度、方式、手段、措施，對國有資產(chǎn)增減、使用以及存量進(jìn)行全面控制，增強(qiáng)管理的科學(xué)性、規(guī)范化和管控力，保證行政事業(yè)資產(chǎn)的安全完整、規(guī)范高效使用，不斷提升為履行行政職能、發(fā)展社會(huì)事業(yè)提供物質(zhì)保障的能力和水平。

2.構(gòu)建原則要使“結(jié)合機(jī)制”真正行得通、不變形，指導(dǎo)力強(qiáng)、長期管用，應(yīng)貫穿以下原則：一是縱貫全程，有機(jī)結(jié)合；二是相互聯(lián)動(dòng)，點(diǎn)面兼顧；三是嚴(yán)密流程，借助技術(shù)；四是封閉循環(huán)，客觀公平；五是減少審批，注重服務(wù)；六是協(xié)同運(yùn)行，控制有效。

3.框架構(gòu)成“結(jié)合機(jī)制”框架主要包括：運(yùn)行過程、保障基礎(chǔ)、績效監(jiān)督三個(gè)層面的結(jié)合，以及每個(gè)層面若干結(jié)點(diǎn)的控制。以運(yùn)行控制為主體和重點(diǎn)，以基礎(chǔ)保障控制為依托和統(tǒng)籌，以績效與監(jiān)督控制為目的宗旨。（1）運(yùn)行過程層面的結(jié)合。在資產(chǎn)配置、使用、處置，收益管理運(yùn)行過程中，通過多種管理制度、方式、措施，與預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算、績效、監(jiān)督管理發(fā)生密切聯(lián)系，交叉連接在一起，成為若干結(jié)合點(diǎn)，形成資產(chǎn)鏈與資金鏈的相互連動(dòng)、有機(jī)交融，共同實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)增減及使用的有效控制。（2）保障基礎(chǔ)層面的結(jié)合。①體制權(quán)責(zé)的結(jié)合——組織機(jī)構(gòu)的控制。②法規(guī)制度的結(jié)合——制度體系控制。③信息系統(tǒng)的結(jié)合——技術(shù)手段控制。④人員素質(zhì)的結(jié)合——管理者控制。（3）績效監(jiān)督層面的結(jié)合。①資產(chǎn)管理納入部門預(yù)決算監(jiān)督、財(cái)政專項(xiàng)監(jiān)督檢查。②資產(chǎn)管理納入預(yù)決算公開。③資產(chǎn)管理納入財(cái)政審計(jì)。④資產(chǎn)管理納入反腐敗源頭治理。⑤資產(chǎn)管理納入預(yù)算績效管理。⑥資產(chǎn)管理納入政府績效管理及財(cái)政績效綜合管理考核。

4.路徑歸納（1）以結(jié)合資產(chǎn)管理、預(yù)算管理的運(yùn)行過程為重點(diǎn)，深入探尋結(jié)合點(diǎn)。抓住資產(chǎn)與預(yù)算管理運(yùn)行過程關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)節(jié)點(diǎn)，建立結(jié)合點(diǎn)。一是在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)：實(shí)施資產(chǎn)配置預(yù)算的編制與審核，聯(lián)動(dòng)控制預(yù)算編制；實(shí)施資產(chǎn)實(shí)物費(fèi)用預(yù)算編審，聯(lián)動(dòng)控制預(yù)算編制；資產(chǎn)購置與政府采購預(yù)算、執(zhí)行，聯(lián)動(dòng)控制預(yù)算編制與執(zhí)行；核實(shí)資產(chǎn)信息系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，核對系統(tǒng)資產(chǎn)賬與財(cái)務(wù)賬，以控制預(yù)算編制和執(zhí)行；創(chuàng)新資產(chǎn)節(jié)約型、集約化配置方式，聯(lián)動(dòng)控制預(yù)算編制。鼓勵(lì)資產(chǎn)配置轉(zhuǎn)化為政府直接購買服務(wù)。激勵(lì)資產(chǎn)分散配置轉(zhuǎn)為集中共建與集中配置。二是資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)：把資產(chǎn)使用調(diào)劑、共享共用等作為新增資產(chǎn)配置預(yù)算審核的首要原則落實(shí)，節(jié)約新增資產(chǎn)預(yù)算投入，體現(xiàn)對預(yù)算編制的聯(lián)動(dòng)控制；資產(chǎn)有償使用引入市場化運(yùn)作方式，資產(chǎn)收益納入預(yù)算非稅收入，編入綜合預(yù)算，形成資產(chǎn)使用與預(yù)算編制、執(zhí)行的聯(lián)動(dòng)控制。三是資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)：規(guī)范資產(chǎn)處置審核，銜接資產(chǎn)處置批復(fù)結(jié)果反饋與預(yù)算編審基礎(chǔ)信息，為資產(chǎn)配置預(yù)算編制提供真實(shí)準(zhǔn)確的存量信息依據(jù)；公開與市場方式集中處置資產(chǎn)，提高處置收入，統(tǒng)一納入非稅收入收繳管理，編入綜合預(yù)算；年度資產(chǎn)信息統(tǒng)計(jì)報(bào)告與財(cái)政年度決算核對，納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告（2）以結(jié)合資產(chǎn)管理、預(yù)算管理的保障與基礎(chǔ)為統(tǒng)籌，全面探尋結(jié)合點(diǎn)。一是在職責(zé)及機(jī)構(gòu)人員層面：建立財(cái)政預(yù)算與資產(chǎn)管理“兩位一體”的統(tǒng)一管理體制；建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理工作聯(lián)動(dòng)；資產(chǎn)管理與預(yù)算管理人員專業(yè)與綜合素質(zhì)培養(yǎng)的結(jié)合。二是在制度層面：兩大制度體系的建立健全及制度體系間相互應(yīng)對與銜接。三是在信息化層面：資產(chǎn)管理與預(yù)算管理信息平臺(tái)跟業(yè)務(wù)應(yīng)用的網(wǎng)絡(luò)一體化；基礎(chǔ)信息庫共建共享共用與綜合開發(fā)利用。（3）以結(jié)合資產(chǎn)管理、預(yù)算管理的績效與監(jiān)督為宗旨，整體探尋結(jié)合點(diǎn)。在監(jiān)督層面：在財(cái)政內(nèi)部，把對資產(chǎn)管理的監(jiān)督納入部門預(yù)決算監(jiān)督管理；在外部，將資產(chǎn)管理納入內(nèi)部審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、預(yù)決算公開、財(cái)政反腐敗源頭治理的一項(xiàng)內(nèi)容；監(jiān)督檢查結(jié)果反饋應(yīng)用與持續(xù)改進(jìn)。在績效層面：把預(yù)算績效理念引入資產(chǎn)管理全過程；研究探索資產(chǎn)預(yù)算績效管理方式；績效管理結(jié)果反饋與持續(xù)改進(jìn)。

三、實(shí)施方略

1.推進(jìn)思路從改革發(fā)展的制高點(diǎn)，明目標(biāo)、固框架、細(xì)措施，全過程進(jìn)行機(jī)制構(gòu)架，以踏石留印的精神做實(shí)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，以點(diǎn)拓進(jìn)有序推進(jìn)深度融合，扎實(shí)推動(dòng)升級版“結(jié)合機(jī)制”建立完善和良好運(yùn)行，充分發(fā)揮效用。一是更新理念。加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)的科學(xué)理論指導(dǎo)，更新理念。首先樹立現(xiàn)代公共財(cái)政管理、市場配置資源理念。牢固確立像管理資金一樣管理資產(chǎn)的理念。其次，大力增強(qiáng)現(xiàn)代管理完整性、系統(tǒng)性、全局觀的理念，強(qiáng)化統(tǒng)籌控制的效力。再次，倡導(dǎo)法治思維，方法措施講求法理性，行之有效，經(jīng)得起推敲與實(shí)踐檢驗(yàn)。二是確立目標(biāo)。通過資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合一系列制度、方法和措施的建立和實(shí)施，循序漸進(jìn)地推動(dòng)“結(jié)合機(jī)制”建設(shè)從起步創(chuàng)建向深度融合發(fā)展，努力增強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理的控制力和管理效能，共同提升資源配置的規(guī)范化、科學(xué)性、保障力。三是方法步驟。結(jié)合實(shí)際先易后難，圍繞環(huán)節(jié)貫穿全程，選準(zhǔn)節(jié)點(diǎn)重點(diǎn)突破，分步實(shí)施、點(diǎn)面結(jié)合、持續(xù)推進(jìn)。分為三階段：起步創(chuàng)建、分散探索階段；梳理規(guī)范、重點(diǎn)突破階段；全面聯(lián)動(dòng)、深度融合階段。

2.具體措施一是重點(diǎn)開展以下幾項(xiàng)工作：全面實(shí)施新增資產(chǎn)配置預(yù)算審核；加強(qiáng)資產(chǎn)配置、使用的共享調(diào)劑，推行公物倉管理；資產(chǎn)有償使用與處置引入市場方式公開操作；資產(chǎn)收益集中收繳納入非稅收支管理；資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告的制度化精準(zhǔn)化，提升信息數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強(qiáng)資產(chǎn)信息系統(tǒng)應(yīng)用，發(fā)揮數(shù)據(jù)的權(quán)威性作用。二是著力突破以下難點(diǎn)：消除體制性障礙。從根本上理順管理體制；提升制度效力。加快制度立法與制度配套，推動(dòng)完成全省資產(chǎn)管理辦法的政府立法，研究制定資產(chǎn)配置管理辦法，出臺(tái)相結(jié)合專門文件；強(qiáng)化監(jiān)督制衡。加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，更加注重對財(cái)政的外部監(jiān)督，改變監(jiān)督難的狀況，結(jié)合財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督，開展資產(chǎn)管理專項(xiàng)檢查，加強(qiáng)內(nèi)外審計(jì)力度、推進(jìn)預(yù)決算公開等；攻克技術(shù)屏障。實(shí)現(xiàn)技術(shù)聯(lián)通與信息共享。三是逐步推動(dòng)以下探索：積極推行政府采購服務(wù)。開展有關(guān)調(diào)研，變政府直接購置資產(chǎn)為購買服務(wù)；加快專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的研究制定。針對大量專項(xiàng)資產(chǎn)配置預(yù)算審核，缺乏標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，充分利用部門與行業(yè)力量，加緊財(cái)政與部門的聯(lián)動(dòng)，研究制定專項(xiàng)資產(chǎn)配置預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善標(biāo)準(zhǔn)體系；參與編制政府綜合預(yù)算報(bào)告；配合編制所屬企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算；探索資產(chǎn)預(yù)算績效管理。四是把握好以下關(guān)系：機(jī)制本身即是各方關(guān)系的建立協(xié)調(diào)過程，總結(jié)這些年來省內(nèi)外這項(xiàng)工作實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與問題看，在機(jī)制的建立與完善過程中，要把握與處理好以下關(guān)系：資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的關(guān)系；專職管理與專業(yè)管理的關(guān)系；點(diǎn)與面的關(guān)系；當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系；形式與效果的關(guān)系；主動(dòng)與被動(dòng)的關(guān)系；財(cái)政內(nèi)部與外部的關(guān)系；監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系。資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合是國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史產(chǎn)物，也是改革創(chuàng)新的成果。如果說8年前僅僅是理念、原則的提出，具體路徑尚不清晰，工作探索還不成熟，而今天，在黨的十八大和十八屆三中全會(huì)“再行改革”的精神指引下，通過對以往實(shí)踐的總結(jié)反思，我們應(yīng)站在新的高點(diǎn)，把握歷史機(jī)遇，堅(jiān)持“頂層設(shè)計(jì)”與“摸石頭過河”相結(jié)合，按照“結(jié)合機(jī)制”框架、目標(biāo)、步驟、路徑的全盤規(guī)劃，把機(jī)制建設(shè)的藍(lán)圖腳踏實(shí)地落實(shí)好，這也是一場硬仗。打好這場硬仗，就是對資產(chǎn)管理科學(xué)發(fā)展作出的具有歷史意義的新貢獻(xiàn)，重要而關(guān)鍵。

作者：江蘇省財(cái)政廳行政事業(yè)資產(chǎn)處課題組