金融申訴專員制度在我國的啟示范文

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摘要：隨著金融服務的日益綜合化、多樣化，金融創新產品的日益復雜化、專業化，致使金融消費者處于相對弱勢地位，金融糾紛頻發，金融消費者對自身的維權訴求日趨迫切。本文主要通過分析我國現行金融糾紛解決機制存在的問題，闡述英國金融申訴專員(FOS)制度的運行特點，以期對我國建立金融糾紛解決機制提供借鑒。

關鍵詞：金融消費權益保護；金融申訴專員制度；金融消費者糾紛解決機制

1金融消費者糾紛解決機制概述

金融消費糾紛是指金融消費者與金融服務提供者間因商品或服務所產生的爭議，金融消費糾紛解決機制是為解決此類糾紛而建立的解決機制。現階段，國際上主要金融消費糾紛解決機制大致可分為兩類，即金融機構內部解決機制和金融機構外部解決機制，后者較為多樣，主要包括金融監管部門調解、獨立第三方機構調解、金融仲裁、司法訴訟等。總體而言，這幾類糾紛解決途徑是相輔相成、相互關聯的有機組合。

2我國金融消費糾紛解決機制現狀及存在的問題

目前，我國解決金融消費糾紛的主要途徑有向金融機構內部投訴、向金融監管部門投訴、仲裁和訴訟等，下面，筆者將一一對比這幾種糾紛解決方式的優點及不足。

2.1向金融機構內部投訴金融消費者在與金融機構產生糾紛時，往往第一選擇是直接與金融機構進行交涉，綜合考慮金融產品的專業性、復雜性及風險度，我國金融機構也根據《商業銀行法》《證券法》《保險法》《國務院辦公廳關于加強金融消費者權益保護工作的指導意見》《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》等法律法規和監管部門規定，設立了金融消費者投訴部門及免費投訴電話，建立了消費者糾紛解決機制，金融消費者可以通過多種渠道進行投訴。不可否認，金融機構內部解決途徑在公眾認知中較為廣泛，也是最常見最基礎的糾紛解決方式，但是在實際運行中也存在諸多缺陷。一方面，金融機構作為一種特殊的企業，驅使其運行的根本動力依舊是盈利，因此，金融機構在運營中難免會出現“重盈利輕服務”的現象，致使消費者投訴處理工作處于邊緣地位，工作人員服務意識不強，金融糾紛處理被動應付等；另一方面，金融機構在處理金融消費者投訴時，由于既擔任“裁判員”又充當“參賽者”，使得處理結果有失偏頗。工作人員往往從金融機構的利益出發，對諸如服務態度、服務質量等無實質性內容的投訴處理積極性較高，而針對涉及侵權事件、風險提示、虛假銷售等實質侵害消費者權益的重大案件，則以敷衍、搪塞等理由拖延、拒絕對消費者進行賠償。因此，單純依靠金融機構內部處理機制難以做到公平的處理金融糾紛，保護金融消費者的合法權益。

2.2向金融監管部門投訴

當金融消費者與金融機構經協商未達成統一意見時，多數金融消費者會轉而向金融監管部門進行投訴。自2011年以來，在分業監管的模式下，各監管部門先后成立了專門的金融消費者保護機構并開通了投訴熱線，分別負責各自監管領域的金融消費糾紛，為金融消費者維權提供了新的途徑。盡管監管部門的行政權力促使其在金融領域具有很高的權威性，但在實際應用中，也存在種種問題。一方面，混業經營與分業監管矛盾凸顯。正如前文提到的，我國現行監管模式為分業監管，這與現代金融產品和服務的跨行業性、交叉性相矛盾，一旦發生糾紛，很難區分該由哪個機構來管轄，隨之出現諸如監管邊界模糊、監管真空等現象，導致糾紛處理過程中“踢皮球”，效率低下；另一方面，立法滯后導致監管依據缺失，管控力不強。由于我國金融消費者相關立法工作相對滯后，致使監管部門在進行監管時只能起到外部引導的作用，糾紛調解員在調解中處于被動地位，僅僅起到督促作用，沒有就糾紛提出解決方案的裁斷權，確保金融機構公平公正處理糾紛則更無從談起。此外，監管機構對于違法違規的金融機構雖然可以采取行政處罰的措施，但對于金融消費者的損失卻無法保障，直接導致金融消費者權益的受損。

2.3仲裁和訴訟

仲裁和訴訟都是傳統的解決糾紛的主要方式。仲裁具有準司法性、處理結果容易被承認與執行等優勢，被學界認為是處理糾紛的首選方式。但在我國，由于仲裁程序繁瑣，費用昂貴，加之部分金融機構所提供的格式合同中，已事先將爭議解決方式確定為訴訟程序，而考慮到對仲裁的熟悉程度和認知程度比訴訟相對較少，因此消費者對金融機構作出的訴訟處理方式往往會“聽之任之”，這就使得仲裁在處理金融消費糾紛方面尤顯不足。司法訴訟的最終性和權威性，使其成為金融消費者權利救濟的最后一道屏障和保護金融消費者合法權益最權威、最有力的途徑。近年來，法院受理的金融案件呈現出數量多、類型多、涉案金額多的趨勢。但是，由于訴訟程序繁雜，導致維權成本增加，因此，在我國若損失較小，大部分金融消費者在發生金融糾紛時，綜合考慮訴訟所需的時間、金錢成本后，往往選擇放棄維權。綜上所述，無論是金融機構內部處理、金融監管部門介入還是采取仲裁、訴訟的途徑，均存在或多或少的問題，而金融糾紛涉及人數眾多，牽扯各方利益，處理不當很容易引起群體性糾紛，對地方經濟金融穩定造成負面影響，因此應借鑒國外成熟經驗，結合我國實際，盡快建立多元化金融消費糾紛解決機制。

3英國模式糾紛解決機制——金融申訴專員(FOS)制度

2000年，英國當局通過了《金融服務與市場法》，進一步明確了金融服務管理局(FCA)統一管理金融業的地位，負責對金融機構內部投訴處理制度進行監督，設立金融督察服務公司(FOS)和金融服務賠償公司(FSCS)，分別處理金融消費者糾紛和賠償消費者損失，形成了金融糾紛的“一站式”投訴處理機制。

3.1金融申訴專員制度

(1)FCA職責。FCA是是糾紛解決機制的核心，主要扮演監督者和政策制定者的角色，負責監管金融市場，保護消費者。金融機構在制定內部投訴處理制度時，要嚴格遵守FCA在糾紛處理程序、時限、責任規定、客戶補償等方面的規定，確保糾紛能夠在金融機構內部被有效、妥善地解決。(2)FOS職責。FOS屬于獨立第三方金融糾紛解決機構，接受FCA的監督，但FCA不得干涉其糾紛的處理。向金融機構內部投訴是FOS的前置程序，FOS受理糾紛投訴案件后，首先會根據糾紛雙方的陳述和事實材料進行調解，并提供解決方案和建議，如果雙方一致認可解決協議，則該程序終結；如果有當事人一方不能接受解決方案或對對方陳述的事實有異議，則會進入仲裁程序，經由金融督察員對案件重新審理并作出裁決報告，此時，如果雙方達成一致，則糾紛受理到此結束；如果無法達成一致，金融督察員會作出最終裁決，值得注意的是，最終裁決僅對金融機構單方面有效，也就是說當消費者選擇接受最終裁決時，金融機構就必須接受，裁決則對雙方均有約束力；若金融消費者不同意最終裁決，可以向法院起訴。(3)FSCS職責。FSCS是英國金融業唯一的法定賠償機構，接受FCA的監督。當金融機構停止交易或資產不足以支付賠償金時，由FSCS進行代償，消費者無需支付服務費用。FSCS賠償額度是有限的，如果消費者對其受損害權益索賠超過FSCS設定的最高賠償額度，必須通過法院訴訟解決。

3.2金融申訴專員制度的特點

英國構建了囊括金融機構、監管部門、獨立第三方機構、賠償機構和司法部門在內的金融消費糾紛解決機制，形成了“事前控制——事中解決——事后彌補”，全方位、多層面的糾紛解決機制，切實保障了金融消費合法權益，其金融消費糾紛解決機制主要有以下幾個特點。(1)獨立性。英國FOS是獨立于消費者、金融機構和監管部門之外的第三方糾紛解決機構。投訴機構的獨立性使其可以公平、公正地處理爭議，不會出現偏袒金融機構的情形，有助于保護金融消費者的權益。雖然爭議投訴處理機構受監管當局監督，但是監管當局不能插手爭議處理機構的業務和運作，確保了FOS處理結果的客觀公正性。(2)混業監管。英國FOS統一處理整個金融業的糾紛，不再區分糾紛屬于證券領域、銀行領域、或是保險領域，消除了金融消費者在投訴時找不到受理機構的尷尬局面，同時也避免了監管邊界模糊和監管空白導致的推諉扯皮現象，提高了糾紛處理效率。(3)專業性。保證爭議處理隊伍的專業性，是作出正確評判的前提條件，為此，英國FOS員工主要由具備金融從業經驗的人員、法律知識豐富的人員、公共服務領域經驗的人員構成，且所有人員均為全職在崗，建立了一支具備良好職業操守、豐富專業知識的人員隊伍。(4)傾斜保護。一方面，體現在處理糾紛費用上，FOS規定，不管投訴獲勝與否，消費者均不需要支付任何費用，一切費用都由金融機構承擔，極大的降低了消費者的糾紛解決成本，有效避免了本文第二部分提到的“仲裁和訴訟成本高”的問題。另一方面，體現在裁決結果上，FOS針對金融機構的“一裁終局”制度，非常有效地保護了處于弱勢地位的消費者，有效避免了本文第二部分提到的“金融機構內部處理結果有失偏頗”的問題，確保了糾紛處理更加公平、公正。(5)法律效力。FOS作為專門的金融消費投訴爭端處理機構，金融督察員作出的最終裁決具有法律效力，對金融機構具有強制性的約束力，有效避免了諸如我國監管機構對糾紛處理無有效約束手段，無法定紛止爭等問題。

4我國建立金融糾紛解決機制的建議

英國FOS的運行機制為我國建立金融糾紛解決機制提供了可借鑒的思路。(1)設立綜合、獨立、專業地第三方金融糾紛解決機構。建議我國盡快設立第三方金融糾紛解決機構，綜合受理銀行、證券、保險各個領域的金融糾紛。鑒于我國國情，該糾紛解決機構的屬性可以分兩個階段加以完善，第一個階段可以考慮由國家設立該機構，屬性為事業單位，等到該機構發展成熟，被大眾認可后，再考慮進入第二階段，轉為真正的第三方糾紛解決機構。在人員配備方面，建議廣泛吸收具備法律、金融、糾紛調解、心理學等專業知識和經驗的人士，確保糾紛處理水準和效率，不斷提高糾紛解決機構的專業性、權威性及公信力。(2)明確裁決結果的法律效力。建議我國通過制定專門法律，確立獨立的第三方金融糾紛解決機構在處理金融糾紛中的合法地位，由法律賦予其裁決的效力，金融機構必須服從該機構裁決，執行裁決結果，如果拒不執行，消費者便可申請法院強制執行。(3)對金融消費者實施傾斜保護。建議主要由金融機構負擔該機構的費用開支，主要包括兩部分：一是金融機構繳納年費。依據金融機構的經營規模和年度金融消費者權益保護工作機構評估結果，確定年費費率；二是案件處理費。案件處理費原則上由金融機構承擔，但鑒于“故意找茬”的“專職投訴者”，可以向敗訴消費者收取適當費用，確保金融機構的合法權利。

參考文獻

[1]徐雅萍.英國金融申訴專員制度的最新發展及其啟示[J].貨幣時論,2016(2).

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[4]楊培龍.金融消費糾紛解決機制研究[D].鄭州大學,2016.

作者：劉曉榮 單位：中國人民銀行臨汾市中心支行