金融申訴專(zhuān)員制度在我國(guó)的啟示范文

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摘要：隨著金融服務(wù)的日益綜合化、多樣化，金融創(chuàng)新產(chǎn)品的日益復(fù)雜化、專(zhuān)業(yè)化，致使金融消費(fèi)者處于相對(duì)弱勢(shì)地位，金融糾紛頻發(fā)，金融消費(fèi)者對(duì)自身的維權(quán)訴求日趨迫切。本文主要通過(guò)分析我國(guó)現(xiàn)行金融糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題，闡述英國(guó)金融申訴專(zhuān)員(FOS)制度的運(yùn)行特點(diǎn)，以期對(duì)我國(guó)建立金融糾紛解決機(jī)制提供借鑒。

關(guān)鍵詞：金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)；金融申訴專(zhuān)員制度；金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制

1金融消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制概述

金融消費(fèi)糾紛是指金融消費(fèi)者與金融服務(wù)提供者間因商品或服務(wù)所產(chǎn)生的爭(zhēng)議，金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制是為解決此類(lèi)糾紛而建立的解決機(jī)制?，F(xiàn)階段，國(guó)際上主要金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制大致可分為兩類(lèi)，即金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部解決機(jī)制和金融機(jī)構(gòu)外部解決機(jī)制，后者較為多樣，主要包括金融監(jiān)管部門(mén)調(diào)解、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)調(diào)解、金融仲裁、司法訴訟等?？傮w而言，這幾類(lèi)糾紛解決途徑是相輔相成、相互關(guān)聯(lián)的有機(jī)組合。

2我國(guó)金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)解決金融消費(fèi)糾紛的主要途徑有向金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴、向金融監(jiān)管部門(mén)投訴、仲裁和訴訟等，下面，筆者將一一對(duì)比這幾種糾紛解決方式的優(yōu)點(diǎn)及不足。

2.1向金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴金融消費(fèi)者在與金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生糾紛時(shí)，往往第一選擇是直接與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行交涉，綜合考慮金融產(chǎn)品的專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性及風(fēng)險(xiǎn)度，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)也根據(jù)《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》等法律法規(guī)和監(jiān)管部門(mén)規(guī)定，設(shè)立了金融消費(fèi)者投訴部門(mén)及免費(fèi)投訴電話(huà)，建立了消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制，金融消費(fèi)者可以通過(guò)多種渠道進(jìn)行投訴。不可否認(rèn)，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部解決途徑在公眾認(rèn)知中較為廣泛，也是最常見(jiàn)最基礎(chǔ)的糾紛解決方式，但是在實(shí)際運(yùn)行中也存在諸多缺陷。一方面，金融機(jī)構(gòu)作為一種特殊的企業(yè)，驅(qū)使其運(yùn)行的根本動(dòng)力依舊是盈利，因此，金融機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)中難免會(huì)出現(xiàn)“重盈利輕服務(wù)”的現(xiàn)象，致使消費(fèi)者投訴處理工作處于邊緣地位，工作人員服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，金融糾紛處理被動(dòng)應(yīng)付等；另一方面，金融機(jī)構(gòu)在處理金融消費(fèi)者投訴時(shí)，由于既擔(dān)任“裁判員”又充當(dāng)“參賽者”，使得處理結(jié)果有失偏頗。工作人員往往從金融機(jī)構(gòu)的利益出發(fā)，對(duì)諸如服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量等無(wú)實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的投訴處理積極性較高，而針對(duì)涉及侵權(quán)事件、風(fēng)險(xiǎn)提示、虛假銷(xiāo)售等實(shí)質(zhì)侵害消費(fèi)者權(quán)益的重大案件，則以敷衍、搪塞等理由拖延、拒絕對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行賠償。因此，單純依靠金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理機(jī)制難以做到公平的處理金融糾紛，保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。

2.2向金融監(jiān)管部門(mén)投訴

當(dāng)金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)經(jīng)協(xié)商未達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)時(shí)，多數(shù)金融消費(fèi)者會(huì)轉(zhuǎn)而向金融監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行投訴。自2011年以來(lái)，在分業(yè)監(jiān)管的模式下，各監(jiān)管部門(mén)先后成立了專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)并開(kāi)通了投訴熱線(xiàn)，分別負(fù)責(zé)各自監(jiān)管領(lǐng)域的金融消費(fèi)糾紛，為金融消費(fèi)者維權(quán)提供了新的途徑。盡管監(jiān)管部門(mén)的行政權(quán)力促使其在金融領(lǐng)域具有很高的權(quán)威性，但在實(shí)際應(yīng)用中，也存在種種問(wèn)題。一方面，混業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管矛盾凸顯。正如前文提到的，我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管模式為分業(yè)監(jiān)管，這與現(xiàn)代金融產(chǎn)品和服務(wù)的跨行業(yè)性、交叉性相矛盾，一旦發(fā)生糾紛，很難區(qū)分該由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)管轄，隨之出現(xiàn)諸如監(jiān)管邊界模糊、監(jiān)管真空等現(xiàn)象，導(dǎo)致糾紛處理過(guò)程中“踢皮球”，效率低下；另一方面，立法滯后導(dǎo)致監(jiān)管依據(jù)缺失，管控力不強(qiáng)。由于我國(guó)金融消費(fèi)者相關(guān)立法工作相對(duì)滯后，致使監(jiān)管部門(mén)在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)只能起到外部引導(dǎo)的作用，糾紛調(diào)解員在調(diào)解中處于被動(dòng)地位，僅僅起到督促作用，沒(méi)有就糾紛提出解決方案的裁斷權(quán)，確保金融機(jī)構(gòu)公平公正處理糾紛則更無(wú)從談起。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于違法違規(guī)的金融機(jī)構(gòu)雖然可以采取行政處罰的措施，但對(duì)于金融消費(fèi)者的損失卻無(wú)法保障，直接導(dǎo)致金融消費(fèi)者權(quán)益的受損。

2.3仲裁和訴訟

仲裁和訴訟都是傳統(tǒng)的解決糾紛的主要方式。仲裁具有準(zhǔn)司法性、處理結(jié)果容易被承認(rèn)與執(zhí)行等優(yōu)勢(shì)，被學(xué)界認(rèn)為是處理糾紛的首選方式。但在我國(guó)，由于仲裁程序繁瑣，費(fèi)用昂貴，加之部分金融機(jī)構(gòu)所提供的格式合同中，已事先將爭(zhēng)議解決方式確定為訴訟程序，而考慮到對(duì)仲裁的熟悉程度和認(rèn)知程度比訴訟相對(duì)較少，因此消費(fèi)者對(duì)金融機(jī)構(gòu)作出的訴訟處理方式往往會(huì)“聽(tīng)之任之”，這就使得仲裁在處理金融消費(fèi)糾紛方面尤顯不足。司法訴訟的最終性和權(quán)威性，使其成為金融消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障和保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益最權(quán)威、最有力的途徑。近年來(lái)，法院受理的金融案件呈現(xiàn)出數(shù)量多、類(lèi)型多、涉案金額多的趨勢(shì)。但是，由于訴訟程序繁雜，導(dǎo)致維權(quán)成本增加，因此，在我國(guó)若損失較小，大部分金融消費(fèi)者在發(fā)生金融糾紛時(shí)，綜合考慮訴訟所需的時(shí)間、金錢(qián)成本后，往往選擇放棄維權(quán)。綜上所述，無(wú)論是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理、金融監(jiān)管部門(mén)介入還是采取仲裁、訴訟的途徑，均存在或多或少的問(wèn)題，而金融糾紛涉及人數(shù)眾多，牽扯各方利益，處理不當(dāng)很容易引起群體性糾紛，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定造成負(fù)面影響，因此應(yīng)借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，盡快建立多元化金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。

3英國(guó)模式糾紛解決機(jī)制——金融申訴專(zhuān)員(FOS)制度

2000年，英國(guó)當(dāng)局通過(guò)了《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，進(jìn)一步明確了金融服務(wù)管理局(FCA)統(tǒng)一管理金融業(yè)的地位，負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴處理制度進(jìn)行監(jiān)督，設(shè)立金融督察服務(wù)公司(FOS)和金融服務(wù)賠償公司(FSCS)，分別處理金融消費(fèi)者糾紛和賠償消費(fèi)者損失，形成了金融糾紛的“一站式”投訴處理機(jī)制。

3.1金融申訴專(zhuān)員制度

(1)FCA職責(zé)。FCA是是糾紛解決機(jī)制的核心，主要扮演監(jiān)督者和政策制定者的角色，負(fù)責(zé)監(jiān)管金融市場(chǎng)，保護(hù)消費(fèi)者。金融機(jī)構(gòu)在制定內(nèi)部投訴處理制度時(shí)，要嚴(yán)格遵守FCA在糾紛處理程序、時(shí)限、責(zé)任規(guī)定、客戶(hù)補(bǔ)償?shù)确矫娴囊?guī)定，確保糾紛能夠在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部被有效、妥善地解決。(2)FOS職責(zé)。FOS屬于獨(dú)立第三方金融糾紛解決機(jī)構(gòu)，接受FCA的監(jiān)督，但FCA不得干涉其糾紛的處理。向金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部投訴是FOS的前置程序，F(xiàn)OS受理糾紛投訴案件后，首先會(huì)根據(jù)糾紛雙方的陳述和事實(shí)材料進(jìn)行調(diào)解，并提供解決方案和建議，如果雙方一致認(rèn)可解決協(xié)議，則該程序終結(jié)；如果有當(dāng)事人一方不能接受解決方案或?qū)?duì)方陳述的事實(shí)有異議，則會(huì)進(jìn)入仲裁程序，經(jīng)由金融督察員對(duì)案件重新審理并作出裁決報(bào)告，此時(shí)，如果雙方達(dá)成一致，則糾紛受理到此結(jié)束；如果無(wú)法達(dá)成一致，金融督察員會(huì)作出最終裁決，值得注意的是，最終裁決僅對(duì)金融機(jī)構(gòu)單方面有效，也就是說(shuō)當(dāng)消費(fèi)者選擇接受最終裁決時(shí)，金融機(jī)構(gòu)就必須接受，裁決則對(duì)雙方均有約束力；若金融消費(fèi)者不同意最終裁決，可以向法院起訴。(3)FSCS職責(zé)。FSCS是英國(guó)金融業(yè)唯一的法定賠償機(jī)構(gòu)，接受FCA的監(jiān)督。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)停止交易或資產(chǎn)不足以支付賠償金時(shí)，由FSCS進(jìn)行代償，消費(fèi)者無(wú)需支付服務(wù)費(fèi)用。FSCS賠償額度是有限的，如果消費(fèi)者對(duì)其受損害權(quán)益索賠超過(guò)FSCS設(shè)定的最高賠償額度，必須通過(guò)法院訴訟解決。

3.2金融申訴專(zhuān)員制度的特點(diǎn)

英國(guó)構(gòu)建了囊括金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門(mén)、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)、賠償機(jī)構(gòu)和司法部門(mén)在內(nèi)的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，形成了“事前控制——事中解決——事后彌補(bǔ)”，全方位、多層面的糾紛解決機(jī)制，切實(shí)保障了金融消費(fèi)合法權(quán)益，其金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。(1)獨(dú)立性。英國(guó)FOS是獨(dú)立于消費(fèi)者、金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門(mén)之外的第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)。投訴機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性使其可以公平、公正地處理爭(zhēng)議，不會(huì)出現(xiàn)偏袒金融機(jī)構(gòu)的情形，有助于保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。雖然爭(zhēng)議投訴處理機(jī)構(gòu)受監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督，但是監(jiān)管當(dāng)局不能插手爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)和運(yùn)作，確保了FOS處理結(jié)果的客觀公正性。(2)混業(yè)監(jiān)管。英國(guó)FOS統(tǒng)一處理整個(gè)金融業(yè)的糾紛，不再區(qū)分糾紛屬于證券領(lǐng)域、銀行領(lǐng)域、或是保險(xiǎn)領(lǐng)域，消除了金融消費(fèi)者在投訴時(shí)找不到受理機(jī)構(gòu)的尷尬局面，同時(shí)也避免了監(jiān)管邊界模糊和監(jiān)管空白導(dǎo)致的推諉扯皮現(xiàn)象，提高了糾紛處理效率。(3)專(zhuān)業(yè)性。保證爭(zhēng)議處理隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性，是作出正確評(píng)判的前提條件，為此，英國(guó)FOS員工主要由具備金融從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員、法律知識(shí)豐富的人員、公共服務(wù)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)的人員構(gòu)成，且所有人員均為全職在崗，建立了一支具備良好職業(yè)操守、豐富專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員隊(duì)伍。(4)傾斜保護(hù)。一方面，體現(xiàn)在處理糾紛費(fèi)用上，F(xiàn)OS規(guī)定，不管投訴獲勝與否，消費(fèi)者均不需要支付任何費(fèi)用，一切費(fèi)用都由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，極大的降低了消費(fèi)者的糾紛解決成本，有效避免了本文第二部分提到的“仲裁和訴訟成本高”的問(wèn)題。另一方面，體現(xiàn)在裁決結(jié)果上，F(xiàn)OS針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的“一裁終局”制度，非常有效地保護(hù)了處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者，有效避免了本文第二部分提到的“金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理結(jié)果有失偏頗”的問(wèn)題，確保了糾紛處理更加公平、公正。(5)法律效力。FOS作為專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)投訴爭(zhēng)端處理機(jī)構(gòu)，金融督察員作出的最終裁決具有法律效力，對(duì)金融機(jī)構(gòu)具有強(qiáng)制性的約束力，有效避免了諸如我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)糾紛處理無(wú)有效約束手段，無(wú)法定紛止?fàn)幍葐?wèn)題。

4我國(guó)建立金融糾紛解決機(jī)制的建議

英國(guó)FOS的運(yùn)行機(jī)制為我國(guó)建立金融糾紛解決機(jī)制提供了可借鑒的思路。(1)設(shè)立綜合、獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)地第三方金融糾紛解決機(jī)構(gòu)。建議我國(guó)盡快設(shè)立第三方金融糾紛解決機(jī)構(gòu)，綜合受理銀行、證券、保險(xiǎn)各個(gè)領(lǐng)域的金融糾紛。鑒于我國(guó)國(guó)情，該糾紛解決機(jī)構(gòu)的屬性可以分兩個(gè)階段加以完善，第一個(gè)階段可以考慮由國(guó)家設(shè)立該機(jī)構(gòu)，屬性為事業(yè)單位，等到該機(jī)構(gòu)發(fā)展成熟，被大眾認(rèn)可后，再考慮進(jìn)入第二階段，轉(zhuǎn)為真正的第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)。在人員配備方面，建議廣泛吸收具備法律、金融、糾紛調(diào)解、心理學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人士，確保糾紛處理水準(zhǔn)和效率，不斷提高糾紛解決機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性及公信力。(2)明確裁決結(jié)果的法律效力。建議我國(guó)通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)法律，確立獨(dú)立的第三方金融糾紛解決機(jī)構(gòu)在處理金融糾紛中的合法地位，由法律賦予其裁決的效力，金融機(jī)構(gòu)必須服從該機(jī)構(gòu)裁決，執(zhí)行裁決結(jié)果，如果拒不執(zhí)行，消費(fèi)者便可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。(3)對(duì)金融消費(fèi)者實(shí)施傾斜保護(hù)。建議主要由金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)該機(jī)構(gòu)的費(fèi)用開(kāi)支，主要包括兩部分：一是金融機(jī)構(gòu)繳納年費(fèi)。依據(jù)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和年度金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作機(jī)構(gòu)評(píng)估結(jié)果，確定年費(fèi)費(fèi)率；二是案件處理費(fèi)。案件處理費(fèi)原則上由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但鑒于“故意找茬”的“專(zhuān)職投訴者”，可以向敗訴消費(fèi)者收取適當(dāng)費(fèi)用，確保金融機(jī)構(gòu)的合法權(quán)利。

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作者：劉曉榮 單位：中國(guó)人民銀行臨汾市中心支行