農民住房財產權抵押貸款的法律研究范文

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摘要:2015年12月份，第十二屆全國人大常委會決定，授權國務院在59個試點縣(市、區)暫時調整實施《物權法》《擔保法》關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定，積極探索農民財產權抵押試點工作。試點工作開啟了農民住房財產權抵押及農民宅基地使用權抵押的合法化探索，激活了農民宅基地使用權的財產屬性，拓寬了農民的融資渠道，解決了融資難題。本文以試點城市儀征市為樣本，研究儀征市的試點經驗，希望對農民住房財產權抵押的可操作性提供借鑒意義。通過對儀征市農民住房財產權抵押貸款的試點分析，總結出當前農民住房財產權抵押貸款的主要問題并提出解決建議，為農民住房財產權抵押在全國開展，活躍農村經濟做出理論貢獻。

關鍵詞:農民住房財產權;農民宅基地使用權;抵押貸款;儀征市試點所謂“農民住房”是指在農村集體所有土地上建造的屬于農民個人合法所有的用于居住的建筑物、構筑物以及附屬設施，是農民最主要的財產之一。基于“房地一體”的基本原則，住房財產權抵押試點的前提是宅基地使用權的抵押合法化，目前法律明確禁止農民宅基地使用權抵押。但隨著農村經濟發展，農民的融資需求增長，一邊是農民擁有較大價值的固定資產，一邊是缺少有效抵押物，融資困難。這種現實情況已經制約了農村經濟發展，不利于農民創業致富。

一、儀征市農民住房財產權抵押貸款工作的實踐探索

儀征市開展農民住房財產權抵押貸款的銀行有3家，分別為儀征農村商業銀行、中國農業銀行儀征支行、儀征包商村鎮銀行。農房抵押的擔保方式采用借款人自有住房抵押和第三方履約保證相結合的方式。純粹以農房財產權設定抵押的貸款余額為0．03億元，占比2．70%。其余農房財產權抵押貸款全部采用“農房財產權抵押+擔保”的混合擔保模式，一是由市、鎮兩級財政共同注資成立儀征市三農資產管理有限公司，建成風險補償資金池，保險公司履約保證代償的方式。二是采用辦理貸款履約保險的方式(試點保險公司為中華聯合財產保險儀征支公司)為參加試點的農民住房財產權實施擔保。三是若不能履約保險的可以增加外部保證代替。房屋價值的確認，設定農民住房抵押時，借貸雙方可采取第三方房地產評估機構進行價值評估，貸款人自評或者雙方協商價格，公平、公正、客觀地確定房地產價值。對采取第三方地產評估機構進行價值評估的方式，評估機構的選擇必須在市政府公布的農民住房評估機構名單范圍內。風險補償機制，一是由市、鎮兩級財政向儀征市三農資產管理有限公司注入資金1000萬元(初始)，建成風險補償資金池，設立專戶管理，主要用于農民住房抵押貸款出現的損失補償，由銀行和資金池按照3:7的比例分擔，出現違約風險時，貸款人在向借款人催收無果的情況下，可以優先申請補償。二是引入“政府+銀行+保險”工作模式，引入保險機構，確定保險費率，為參加試點的農民住房財產權實施擔保，為借款人提供增信支持。在保證保險管理辦法中細化風險分擔機制，由銀行、資產管理公司(政府)、保險公司按3∶3．5∶3．5的共擔機制細化風險規避機制。在抵押物處置方面，一是開辟法院訴訟“綠色通道”，簡化流程，減少訴訟和執行過程的時間;二是運用好農村產權交易平臺，抵押的農房、農村小產權房在儀征市農村產權交易中心進行備案，通過平臺待處置的農房信息，增加處置信息的知曉度，提高處置的便利度;三是由儀征市“三農”資產管理有限公司統一對農戶住房進行征收、轉讓處置。截至2018年5月，全市累計發放農房抵押貸款1700多筆。貸款主要用于農民購置拆遷安置房、個體工商經營和農業生產。

二、農民住房財產權抵押存在的問題

(一)農房確權進度緩慢，頒證率低、換證耗時較長持有產權證書是辦理農房抵押的前提，但目前80%以上的農民集中居住區住房無法取得產權證書。剩下的大部分持有的為舊版產權證，更換需要測繪配圖，然后換證，耗時至少15天。耗時長、手續繁瑣就阻礙了業務發展，難以滿足農戶信貸資金需求“短、頻、急”的特點。

(二)政策宣傳滯后，農房抵押貸款業務受阻一是辦理農房抵押貸款需要抵押人所在的集體經濟組織同意宅基地使用權隨農民住房一并抵押及處置的承諾書，部分鄉鎮、村委會對“農房抵押”的政策尚不了解，導致蓋章手續無法正常辦理。二是部分銀行認為農戶用于抵押的農房，變現能力較弱，效益不高，所以并不積極開展。三是部分農戶認為農房抵押貸款手續復雜不易辦理。多方認可不足，推廣受阻。

(三)風險分擔和保障制度不完善其一，風險補償機制難以落實到位。如由儀征市政府牽頭的市三農資產管理公司尚未實際運作，導致政府、銀行、保險公司的風險共擔機制無法落實到位。其二，對農民來說，社會保障制度還不健全，保障范圍窄，保障水平低，農民住房是其最主要的財產之一，要對其進行抵押，必須要有完善的社會保障制度來進行保障，以免造成社會矛盾，導致社會不穩定。

(四)農村住房抵押物缺乏科學的價值評估體系農民住房財產權及農民宅基地使用權的資產評估較為復雜，容易出現價值評估不準的情況。倘若評估價值與實際出現較大偏差，將直接影響抵押物對貸款風險的覆蓋能力，影響農戶的積極性。(五)農房難以變現，處置困難我國的《物權法》《土地管理法》把受讓方局限于本集體經濟組織成員內部。只有本村未享受過宅基地的成年村民才有購買權，抵押物處置范圍有限，且受地緣關系的影響，農村房產拍賣、轉讓成功率不高，不易變現，誘發風險。

三、有序推進農民住房財產權抵押貸款的相關建議

(一)完善相關法律法規基于“房地一體”的主流觀點，我們只有對現行法律進行修改，才能順利推進農民住房財產權抵押貸款的合法化。修改《物權法》和《擔保法》中嚴厲禁止宅基地抵押的規定，將抵押物處置受讓人的范圍擴大到整個市場主體，處置的方式可以是購買，也可以是租賃，這樣才能破除住房抵押貸款的法律阻力。

(二)加大政策支持力度，提升農民住房財產權抵押貸款產品競爭力人民銀行、銀行業監督管理機構、保險監督管理機構、財政部門從支農再貸款、開辦新險種、落實風險補償基金和財政貼息等角度出發，對開展農民住房財產權抵押的金融機構給予政策支持，增強金融機構的業務開展意愿，提升農民住房財產權抵押貸款的產品競爭力。

(三)加快推進確權頒證進度加快農民集中居住區住房產權證書登記進程，推動金融機構直連不動產中心積極線上統一信息平臺，要求金融機構加快農房抵押貸款審批辦理進程，兩證齊全農戶的貸款辦理時間與普通貸款速度相當。

(四)加大政策宣傳力度，激發各方積極性將“農房抵押”貸款知識納入普惠金融宣傳內容，通過印發宣傳手冊、下鄉宣傳等方式讓農戶了解該產品;銀行內部進行員工培訓，加強考核;政府部門組織召開會議宣講，讓政策下行到基層，與日常考核考評掛鉤。多管齊下，激發各方積極性。

(五)主推混合擔保方式，減少單純的農房抵押追求經濟創新時要注重社會效益，開展農民住房財產權抵押貸款時要優先保證農民的基本住房權。所以除了被抵押的住房，抵押人應擁有其他合法長期居住場所，減少金融創新帶來的社會隱患。如果貸款人有多套住房，則可采用純農房抵押模式。(六)探索適當的抵押物價值評估模式和方法由全市金融機構參與成立專業的第三方農房評估機構。充分考慮到所在地區的經濟水平和農房自身價值綜合評定農房財產權和農民宅基地使用權的抵押價值，避免出現因標準不統一而評估價值差別較大的現象，不利于新生市場的有序健康發展。(七)建立風險補償和完善社會保障制度一是推動設立農房抵押貸款風險補償基金，對農村住房抵押貸款資金本息的實際損失進行風險分擔。因地制宜，采取貸款貼息政策發展政府支持的擔保公司、依托農村產權流轉交易平臺提供擔保、對貸款保證保險進行保費補貼等方式進行風險緩釋。二是除完善社會保障制度，建立農民最低生活保障機制外，還要大力鼓勵農民參與住房財產保險，鼓勵保險公司聯合政府和銀行業金融機構，開展農村住房抵押貸款保險業務，解除農民的后顧之憂。(八)完善抵押物處置措施農民住房抵押采用登記生效主義，只有經過登記才能合法有效地設立農民住房財產權。建立抵押物處置糾紛仲裁機構，完善糾紛調解機制。建立多級聯網、綜合性的農村產權流轉交易平臺，為農村住房財產流轉和宅基地流轉提供有效的供需平臺，提升農房抵押服務的質量和效率，提高農村資源配置的效率。貸款出現違約時由政府成立的農村資產管理公司統一收購、轉讓、處置。若債權數額較小，還可以用房租等所得收益的形式來清償債權人。

四、結語

農民住房財產權抵押貸款的順利實施有利于活躍鄉村經濟，增加農民收入，實現城鄉人民權利的平等。同時也積極響應了國家倡導的鄉村振興計劃。各地的試點探索為全面推進工作總結了很多經驗，法律的限制、立法的空白、登記制度的不完備、評估機制和風險分擔及保障制度的欠缺均未能得到解決，制約了農民住房財產權抵押及農民宅基地使用權抵押的實施和推廣。文中對以上問題也提出了一點想法和建議，因本人水平有限，膚淺不周之處請諒解!

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作者：董元剛 單位：南京大學法學院