小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制問題探析范文

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《農(nóng)村經(jīng)濟雜志》2014年第五期

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的政府規(guī)制政策及存在問題

1．“小產(chǎn)權(quán)房”的政府規(guī)制政策針對不斷蔓延并“違規(guī)”入市流轉(zhuǎn)的“小產(chǎn)權(quán)房”，中央政府及省、市政府部門依據(jù)有關(guān)的法規(guī)，通過引入法規(guī)禁止、產(chǎn)權(quán)與權(quán)力界定等規(guī)制工具，對“小產(chǎn)權(quán)房”的供需雙方施加影響。（1）國務院和中央部委的政策、措施①禁止“小產(chǎn)權(quán)房”買賣的交易。1999年國務院辦公廳下發(fā)了嚴禁炒賣土地的通知，特別強調(diào)：城市居民無權(quán)向農(nóng)民購買住宅，也不能被準許占據(jù)并利用農(nóng)民集體土地用以開發(fā)建設(shè)，加強了對農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓管理。2004年國務院和國土資源部分別下發(fā)文件，對相關(guān)條款予以重申。國務院辦公廳在2007年宣布各地必須嚴格遵守農(nóng)村集體建設(shè)用地法律，并貫徹實施相應的政策。這其中提到農(nóng)村集體住宅用地只能夠分配給本村村民，嚴令禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。第二年國土資源部在推進農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的時候，繼續(xù)禁止農(nóng)村住宅在城鄉(xiāng)居民之間的交易，同時規(guī)定了城鎮(zhèn)居民不得在農(nóng)村違法建造住宅。2011年國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，聲明了在進行農(nóng)業(yè)建設(shè)時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須依法出讓或出租集體土地。同年《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》對此再次予以明確。②禁止辦理“小產(chǎn)權(quán)房”證件手續(xù)。2008年國土部頒布文件，要求各地盡快做好農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證的工作，但是明確指出不能為“小產(chǎn)權(quán)房”房主辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明。同年末建設(shè)部的《房屋登記辦法》的第八十七條規(guī)定闡述：要轉(zhuǎn)移登記農(nóng)民住宅的所有權(quán)，除非其受讓人是房屋所在地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，否則房屋登記機構(gòu)不得為其辦理手續(xù)（另有規(guī)定除外）。為貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，2011年國土資源部等三部門聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地進一步落實規(guī)范農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作，并加快推進其進程。其中特別強調(diào)，如果城鎮(zhèn)居民購買了農(nóng)村宅基地或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地時，不得予以登記發(fā)證。③嚴格查處“小產(chǎn)權(quán)房”。近年來，我國開始出現(xiàn)在農(nóng)村集體土地上開發(fā)建設(shè)商品住宅的現(xiàn)象，其中大多是借新農(nóng)村建設(shè)、觀光農(nóng)業(yè)等名義。為了嚴厲懲處該違法行為，2009年國土部下發(fā)了《關(guān)于嚴格建設(shè)用地管理促進批而未用土地利用的通知》。其指出：地方政府須對其進行全面協(xié)調(diào)，并采取強力措施，嚴肅查處。2010年在國土部新聞會上，執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤指出，國土部等14個部委已經(jīng)聯(lián)合設(shè)立“整頓小產(chǎn)權(quán)房”領(lǐng)導小組，目前正在研究處理“小產(chǎn)權(quán)房”的政策方案。為了加強保障性安居工程用地管理，2011年5月國土部出臺相應政策，進一步提出不得占用農(nóng)村集體土地建設(shè)公共租賃住房，并且規(guī)定相關(guān)部門務必懲治“小產(chǎn)權(quán)房”等違法違規(guī)行為。（2）省市地方政府對“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)制政策———以北京市為例由于“小產(chǎn)權(quán)房”問題日益顯著，北京市政府在2007年6月末發(fā)出禁令，規(guī)定：“違規(guī)開發(fā)建設(shè)的‘小產(chǎn)權(quán)房’均要停止施工，不再銷售。”同年10月，北京市政府再次做出了相同的處理決定，還擴大了“小產(chǎn)權(quán)房”的調(diào)查范圍，由局部市場轉(zhuǎn)變到北京市所有房地產(chǎn)開發(fā)市場。此外相關(guān)部門拆除了部分違規(guī)開發(fā)建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，最為社會矚目的，當屬房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村違法開發(fā)建設(shè)的144棟“小產(chǎn)權(quán)”別墅，其中85棟被炸毀，59棟被沒收，于當年完成了對通州張家灣鎮(zhèn)和房山琉璃河鎮(zhèn)非法占地建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的處理。2009年北京市國土資源局、北京市農(nóng)村工作委員會聯(lián)合下發(fā)公文，嚴格禁止各組織或個人借以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名義擅自進行非農(nóng)建設(shè)。該政策明確要求，各區(qū)（縣）政府要對本行政區(qū)域進行一次全面集中的清理和查糾整改，且要依法查處清理出的違法項目。2010年，北京對“小產(chǎn)權(quán)房”“水岸江南”強制拆除，被稱為國土資源部“一案一處理”新政“第一大案”。2012年9月，北京市國土局公布首批79個“小產(chǎn)權(quán)房”清理項目。進入10月，為了抑制“小產(chǎn)權(quán)房”擴張，北京市政府要求立即叫停并堅決處理在建在售的“小產(chǎn)權(quán)房”。2013年6月又公布了第二批6個項目。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，自2007年起，北京市查處的“小產(chǎn)權(quán)房”中，僅項目名稱確定的就有116個，其中昌平和通州占據(jù)多半比例，主要是在建和在售的“小產(chǎn)權(quán)房”項目，以住宅為主。

2．“小產(chǎn)權(quán)房”的政府規(guī)制政策存在的問題（1）規(guī)制政策的價值取向偏離農(nóng)民利益我國學者陳福良認為，“政府規(guī)制的公共利益理論，從公共利益的觀點出發(fā)，主張政府規(guī)制是對市場失靈的回應，以糾正在市場失靈下發(fā)生的資源配置的非效率性和分配的不公平性，達到維護社會秩序和社會穩(wěn)定為的目的。”中央政府對“小產(chǎn)權(quán)房”的公共政策，一直以來以禁建禁售“小產(chǎn)權(quán)房”為根本取向，嚴格限制其存在。從公共利益理論角度看，其價值取向偏離農(nóng)民。一方面，農(nóng)村土地開發(fā)房地產(chǎn)，必須經(jīng)政府征收轉(zhuǎn)為國有土地后再出讓，該政策有違公平公正原則。政府既是農(nóng)村集體土地的買方壟斷者，又是城市商業(yè)用地的賣方壟斷者，政府的這種雙重壟斷身份導致了其在土地市場中的政府失靈，毋寧說政府能夠維持土地市場的公平和效率。另一方面，目前我國實行的農(nóng)村土地征收補償標準，存在補償范圍窄、標準低等問題，使得土地增值收益主要歸國家和開發(fā)經(jīng)營單位所有。而且在征地過程中，政府沒有及時回應農(nóng)民或農(nóng)民集體要求分享土地增值收益的利益訴求。此外，在“小產(chǎn)權(quán)房”入市交易和建立城鄉(xiāng)土地一體化市場方面，政府的積極性和主動性不足。（2）規(guī)制政策的法律依據(jù)不足目前，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，對“小產(chǎn)權(quán)房”沒有給予清晰的界定，也沒有適用的處置條款；對在農(nóng)村集體土地上建設(shè)和銷售的住房，沒有特定的管理法規(guī)。只有一部《城市房地產(chǎn)管理法》，對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上商品住房的開發(fā)、建設(shè)和銷售進行管理。“小產(chǎn)權(quán)房”是農(nóng)民或農(nóng)民集體組織通過使用宅基地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)而建立的。但是《憲法》、《土地管理法》沒有清晰規(guī)定農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)能，而且《土地管理法》自身的相關(guān)條款規(guī)定也不一致。《憲法》第十條僅僅規(guī)定了土地的使用權(quán)能夠依法轉(zhuǎn)讓，但是卻沒有詳述我國各類土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的限制條件，從而給我國農(nóng)村土地各類土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓留下了彈性空間。在與《憲法》第十條的銜接上，農(nóng)民可以依據(jù)《土地管理法》第六十二條規(guī)定進行作為。該規(guī)定指出如果農(nóng)村村民出賣、出租住房，然后申請宅基地的，禁止批準。出賣農(nóng)村房屋，宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，這樣使得農(nóng)村房屋購買方能夠在宅基地上蓋房。可是政府也可以依據(jù)《土地管理法》第六十三條規(guī)定，對農(nóng)民的宅基地使用權(quán)或者土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓進行嚴格限制。該條款嚴令禁止將農(nóng)民集體土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。《土地管理法》條款中的自相矛盾，使“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性存在爭議。（3）規(guī)制政策的不完善針對“小產(chǎn)權(quán)房”不斷蔓延與發(fā)展，中央與省、直轄市地方政府采取了一系列政策對其進行規(guī)制。但政策存在一定局限性。一方面，政府主要憑依國務院頒發(fā)的文件、國務院部委和省級地方政府頒布的行政規(guī)章等政策來規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”。這些法規(guī)、政策主題基本都是禁止、限制、查處“小產(chǎn)權(quán)房”。目前，國務院還沒有頒布一部針對“小產(chǎn)權(quán)房”的行政法規(guī)。迄今為止，只有《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》涉及到了宅基地轉(zhuǎn)讓限制。但是，有關(guān)政策大多是針對在建、在售的“小產(chǎn)權(quán)房”，對已經(jīng)建設(shè)好的甚至是已售的“小產(chǎn)權(quán)房”并沒有給出明確的規(guī)定。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在各地整治“小產(chǎn)權(quán)房”的過程中，拆除的大部分是那些在建“小產(chǎn)權(quán)房”，對那些出售后購房人已經(jīng)入住的“小產(chǎn)權(quán)房”，如北京最大的“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)———太玉園等，各地僅僅是以不辦理手續(xù)作為警示而已，但是仍然有大量購房者入住。可見，絕大多數(shù)“小產(chǎn)權(quán)房”并未得到及時規(guī)制，再加上有些省級以下尤其是基層政府對“小產(chǎn)權(quán)房”的態(tài)度與省市政府有所不同，不免會造成他們對相關(guān)政策選擇和執(zhí)行的差異化，甚至于扭曲、不執(zhí)行政策等情況的發(fā)生。例如：一些地方政府借助自身的信息優(yōu)勢和對集體土地的實際控制權(quán)，有選擇地執(zhí)行中央有關(guān)“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制的政策，致使政策執(zhí)行阻滯。另一方面針對“小產(chǎn)權(quán)房”強制拆除、停建停售等行政措施，雖然合乎現(xiàn)行政策的規(guī)制精神和要求，但是也很容易造成一些不容忽視的社會問題。如果選擇拆除已經(jīng)建設(shè)好的“小產(chǎn)權(quán)房”，這即會讓政府承受一定的輿論壓力，浪費極大的財富，又會遇到實際權(quán)利人的極大阻力，消耗極大的行政執(zhí)行成本，更會激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。如果選擇不拆除已經(jīng)建設(shè)好的“小產(chǎn)權(quán)房”，又會導致相關(guān)組織與個人在尚未開發(fā)成“小產(chǎn)權(quán)房”的土地上蓋房。

二、政府規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”政策問題的成因

政府規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的政策之所以會出現(xiàn)上述問題，緣于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的界定存在隱患，農(nóng)村集體土地增值收益分配的法律依據(jù)缺失和“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制政策的制定與政府部門切身利益攸關(guān)。

1．農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺土地產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地處置權(quán)、土地收益權(quán)、土地發(fā)展權(quán)、地役權(quán)等多項權(quán)利。現(xiàn)有農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利界定模糊，使得與此相關(guān)的政府規(guī)制政策也變得混亂且缺乏針對性。首先，表現(xiàn)為現(xiàn)有農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明。例如，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中土地所有權(quán)和土地發(fā)展權(quán)主體模糊。對農(nóng)民集體組織及其組織成員來說，土地所有權(quán)是他們擁有的土地產(chǎn)權(quán)中最基本的權(quán)利。而我國憲法雖然規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有的制度，但究竟由誰來代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)卻未規(guī)定。這造成了農(nóng)村土地名義上歸集體所有，實際上人人都無份，嚴重背離了產(chǎn)權(quán)的排他性原則，即所有權(quán)缺位。土地發(fā)展權(quán)是指，對土地在利用上進行再發(fā)展的一種權(quán)利。農(nóng)民集體組織或者農(nóng)民家庭在農(nóng)村農(nóng)用地上蓋房子，或者在農(nóng)村建設(shè)用地包括宅基地上蓋更高的房子就是利用了土地發(fā)展權(quán)。目前，政府對農(nóng)民集體組織和農(nóng)民在集體所有的土地上進行非農(nóng)建設(shè)設(shè)置了行政審批手續(xù)，表明政府擁有很大程度上的農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)，而農(nóng)民給房屋加層說明農(nóng)民對其宅基地也擁有一定程度的發(fā)展權(quán)。農(nóng)村的土地發(fā)展權(quán)歸屬模糊，這樣的產(chǎn)權(quán)進入公共領(lǐng)域，形成公共物品，進而演變?yōu)楣藏敻弧榱司鹑」藏敻唬飨嚓P(guān)權(quán)益主體爭相進入公共領(lǐng)域，導致“公有地悲劇”，具體表現(xiàn)為：農(nóng)村土地過度開發(fā)、配置低效和“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展無序。其次，政府規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的效力低也顯現(xiàn)出了農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能沒有清晰界定。例如，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的土地處置權(quán)權(quán)能不清。對農(nóng)民集體組織或者農(nóng)民家庭來說，土地處置權(quán)尤其是其中的轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)也很重要，農(nóng)民集體組織或者農(nóng)民家庭可以轉(zhuǎn)讓或抵押其房屋獲取一定資金進行農(nóng)業(yè)投資或提高生活質(zhì)量。但是，目前農(nóng)民集體組織或者農(nóng)民家庭的土地轉(zhuǎn)讓對象范圍窄，耕地與宅基地禁止抵押，土地收益權(quán)也因此被國家限制了。

2．農(nóng)村土地增值收益分配缺乏專門的法律來界定城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地征收的農(nóng)民群體利益訴求“受限”，使得城中村和城郊的少部分農(nóng)民受利益驅(qū)使，蓋“小產(chǎn)權(quán)房”并依靠“小產(chǎn)權(quán)房”謀利。我國憲法規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民擁有了相應的土地使用權(quán)。然而，《土地管理法》及其配套性法規(guī)限制了農(nóng)村集體土地的使用范圍。城市建設(shè)用地擁有正式的土地使用權(quán)交易市場，可以進行轉(zhuǎn)讓、抵押。雖然法律對集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的主體有較為嚴格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權(quán)。但農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場體系在我國大部分地區(qū)沒有建立起來，宅基地轉(zhuǎn)讓收到限制，不能到銀行等金融機構(gòu)進行抵押和融資行為，其資產(chǎn)功能受到很大限制。這直接導致許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員沒有能夠從土地的城市化、工業(yè)化、商業(yè)化開發(fā)中分享到應有的土地增值收益。可是與農(nóng)民相比，地方政府與開發(fā)商通過征收土地在土地增值過程中獲得了大量收入。為了保障自身權(quán)益，農(nóng)民便以各種方式來爭取一些土地增值收益，與地方政府和開發(fā)商形成了很多沖突，甚至在有的地區(qū)釀成群體性事件。為了合理解決征收土地過程中的利益矛盾，中央政府也做出了努力：《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》明確指出，如果土地補償費和安置補助費的總和達到了法律規(guī)定的上限時，且尚不能夠使得被征地的農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢允褂脟型恋赜袃斒褂檬杖雽ζ溥M行補貼。2007年《物權(quán)法》規(guī)定，除了給農(nóng)民征地補償費用之外，還要安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。2013年“中央一號文件”第五條明確要求要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。可以看到，我國政府一直努力完善征地補償標準，但至今還是沒有建立起專門的《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，使得農(nóng)村土地增值收益分配無法真正做到規(guī)制有據(jù)。

3．政府部門被自身利益或利益集團所俘虜政府一直以來對“小產(chǎn)權(quán)房”的“合法”身份不認可，這一政策的缺陷也源于規(guī)制政策的制定受到其自身利益和利益集團的影響。在某種情況下，特殊利益集團的尋租導致了政府規(guī)制，而非由于社會公共利益。政府規(guī)制的部門利益理論對此進行了理論升華：它認為立法機關(guān)或政府規(guī)制機構(gòu)在進行規(guī)制時，很大程度上傾向于某一特殊利益集團的利益，而忽略了一般公眾。同時，政府規(guī)制俘虜理論又進一步指出，被規(guī)制者或其他相關(guān)受益人促使政府進行了規(guī)制，俘虜了政府。在而政府規(guī)制實踐中，尋租與創(chuàng)租的情形的確存在。土地一級市場是政府壟斷市場，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，政府得到高額利潤，已離不開對土地財政的依賴。為了鞏固自身對一級土地市場的壟斷地位，獲取土地出讓金，政府禁止開發(fā)出售“小產(chǎn)權(quán)房”。因為土地供應急劇增長很可能對地價形成沖擊，導致地方土地財政縮水，進而使政府難以維持龐大的公務支出。在中國，房地產(chǎn)開發(fā)商利益集團力量比較強大，甚至一些大型國有企業(yè)也主營或者兼營房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營業(yè)務，以致很多專家認為房地產(chǎn)綁架了國民經(jīng)濟。房地產(chǎn)開發(fā)商利益集團有一定話語權(quán)，他們中很多都堅決反對“小產(chǎn)權(quán)房”合法化。否則大量消費者就會購買“小產(chǎn)權(quán)房”，房地產(chǎn)價格就很容易降下來，他們就不能再獲取房地產(chǎn)開發(fā)的巨額利潤。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)制目標與路徑

在和諧社會建設(shè)的時代背景下，對于“小產(chǎn)權(quán)房”不能一拆了之。如果按照國家的法規(guī)政策強行對現(xiàn)今已經(jīng)建好的所有“小產(chǎn)權(quán)房”拆除，必定會引發(fā)社會不安定。筆者認為應在先清理后整治的基礎(chǔ)上分類規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”，實現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)制的和諧運行。十八屆三中全會在關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議中提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。同時要求：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”。這為“小產(chǎn)權(quán)房”有條件“轉(zhuǎn)正”提供了政策支持。所以說，要實現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”的有效規(guī)制就必須做好農(nóng)村土地確權(quán)工作，明晰并賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)利，確保有據(jù)、有序地實現(xiàn)集體土地入市流轉(zhuǎn)。

1．“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)制目標和基本思路規(guī)制目標：明晰土地產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，在農(nóng)村集體土地規(guī)劃權(quán)歸國家、集體的前提下，農(nóng)用地和宅基地土地發(fā)展權(quán)、收益權(quán)歸農(nóng)民所有。只有清晰界定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)各項權(quán)利的主體地位和權(quán)能界限，農(nóng)民才能被賦予更多的土地財產(chǎn)權(quán)，最終實現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”的有效規(guī)制。基本思路是：第一，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離。在這一前提下建立一系列政策法規(guī)來引導農(nóng)村集體土地交易。農(nóng)民集體土地入市，地方政府可收取一定費用如房產(chǎn)稅，來增加收入來源。第二，對于農(nóng)用地土地發(fā)展權(quán)，則采取權(quán)利交易或國家購買，通過給予農(nóng)民一定的農(nóng)用地保護補償費、生態(tài)補貼、土地整理費等方式，實現(xiàn)農(nóng)民對承包農(nóng)地的發(fā)展權(quán)，并且規(guī)定農(nóng)民不能贖回。第三，對于宅基地發(fā)展權(quán)，由宅基地使用權(quán)主體擁有。超過平均建筑體量，農(nóng)民除了申請規(guī)劃許可之外，還要繳納相應的土地發(fā)展權(quán)費用。現(xiàn)有法律政策不利于宅基地流轉(zhuǎn)，可以立法將宅基地發(fā)展權(quán)完全賦予農(nóng)民，并制定相應的法律法規(guī)使得宅基地依法流轉(zhuǎn)。例如：政府可以建立農(nóng)村宅基地交易平臺，允許農(nóng)村宅基地上市并合法公開轉(zhuǎn)讓，這樣在增加農(nóng)民收入、加快農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，更有利于盤活宅基地存量，節(jié)約耕地資源，保持耕地面積總量平衡。

2．“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)制路徑根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”占用地的性質(zhì)采取不同的規(guī)制措施：（1）對符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃且建筑設(shè)計施工質(zhì)量合格的“小產(chǎn)權(quán)房”，可由“小產(chǎn)權(quán)房”所有者補繳一定費用，為其補辦合法手續(xù)，允許轉(zhuǎn)讓①占用農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地建成的“小產(chǎn)權(quán)房”，可以根據(jù)規(guī)劃和建筑質(zhì)量情況，為其補辦合法手續(xù)，賦予其轉(zhuǎn)讓權(quán)。②盡管“小產(chǎn)權(quán)房”占用的是耕地，但是土地利用規(guī)劃為建設(shè)用地的，且建筑設(shè)計施工質(zhì)量合格的“小產(chǎn)權(quán)房”，應對“小產(chǎn)權(quán)房”所有者處罰，并由“小產(chǎn)權(quán)房”所有者補繳一定費用，為其補辦相關(guān)手續(xù)之后給予正式產(chǎn)權(quán)，允許轉(zhuǎn)讓。對一些閑置、空置的“小產(chǎn)權(quán)房”，政府可以購買或者租賃，逐漸納入到住房保障體系。（2）對目前不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”（如“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)占用土地被規(guī)劃為未來需要進行復墾整理的耕地時），暫時保留，待以后城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整后再進行處理（3）予以取締的“小產(chǎn)權(quán)房”①對符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃但建筑設(shè)計施工質(zhì)量存在嚴重問題的“小產(chǎn)權(quán)房”，采取改建、重建或者拆除的辦法。②嚴肅查處占用規(guī)劃用途為耕地的違法住宅開發(fā)項目。為保證耕地面積處于18億畝的底限之上，有效保障糧食安全，維護法律與規(guī)劃權(quán)威，對建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”時現(xiàn)狀用途是耕地且規(guī)劃用途為耕地的小產(chǎn)權(quán)房，予以取締。并對參與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)獲利的部門和個人，政府應予以罰款，沒收其所得。

作者：吳遠來馬聰聰單位：中南大學公共管理學院