小產(chǎn)權房的成因及治理對策范文
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《經(jīng)濟體制改革雜志》2015年第六期
一、問題的提出
近年來，在全國許多城市出現(xiàn)了以城中村改造、村鎮(zhèn)合并、新農(nóng)村建設等各種名義開發(fā)的數(shù)量龐大的小產(chǎn)權房。據(jù)全國工商聯(lián)統(tǒng)計，僅1995～2010年間，全國小產(chǎn)權房累計竣工建筑面積達7.6億平方米，相當于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。［1］城鄉(xiāng)二元土地制度下，國家對農(nóng)村集體土地的用途作出了嚴格限制，但小產(chǎn)權房卻違規(guī)建造在集體土地之上，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金和各種稅費而向城市居民出售，嚴重違反了現(xiàn)行土地、房地產(chǎn)法律法規(guī)。不僅如此，小產(chǎn)權房的開發(fā)和銷售均游離于正規(guī)房地產(chǎn)體系之外，擾亂了房地產(chǎn)市場的正常秩序，部分地區(qū)小產(chǎn)權房的售價僅相當于同地段正規(guī)商品房的30%～50%。［2］而其大量侵占集體土地更是危及我國的糧食安全和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。總之，小產(chǎn)權房數(shù)量之多、波及面之廣，使其所引發(fā)的種種問題和爭議，已超越單一的法律層面而上升為一個綜合性社會問題。國內(nèi)學者對小產(chǎn)權房問題進行了大量研究，有學者認為小產(chǎn)權房是農(nóng)民集體在不合理的土地制度安排下的自發(fā)性制度創(chuàng)新;［3］不僅打破了政府的土地市場壟斷，還提高了集體建設用地的利用效率，具有一定積極作用，因此應予以合法化。［4］也有學者認為，小產(chǎn)權房是農(nóng)民集體的一種違規(guī)逐利行為;且小產(chǎn)權房開發(fā)的收益僅由少數(shù)群體獲得，無法實現(xiàn)土地增值收益在全社會的合理分配，因此應堅決禁止。［5］而盡管國家出臺了一系列政策來遏制小產(chǎn)權房的擴大化，但由于缺乏明確的法律依據(jù)，對小產(chǎn)權房的規(guī)制面臨著從政策之治過渡到法律之治的困境;［6］在規(guī)制政策的價值取向上，雖然契合了政府維護社會穩(wěn)定的政治目標和維持財政收入的經(jīng)濟目標，但卻未能充分考慮農(nóng)民集體和購房者等主體的利益，從而導致各方利益難以協(xié)調(diào)而造成政策執(zhí)行力度較弱，事實上出現(xiàn)了政策壓力的持續(xù)增加和小產(chǎn)權房的規(guī)模不斷擴大的悖論結果。小產(chǎn)權房是特定時期的制度、經(jīng)濟和社會環(huán)境中多種因素共同作用的結果。因此，綜合運用法學、經(jīng)濟學等多學科的分析方法，理清圍繞小產(chǎn)權房的錯綜復雜的利益關系和其產(chǎn)生的深層次原因，對解決小產(chǎn)權房問題具有重要現(xiàn)實意義。
二、小產(chǎn)權房成因的法經(jīng)濟學分析
小產(chǎn)權房的大規(guī)模出現(xiàn)，其根源在于不合理的城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)村集體、開發(fā)商等相關主體的利益驅動;城鎮(zhèn)居民合理的住房需求與當前住房供應制度不健全之間的矛盾起到了客觀上的推動作用;而土地法律制度和相關規(guī)制政策的殘缺所造成的監(jiān)管漏洞則給各利益主體的逐利行為提供了操作空間。
1．住房供應制度不健全引發(fā)小產(chǎn)權房的旺盛需求小產(chǎn)權房的形成，與當前住房供應制度不健全有著密不可分的關系。經(jīng)過住房市場化改革，我國基本確立了以商品房為主，經(jīng)適房、廉租房、限價房、公租房等保障性住房為補充的住房供應制度(如圖1所示)。但由于商品房價格的急劇攀升及保障性住房供給的嚴重滯后，無法緩沖從福利分配到市場化過渡階段的住房供需沖突。且城鎮(zhèn)居民的住房需求多為剛性需求而缺乏彈性，在無力購買商品房又難以獲得保障性住房資格的條件下，必然轉而尋求商品房的替代品，小產(chǎn)權房在這種情況下作為商品房的替代品應運而生且規(guī)模日益龐大。圖1我國城市住房供應體系一方面，在城市住房供應體系中占據(jù)主要位置的商品房，其價格遠超居民收入水平，導致許多具有現(xiàn)實住房需求的家庭只能轉而購買價格低廉的小產(chǎn)權房。快速城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村人口的非農(nóng)化轉移使得城鎮(zhèn)人口數(shù)量大幅增加，據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2014》，2003～2013年全國城鎮(zhèn)人口增加2.07億，占總人口比例由40.53%升至53.73%，由此帶來巨大的新增住房需求。但受土地取得成本居高不下、房地產(chǎn)投機行為等因素影響，房價漲幅已遠遠超出城鎮(zhèn)居民，尤其是中低收入群體的消費能力。以國際上通行的“房價收入比”來衡量房價合理程度，則全國許多大中城市的房價收入比都超過3～6的合理區(qū)間(見表1)。住房是滿足人們?nèi)粘Ｉ畈豢苫蛉钡谋匦杵罚谂c正規(guī)商品房具有同等區(qū)位條件和居住效用的情況下，小產(chǎn)權房顯著的價格比較優(yōu)勢使得購房者在有限的消費能力下，往往甘于冒著法律和政策的風險進行購買，從而催生了小產(chǎn)權房的不斷蔓延。另一方面，保障性住房供給不足，為小產(chǎn)權房的產(chǎn)生提供了需求空間。盡管中央政府不斷強調(diào)保障性住房建設的重要性，但由于未能在法律、經(jīng)濟和管理層面形成一整套完備、有效的制度體系，實踐中各地的保障性住房建設工作相對滯后。目前，許多城市廉租房的覆蓋面積卻極小，且尚有1/5以上的城市沒有實施廉租房制度;［8］而經(jīng)適房的供給量本就不足，還存在較嚴重的“搭便車”現(xiàn)象，成為特定部門變相福利分房或用以尋租的工具;限價房則面臨著準入標準過高、與商品房差價過小、區(qū)位條件較差等問題而成效不佳。保障性住房的供給相對滯后于房地產(chǎn)市場化進程，使得城鎮(zhèn)居民中約60%的中低收入家庭陷入住房困難局面，只能轉向價格低廉的小產(chǎn)權房來滿足住房需求，從而為小產(chǎn)權房的大規(guī)模出現(xiàn)提供了現(xiàn)實需求。
2．法律制度殘缺造成小產(chǎn)權房違法成本較低法律制定了社會成員的行為規(guī)范并對違反者制定了懲罰措施，使其違法收益小于違法成本從而約束其違法行為。但目前我國與小產(chǎn)權房相關的法律制度存在諸多缺陷和內(nèi)在沖突，直接對小產(chǎn)權房進行的規(guī)制也主要是通過一系列法律效力位階較低的部門政策性文件來進行，從而使得小產(chǎn)權房的處理缺乏明確的法律依據(jù)。從與小產(chǎn)權房相關的法律制度來看，小產(chǎn)權房不被承認的根本原因在于法律禁止集體土地出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)建設，集體土地只有經(jīng)過征收程序轉為國有土地后才能進行房地產(chǎn)開發(fā)，但這顯然違反了《憲法》關于土地征收必須基于公共利益范疇的規(guī)定。不僅如此，法律規(guī)定農(nóng)民對集體土地上建造的房屋享有所有權，但在房地一體的原則下，相關法律對集體土地的流轉限制卻使房屋所有權事實上成為一種受限的權利。法律規(guī)定的矛盾造成了物權的無秩序性，使小產(chǎn)權房陷入法律上的兩難困境。［9］而從直接對小產(chǎn)權房進行規(guī)制的政策來看，雖然國務院及相關職能部門出臺了一系列政策文件，明確了城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)村住房或小產(chǎn)權房，不得為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅登記發(fā)證等內(nèi)容，但大多只是簡單地叫停小產(chǎn)權房的開發(fā)與銷售，而對小產(chǎn)權房的清理、相關主體的處罰、監(jiān)管部門的責任追究等都缺乏詳細的規(guī)定，明顯滯后于小產(chǎn)權房規(guī)制的現(xiàn)實需要。由此，盡管小產(chǎn)權房的違法性質早已確認，但由于相關法律制度的殘缺使得對其的監(jiān)管和處置均缺乏明確的法律依據(jù)和切實可行的政策措施。監(jiān)管主體存在巨大的執(zhí)法施政空檔而導致其行政作為空間十分有限，大大降低了小產(chǎn)權房的違法成本。從制度經(jīng)濟學的角度來看，主體進行交易是有成本的，法律懲戒作為對主體違法行為的交易成本而存在;較高的違法收益比對較低的違法成本，必然會刺激小產(chǎn)權房供給方的違法沖動，從而成為了殘缺的法律制度下具有“經(jīng)濟人”屬性的集體組織和農(nóng)民的一種理性選擇。而且輕易得逞的違法行為往往會產(chǎn)生強烈的“示范效應”和“集聚效應”，造成了小產(chǎn)權房問題的不斷擴大化。
3．集體土地產(chǎn)權模糊導致利益主體違規(guī)逐利小產(chǎn)權房供給的主要誘因在于相關主體對利益的追逐。市場經(jīng)濟條件下土地商品屬性的確立使得集體土地的價值重新得到確認，從而為計劃體制下固化的集體土地產(chǎn)權帶來了潛在獲利機會。但集體土地產(chǎn)權存在的主體虛位、權能不完整的缺陷，恰恰為農(nóng)民、村集體、開發(fā)商甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等主體攫取集體土地的潛在利益提供了空間，從而導致相關主體爭相投入到小產(chǎn)權房的開發(fā)中去。Barzel(1997)指出，離開了清楚界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權制度，人們必定爭相攫取稀缺的經(jīng)濟資源和機會。［12］現(xiàn)行法律在規(guī)定集體土地所有權屬于農(nóng)民集體的同時，卻未能對其內(nèi)涵作出明確界定，導致集體土地所有權主體處于事實上的虛置狀態(tài);加之集體土地產(chǎn)權權能的缺失，使得本應屬于農(nóng)民集體的部分土地財產(chǎn)收益被置于公共領域。以如下簡單模型進行說明(如圖2所示):假設集體土地擁有完整的產(chǎn)權，可以自由進入土地市場流轉，則初期土地市場的均衡狀態(tài)位于E0;而當城市人口增長以及經(jīng)濟發(fā)展等因素引發(fā)土地需求增加時，土地市場的供給曲線將由D0增加到D2，此時均衡點由E0移至E2，新的均衡價格為P2。但是，在集體土地產(chǎn)權權能缺失的情況下，由于“本質上對產(chǎn)權的管制等同于價格控制”，［13］政府對集體土地的嚴格限制可視為在土地市場上對集體土地的價格進行了管制，也即將其流轉價格控制在P0水平，不允許其因土地市場需求增加而變動至P2，此時土地市場的供給量將減少至Q0，市場實際的愿意支付價格將上升至P'0。由此，農(nóng)民集體則無法獲取受到限制的這部分土地產(chǎn)權所產(chǎn)生的租金，也即圖2中P0E0FP'的面積。而產(chǎn)權主體不明嚴重弱化了集體土地產(chǎn)權的排他性強度，使得這部分租金被置于“公共領域”，引發(fā)農(nóng)民個體、集體經(jīng)濟組織、村委會甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相互爭當農(nóng)地所有權的主體，進入灰色土地市場進行小產(chǎn)權房的供地交易，逐漸導致小產(chǎn)權房開發(fā)主體的多元化、形成途徑的多樣化和規(guī)模的擴大化。以成都市郫縣的三道堰鎮(zhèn)為例，從農(nóng)戶在宅基地上自行開發(fā)、到鎮(zhèn)政府以“舊鎮(zhèn)改造”名義實施的成規(guī)模開發(fā)、再到村集體與開發(fā)商共同建設小產(chǎn)權房樓盤，短短數(shù)年間小產(chǎn)權房的數(shù)量和規(guī)模急劇膨脹。
4．政府壟斷土地市場誘致灰色土地交易活躍國家壟斷所造成的土地市場交易量的短缺是灰色土地市場形成的一個基本前提。［15］現(xiàn)行土地制度下，地方政府一方面通過對農(nóng)村集體土地的嚴格流轉限制壟斷了土地征收市場;另一方面又通過“招拍掛”制度壟斷了土地供應一級市場。在這種高度壟斷的土地市場下，地方政府低價征地高價出讓獲取了巨額土地增值收益;而對被征地農(nóng)民的補償標準卻僅以土地原用途為基礎，與土地被征收后由于用途改變所產(chǎn)生的增值差距十分懸殊。作為土地所有權主體的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民只能獲得極低的補償，造成了土地增值收益分配格局的嚴重失衡。有研究表明，房地產(chǎn)開發(fā)過程中的土地增值收益分配，集體組織和農(nóng)民只得到了其中的20%～30%，剩余部分則由地方政府和開發(fā)商所獲得。［16］政府的土地市場壟斷導致土地要素的市場價值被人為扭曲，難以真正反應市場的供給與需求，引發(fā)了灰色土地市場的交易活躍:一方面，在土地征購市場中，集體土地所有者積極尋求突破地方政府買方壟斷的途徑以獲取更高收益;另一方面，在國有土地一級市場中，開發(fā)商也同樣試圖突破地方政府賣方壟斷的途徑而以更加低廉的成本獲得土地，這種供需的結合使得灰色土地市場的出現(xiàn)不可避免(見表2)。尤其對于可能被征收土地的農(nóng)村集體而言，將集體土地直接進入灰色土地市場進行小產(chǎn)權房開發(fā)，可獲得數(shù)倍甚至幾十倍于征地補償款的收益，恰恰滿足了其追求土地財產(chǎn)利益的訴求，以致在二者的收益反差之下，往往容易產(chǎn)生強烈的“理性違法”意愿。由于我國未能適時建立符合市場經(jīng)濟要求的土地流轉法律制度和市場體系，以及長期以來實施的國家壟斷性征地制度下所造成的土地增值收益分配不公，引發(fā)集體組織和農(nóng)民超越法律的界限而進行自發(fā)性的制度創(chuàng)新，以灰色土地市場交易的形式進行城鄉(xiāng)之間的土地利益再分配，從而為小產(chǎn)權房的供給提供了強大的利益驅動。
小產(chǎn)權房問題充分暴露了我國在土地法律制度、住房供應體系、土地產(chǎn)權制度、土地利益分配等方面的諸多缺陷，因而小產(chǎn)權房的治理不單單是一個在法理上予以禁止或合法化的問題，更需要在尊重農(nóng)民集體土地權益和保障城鎮(zhèn)居民住房供應等現(xiàn)實基礎上，進行法律制度的完善及利益分配機制的重構。
1．完善城鎮(zhèn)居民住房供應制度一方面，規(guī)范商品房市場體系的建設。積極優(yōu)化和落實房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策，通過土地、稅收、信貸和保障房等多種政策組合，維持商品房市場供求的基本平衡。同時，規(guī)范對商品房銷售市場、租賃市場的管理，完善住房交易監(jiān)測和預測機制、租賃價格監(jiān)管機制、經(jīng)租運營機制等;特別是要提升金融政策的有效性，通過利率、首付比例等杠桿壓縮房地產(chǎn)投機空間;進一步規(guī)范住房公積金的運行方式，合理引導城鎮(zhèn)居民的住房需求。最后，要強化房地產(chǎn)市場的普法教育，提升市民對小產(chǎn)權房等違法建筑的抵制意識。另一方面，加強住房保障體系的建設。應健全住房保障的法律體系架構，通過立法對準入標準、審核程序、動態(tài)管理、退出執(zhí)行等環(huán)節(jié)予以重點規(guī)范，使住房保障有法可依、有章可循。在資金來源上，除了要對各級政府的財政支持作出明確的制度性安排，還應通過政策扶持或經(jīng)濟補貼等手段積極引導金融機構和社會力量的參與，加強資金投入的有效性和可持續(xù)性。在管理上，則應強化住房保障機構的設置，在基層政府成立專門的保障性住房管理機構，負責保障性住房的規(guī)劃、建設、分配和維修等工作;同時應加強上級機關對其的監(jiān)管，以校正管理過程中出現(xiàn)的偏差和問題，確保住房保障體系的良性運轉。
2．健全小產(chǎn)權房處置的法律規(guī)范小產(chǎn)權房的處置應首先消除其賴以生存的模糊的法律空間。［17］小產(chǎn)權房問題不僅折射出社會轉型期由于立法數(shù)量不足所造成的制度功能的單調(diào)，還反映出由于立法質量較差所表現(xiàn)出來的制度可行性較低。因此，立法機關應在廣泛調(diào)研、多方聽證、專家討論的基礎上，根據(jù)社會現(xiàn)實需要和經(jīng)濟發(fā)展形勢，整合修訂《土地管理法》、《物權法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律及其配套規(guī)定，并做好相關法律制度的銜接和統(tǒng)一，使涉及小產(chǎn)權房的法律規(guī)范更加明確。在存量小產(chǎn)權房的處置上，由于其影響范圍廣泛且在一定程度上實現(xiàn)了公共利益的卡爾多•希克斯改進，如果全部認定為非法而進行拆除，不僅造成資源浪費，還會產(chǎn)生難以估量的社會風險;而將其全部合法化，則意味著承認了大規(guī)模違法行為的合法性，不僅會嚴重損害法律的權威，還可能再度引發(fā)小產(chǎn)權房開發(fā)熱潮。因此，應在全面摸清小產(chǎn)權房的數(shù)量、分布及類型等情況的基礎上有條件地確認其合法性，并進行分類治理:對于符合城市規(guī)劃和質量安全的小產(chǎn)權房，可借助城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村土地綜合整治等平臺，在補辦相關手續(xù)、補交相關費用之后給予相應的正式產(chǎn)權，或者通過政府收購等方式將其轉為保障性住房;對于非法占用耕地、嚴重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、房屋質量存在嚴重安全隱患的小產(chǎn)權房，則應采取強制拆除措施以形成威懾;對于正在建設的小產(chǎn)權房則要及時納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當中，經(jīng)過合理的審批程序予以確認或者制止，以遏制其進一步蔓延。
3．明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權首先，要明確集體土地產(chǎn)權主體。在堅持集體土地公有制的前提下，應通過集體土地所有權主體代表的合理選定，使農(nóng)民及集體經(jīng)濟組織等不同利益主體的財產(chǎn)權利都能得到分割和明細。而集體土地所有權主體代表則應具有權威性、公平性、穩(wěn)定性等特點，因此，慮及現(xiàn)有法律基礎及農(nóng)村社會經(jīng)濟現(xiàn)實，可以積極探索培育農(nóng)村資產(chǎn)公司、股份合作社、土地合作社等各種適應當?shù)厣鐣a(chǎn)力發(fā)展狀況的、以土地為紐帶的實體化的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并進一步明確其構成要素、運行規(guī)則等內(nèi)容。其次，要完善集體土地的產(chǎn)權權能。在國家、集體與農(nóng)民之間形成清晰而有保障的產(chǎn)權邊界。應結合當前的土地確權頒證工作，依法將集體土地所享有的各種權利固化，以法律權屬證書的形式體現(xiàn)產(chǎn)權邊界、歸屬，作為集體組織和農(nóng)民土地財產(chǎn)權利在法律上予以實現(xiàn)的依據(jù)，真正實現(xiàn)產(chǎn)權明晰、權屬合法、權責明確、責權統(tǒng)一。除此之外，還要不斷擴大農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權權能。應改革現(xiàn)行土地產(chǎn)權安排與市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應的內(nèi)容，逐步放寬對集體土地的嚴格限制，賦予其更多的處分權和收益權，促進農(nóng)村集體土地所有權的合理實現(xiàn)。
4．構建合理的土地收益分配機制應打破政府對土地市場的高度壟斷，使集體組織和農(nóng)民能夠以土地所有權為基礎自主地參與到土地收益分配過程中來，以逐步消除農(nóng)民集體進入灰色土地市場進行小產(chǎn)權房供地交易的動機。一方面，應通過完善征地補償制度以提高農(nóng)民集體在土地增值收益分配中的比例。要摒棄現(xiàn)行制度下無論何種形式的城市建設用地都須通過征地的方式來實現(xiàn)，以避免征地價格剪刀差對農(nóng)民土地財產(chǎn)權益的侵害;而非公益性用地退出征地后的用地途徑，可結合集體經(jīng)營性建設用地入市等政策來逐步實現(xiàn)用地的市場化配置。與此同時，要完善征地補償價格形成機制，合理確定被征地農(nóng)民的收益分配比例;并且探索建立農(nóng)民長期共享收益的分配機制，允許農(nóng)民通過入股分紅、收取土地年租金等方式，有條件地從土地未來持續(xù)增值中獲得相應的收益。另一方面，應在賦予集體土地完整產(chǎn)權的基礎上推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合土地用途管制和建設規(guī)劃的條件下，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的平臺，賦予集體建設用地與國有土地平等的開發(fā)建設的資格，使農(nóng)村集體可依據(jù)土地及城鎮(zhèn)規(guī)劃，通過土地使用權出租、出讓和開發(fā)建設等方式進行流轉;允許在集體建設用地上有條件地進行經(jīng)營性開發(fā)建設，實現(xiàn)集體組織和農(nóng)民以土地所有者的身份自主地參與到土地增值收益分配的全過程。
作者：黃日生 單位：四川大學經(jīng)濟學院
