墾區(qū)財務制度建設的思考范文

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《農(nóng)場經(jīng)濟管理雜志》2014年第三期

一、制度、體制和機制的關系

“制度”，通常指社會制度，有兩種含義，一是指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則，如財務制度、會計制度、工作制度等；二是指在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟、文化等方面的體系。如資本主義制度、社會主義制度。制度按照性質(zhì)和范圍總體可分為根本制度、基本制度與具體規(guī)章制度三個基本層次。“體制”，從管理學角度來說，指的是國家機關、企事業(yè)單位的機構設置和管理權限劃分及其相應關系的制度。體制的構成包括組織體制、管理體制等，如國家領導體制、軍事體制、經(jīng)濟體制、科技體制等。體制是國家基本制度的重要體現(xiàn)形式，它為基本制度服務。“機制”，指的是有機體的構造、功能和相互關系，泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部門之間相互作用的過程和方式。如：市場機制、競爭機制、用人機制、激勵機制、約束機制等。簡言之，機制就是制度化了的制度體系和工作關系。制度、體制和機制都屬于制度范疇，既相互區(qū)別，又密不可分。制度決定體制內(nèi)容并由體制表現(xiàn)出來，體制的形成和發(fā)展要受制度的制約。在一定條件下和一定范圍內(nèi)，基本制度、具體規(guī)章制度和體制可以互相轉化。制度與機制在微觀經(jīng)濟學中有時是通用的。制度指比較根本性的規(guī)則，比如政治制度和經(jīng)濟制度；機制則一般指較微觀的制度，并且是可以“設計”出來的。雖然機制不等于制度，但機制卻離不開制度，制度也離不開機制。機制與制度是相互依存、相互促進、不能分開的。制度是基礎，沒有制度就沒有機制；機制是制度的靈魂，有了機制才能運作起來發(fā)揮作用。“把權力關進制度的籠子里”，就墾區(qū)各級財務部門而言，就是要在國家現(xiàn)行根本制度、基本制度框架下，結合墾區(qū)現(xiàn)行財務管理體制的實際，緊緊圍繞加強對“財權”運行的制約和監(jiān)督，加強基本規(guī)章制度和微觀制度體系建設，特別是規(guī)范權力運行制度建設，強化制約，做好籠子，關住權力；強化監(jiān)督，公開權力，看住籠子，讓權力在陽光下規(guī)范運行，“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，從制度、體制和機制上鏟除滋生腐敗的土壤。

二、黑龍江墾區(qū)現(xiàn)行財務體制及其優(yōu)勢

（一）墾區(qū)財務體制的變革黑龍江墾區(qū)是國家投資開發(fā)建設起來的中央直屬大型墾區(qū)，早在東北農(nóng)墾總局時期（1958~1967年）、生產(chǎn)建設兵團時期（1968~1976年），墾區(qū)財務為中央級預算體制。自1976年2月兵團建制撤銷后，特別是改革開放后，墾區(qū)的領導體制、計劃體制和財務體制經(jīng)歷了多次調(diào)整和改革。1978年，國務院決定對黑龍江墾區(qū)實行中央與省雙重領導、以省為主的領導體制；基建投資和國家統(tǒng)配、部管物資等列入國家計劃，由農(nóng)墾總局直接管理；黨政工作歸地方。1990年7月，國務院決定，從1991年起將黑龍江墾區(qū)財務計劃上劃中央，由財政部通過農(nóng)業(yè)部下達。墾區(qū)的生產(chǎn)計劃、財務計劃、物資供應由農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一管理。同時，國務院還明確，墾區(qū)財務計劃上劃后，其領導體制仍由部省雙重領導，以地方為主。黑龍江省人民政府對墾區(qū)的建設和發(fā)展負有全面責任。自墾區(qū)財務計劃上劃后，農(nóng)業(yè)部部門預算管理范圍之內(nèi)的墾區(qū)財政預算收支，由財政部通過農(nóng)業(yè)部下達，實行部門二級預算管理；農(nóng)業(yè)部部門預算管理范圍之外的財政預算收支，如大型水利建設、道路交通建設、林業(yè)生態(tài)建設等中央預算內(nèi)投資，以及糧食直補、農(nóng)資綜合補貼等中央財政轉移支付資金等，納入省級財政預算，由財政部通過省財政下達，實行“條塊結合”的財政預算體制。墾區(qū)現(xiàn)行領導體制、投資體制和財務體制，是改革開放以來，黨中央、國務院和省委、省政府從墾區(qū)的區(qū)域性、社會性和經(jīng)濟性實際出發(fā)，遵循墾區(qū)的特殊管理規(guī)律，經(jīng)過長期探索實踐、不斷改革創(chuàng)新，逐步建立起來的特殊管理體制；是在國家基本經(jīng)濟制度和市場經(jīng)濟體制框架下，對墾區(qū)經(jīng)濟管理體制的特殊制度安排。

（二）墾區(qū)現(xiàn)行財務體制的優(yōu)勢墾區(qū)財務上劃的體制優(yōu)勢：一是理順了經(jīng)濟管理體制，解決了墾區(qū)固定資產(chǎn)投資計劃與財務收支預算部、省分管，造成體制脫節(jié)和管理不順的問題，實現(xiàn)了投資計劃與財務預算管理制度的統(tǒng)一。二是拓寬了投融資渠道，解決了“省里想投無能力投，國家想投無渠道投”，造成墾區(qū)經(jīng)濟社會建設投入嚴重不足的問題，通過國投資金引導，帶動外資、社會和個人資金投入，使墾區(qū)逐步擺脫了困境，步入良性發(fā)展的軌道。三是鞏固了墾區(qū)的戰(zhàn)略地位，隨著墾區(qū)財務計劃上劃中央，加強了國家對墾區(qū)的宏觀指導，墾區(qū)百億斤商品糧基地建設項目在國家立項并啟動實施，北大荒集團組建并進入全國大型企業(yè)集團試點，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設規(guī)劃納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃，被核準為國家級現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)示范區(qū)，墾區(qū)在國家戰(zhàn)略中的地位和作用更加突出。四是減輕了國有農(nóng)場的社會負擔，墾區(qū)國有農(nóng)場作為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會的組成部分，不僅承擔經(jīng)濟建設的任務，還肩負社會發(fā)展的責任，隨著中央公共財政覆蓋農(nóng)村范圍的擴大，墾區(qū)得到了財政支農(nóng)政策的支持，基本解決了政策邊緣化問題。

（三）墾區(qū)現(xiàn)行財務體制下取得的成績自墾區(qū)財務上劃中央23年來，盡管墾區(qū)全社會固定資產(chǎn)增幅低于全省、全國水平，但墾區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力特別是糧食產(chǎn)能大幅度增強，整體經(jīng)濟實力特別是國有經(jīng)濟實力大幅度提升，農(nóng)場職工家庭收入大幅度提高，城鄉(xiāng)面貌和職工群眾生產(chǎn)生活條件發(fā)生了巨大變化，對國家的貢獻越來越大。從1990年至2013年，墾區(qū)年糧食總產(chǎn)由92億斤增加到424.2億斤，連續(xù)跨過100億斤、200億斤、300億斤、400億斤四個大臺階，年均增長6.87%，增幅分別高于全省、全國2.62和5.56個百分點；地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）由40.2億元增加到1244.8億元，年均增長12.06%，分別高于全省、全國2.27和1.9個百分點；農(nóng)場職工家庭人均純收入由1217元增加到22891元，年均增長9.93%，增幅分別高于全省、全國農(nóng)村居民家庭人均純收入3.04和3.57個百分點；全社會固定資產(chǎn)投資由6.96億元增加到301.4億元，年均增長17.8%，增幅分別低于全省、全國2.81和4.31個百分點；農(nóng)墾企業(yè)（北大荒集團）國有資產(chǎn)總額由129.2億元增加到1690.7億元，增長了12.09倍；銷售收入由98.53億元增加到1304.80億元，增長了12.24倍；上繳稅金由1.87億元增加到22.97億元，增長了11.28倍；上劃23年（1991~2013年）年均實現(xiàn)利潤50558.5萬元，比上劃前15年（1976~1990年）年均實現(xiàn)利潤1163.9萬元，增長了42.44倍。2013年，墾區(qū)城鎮(zhèn)化率達到85.7%，高于全國31.97個百分點；人均住房面積增加到31.1平方米，達到全國平均水平。實踐證明，墾區(qū)現(xiàn)行財務體制對墾區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的促進和保障作用是不可否定的，但也存在一定的缺陷，主要體現(xiàn)在墾區(qū)公共財政保障還有“政策空白”，財務與財政監(jiān)管體制還不夠完善，內(nèi)部政企分開的財務管理與財政預算體制還沒有建立。

三、全面加強墾區(qū)財務制度建設的主要任務

多年來，墾區(qū)各級財務部門在行政事業(yè)單位預算管理、企業(yè)財務管理和財會內(nèi)控制度建設方面，不斷創(chuàng)新，大膽實踐，做了大量卓有成效的工作，探索了財務剛性預算管理、貨幣資金集中支付、會計委派制等財會制度和辦法，對加強墾區(qū)財務管理發(fā)揮了重要作用。但制度建設還不到位，特別是缺少規(guī)范“財權”運行的制度約束。目前，收錄到《農(nóng)墾總局規(guī)范權力運行制度匯編（2010年11月）》的331項制度中，財務權力運行制度只有一項，即：《罰沒和扣押財務管理違法行為處罰制度》。制度缺失，財務監(jiān)督制約機制不完善，以致于造成一些人濫用職權、產(chǎn)生腐敗等問題。黨的十八屆三中全會提出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”制度建設是一個制訂制度、執(zhí)行制度并在實踐中檢驗和完善制度的動態(tài)過程。只有通過制度建設才能為權力運行筑起堤壩，規(guī)范程序，明確法度，防止出現(xiàn)職能缺位、失職、越權甚至違法犯罪現(xiàn)象。墾區(qū)各級財務部門是掌管墾區(qū)“財權”的重要管理部門，也是容易產(chǎn)生濫用權力的風險部門，必須自覺加強制度建設，建立有針對性的權力制約和監(jiān)督機制，防范腐敗的發(fā)生、發(fā)展和蔓延。今后，完善墾區(qū)財務體制，加強制度建設的主要任務：

（一）完善墾區(qū)財務與財政體制依據(jù)《黑龍江省墾區(qū)條例》對墾區(qū)政企體制的制度安排，按照“墾區(qū)區(qū)域管理，內(nèi)部政企分開”的要求，完善墾區(qū)財務與財政管理體制，將農(nóng)墾企業(yè)（北大荒集團）財務管理和會計核算與墾區(qū)行政事業(yè)財政預算收支管理和會計核算分開，將國有農(nóng)場企業(yè)經(jīng)營性收支與社會性收支分賬核算，在墾區(qū)內(nèi)部構建起“農(nóng)墾總局、管理局、農(nóng)場社會行政管理委員會與北大荒集團總公司、分公司（或二級集團公司）、國有農(nóng)場和國有及國有控股非農(nóng)企業(yè)政企分開的財政與財務體制。

（二）認真梳理財務與財政權力對國務院及財政部通過現(xiàn)行財務體制賦予農(nóng)墾總局及財務部門的財務會計管理與財政預算管理權力，省政府及財政主管部門通過委托等方式賦予農(nóng)墾總局及財務部門、其它相關部門的部分財政職權進行全面梳理，列出“財權”清單。根據(jù)權力清單，進一步明確部門內(nèi)部的崗位職責，使全體財務人員做到各司其職、各負其責，做到有權有責、權責一致，確保權力行使的責任落實到崗到人。

（三）認真梳理財務制度和工作制度一方面，對墾區(qū)依據(jù)國家、省及財政主管部門出臺的有關法律、法規(guī)和規(guī)章制度所制定的實施辦法、細則、制度等規(guī)范性文件進行全面梳理；另一方面，對財務部門加強內(nèi)部管理而建立的各項工作制度包括崗位責任制、廉政建設制度、規(guī)范權力運行制度等進行全面梳理，分層列出“制度”清單。

（四）建立健全墾區(qū)財務制度在梳理“財權”、“制度”的基礎上，按照“立改廢”的建設原則，對墾區(qū)缺失的財務制度進行制訂，對有缺陷的制度進行修訂，對過時的制度予以廢止。結合墾區(qū)實際，對國家、省及財政主管部門近期出臺的制度進行細化，提出墾區(qū)的具體實施辦法；加強中央財政預算資金，包括基本預算、項目預算資金，以及國有農(nóng)場稅改補助、國有農(nóng)場“一事一議”財政獎補、美麗鄉(xiāng)村建設等專項資金的使用管理，加強政府采購監(jiān)督管理、國有資本經(jīng)營預算、住房公積金等管理制度建設，理順政府非稅收入收支監(jiān)管體制，用制度管權、管事、管人。

（五）推進規(guī)范權力運行制度建設按照“一項權力建立一項制度”的要求，在梳理“財權”的基礎上，依據(jù)“財權”清單，全面建立規(guī)范權力運行制度。權力內(nèi)容涵蓋所有涉及財務部門的行政、非行政許可、審批、處罰、收費、監(jiān)督、檢查等財務（財政）權力，特別是資金分配、項目審批、政府采購等。人員范圍涵蓋農(nóng)墾總局機關所有涉及行使財務（財政）權力的人員，包括財務部門工作人員、非財務部門協(xié)管人員、總局分管領導、總局主要行政領導。制度的主要內(nèi)容包括：責任單位和責任人、權力行使的依據(jù)、條件和標準、運行程序、公開公示、時限、監(jiān)督檢查、責任追究等，繪制權力運行流程圖，納入農(nóng)墾總局規(guī)范權力運行制度體系。健全舉報、信訪、質(zhì)詢、聽證、監(jiān)察、審計等監(jiān)督制度。按照“公開是原則、不公開是例外”的要求，完善財務公開制度，保障墾區(qū)職工群眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。要正確處理財務“一支筆”與集體決策的關系，著重解決權力集中、缺少制衡、封閉運行、暗箱操作、監(jiān)督乏力等問題。各管理局、農(nóng)牧場可參照總局加強規(guī)范財務權力運行制度建設。

（六）強化財務制度的貫徹執(zhí)行財務制度包括基本財務規(guī)章制度和規(guī)范財務權力運行制度。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。有了制度，關鍵在執(zhí)行，否則，制度就成了一紙空文。墾區(qū)所有涉及行使財務（財政）權力的人員，不論職位高低，都要牢牢記住“權力具有腐敗的潛質(zhì)，不受制度約束的權力必然產(chǎn)生腐敗”，牢固樹立“制度面前沒有特權，制度約束沒有例外”的理念，特別是各級領導干部，要把貫徹執(zhí)行制度作為大事來抓，帶頭堅持制度、自覺遵守制度、認真落實制度，不斷加大制度的執(zhí)行力。紀檢監(jiān)察等有關部門要強化對財務權力運行的監(jiān)督，認真執(zhí)行《農(nóng)墾總局規(guī)范權力運行制度監(jiān)督檢查辦法》和《農(nóng)墾總局違反規(guī)范權力運行制度追究問責辦法》，加強對財權運行的法律、民主、社會、輿論等體制內(nèi)外監(jiān)督，強化監(jiān)督檢查，強化制度的約束力，以求制度落實取得實效。制度建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，包含體制的改革、制度的完善和機制的創(chuàng)新，還要經(jīng)歷制訂制度、執(zhí)行制度和完善制度的動態(tài)過程，必須加強領導，精心組織，統(tǒng)籌謀劃，扎實操作，通過加強財務制度建設，規(guī)范財務權力運行，在墾區(qū)財務會計系統(tǒng)建立起拒腐防變的長效機制。常在河邊站，就是不濕鞋！

作者：謝建輝張勇張元福單位：黑龍江省農(nóng)墾總局財務處財務制度建設課題組