經濟管理法治化研究范文

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《經濟與管理研究雜志》2016年第一期

深化經濟體制改革是全面深化改革的重點，而深化經濟體制改革的核心問題是正確處理政府與市場的關系。要處理好政府與市場的關系，首先必須明確政府和市場的權力邊界。黨的十八屆三中全會《決定》提出的使市場在資源配置中發揮決定性作用和更好地發揮政府作用［1］，就是建立在正確處理政府與市場的關系基礎之上的。市場配置資源和發揮政府作用不是矛盾的，而是統一的、相輔相成的，其共同要求就是實現政府經濟管理法治化。在社會主義市場經濟體制下，政府職能主要包括宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務和環境保護等。其中，宏觀調控、市場監管屬于政府經濟管理職能，社會管理和公共服務屬于社會管理職能；環境保護既屬于經濟管理職能，也屬于社會管理職能。實現政府經濟管理法治化，主要是要實現宏觀調控、市場監管和環境保護的法治化。本文擬就這一問題談些意見。

一、只有實現政府經濟管理法治化，才能真正使市場在資源配置中起決定性作用

經濟體制的性質是由市場在資源配置中的作用決定的。市場在資源配置中能夠發揮什么作用，主要取決于政府發揮什么作用，特別是取決于政府在經濟管理中發揮什么作用。在計劃經濟體制下，社會生產什么，生產多少，以及怎樣生產和為誰而生產，都是由國家計劃確定的，即通過政府的行政手段決定的。在這種體制下，市場是不可能在資源配置中發揮任何作用的［2］。黨的“十四大”提出經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，與此相適應，在資源配置方式上，就提出了發揮市場的基礎性作用問題。隨著改革的深入和社會主義市場經濟體制的不斷完善，必須進一步強化市場在資源配置中的作用。正是基于這一點，黨的十八屆三中全會《決定》才把發揮市場在資源配置中的基礎性作用，改為使市場在資源配置中起決定性作用。決定性作用與基礎性作用雖然只有兩字之差，但資源配置的市場化程度卻大不相同。市場配置資源，主要是市場通過價格機制和供求機制配置資源。市場能否在資源配置中起決定性作用，取決于市場機制的完善程度。而市場機制是否完善，又取決于政府職能，即政府發揮什么作用，以及如何發揮作用［3］。因此，黨的“十八大”提出深化經濟體制改革的核心問題是正確處理政府與市場的關系問題，十八屆三中全會《決定》在提出使市場在資源配置中起決定性作用的同時，提出了更好地發揮政府作用的問題。為了能夠使市場在資源配置中起決定性作用，《決定》用了大量的篇幅對堅持和完善基本經濟制度、加快完善現代市場體系、加快轉變政府職能、深化財稅體制改革、健全城鄉發展一體化體制機制和構建開放型經濟體制等影響市場在資源配置中作用發揮的方方面面進行了詳細的論述和規定。其中轉變政府職能，特別是轉變政府經濟管理職能對于使市場在資源配置中起決定性作用意義重大。在過去有關文獻里，通常把政府職能概括為四句話、十六個字，即經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。

十八屆三中全會《決定》則對上述政府職能有了新的表述，指出要加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。可以看出，《決定》對政府職能的概括，除了過去的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務外，又特別增加了一項環境保護，把四項職能改為了五項職能。與此同時，還對中央政府和地方政府的職責重點做了進一步的界定，即在明確整個政府職責范圍的基礎上，進一步明確了中央政府與地方政府的權力和職責劃分。就發揮市場在資源配置中的決定性作用而言，轉變政府職能主要是轉變政府的經濟管理職能。因此，《決定》對轉變政府經濟管理職能提出了非常具體的要求：一方面強調要全面履行政府職能，更好地發揮政府作用，一方面強調要進一步簡政放權，改革行政審批制度。所謂放權，包括兩個方面的內容，一是放開權力，一是下放權力。對于放開權力，《決定》指出，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批；對于下放權力，《決定》指出，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。通過放開權力，從總體上把政府的職能限定在彌補市場失靈的這個大框架內；通過下放權力，使必須保留的權力盡可能下移，使其更加接近市場，這就為市場在資源配置中起決定性作用提供了更加廣闊的空間。可以說，沒有政府和市場關系的正確處理，沒有政府職能特別是政府經濟管理職能的根本轉變，發揮市場在資源配置中的決定性作用就是一句空話。轉變政府經濟管理職能，一方面要準確界定政府經濟管理職能的范圍，另一方面還要很好地解決政府如何履行經濟管理職能的問題。這就要求在簡政放權的同時，還必須搞好監管和服務，即實現放管結合，優化服務。

搞好監管的關鍵，是對政府的監管職能進行科學的定位，把握好監管的度，既不能缺位，又不能過度，特別是要防止監管的隨意性；優化服務的關鍵是，政府要徹底改變傳統的思維定式和工作方式，要面向市場、面向基層、面向企業，改審批為監管和服務。要實現上述放權、監管和服務的有機結合，其根本途徑就是實現政府經濟管理的法治化。從發達市場經濟國家的經驗來看，市場經濟體系的完善和市場經濟的健康運行，必須建立在健全的市場經濟法律制度的基礎上。在市場經濟條件下，要實現企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換，就必須對市場經濟活動中的各個主體、各種行為用法律法規進行規范。否則，市場經濟就無法正常運行。經濟法律制度對市場經濟關系發揮著確定、引導、促進、規范、保護和制約作用。實現政府經濟管理的法治化，是增強政府駕馭市場經濟的本領，提高政府領導經濟發展能力的必然選擇，也是使市場在資源配置中起決定性作用的必要前提。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，社會主義市場經濟本質上是法治經濟。使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度［4］，這實際上是對實現政府經濟管理法制化提出的基本要求。

二、加強社會主義市場經濟法律制度建設，依法行使政府經濟管理職能

推進政府經濟管理法治化，首先必須建立健全社會主義市場經濟法律制度，使政府能夠在社會主義市場經濟法律框架內依法履行政府經濟管理職能。黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標，按照這一目標的要求，中國政府立足于中國的國情，借鑒成熟市場經濟體制的先進經驗，根據市場經濟運行的客觀規律，不斷加強經濟方面的立法，先后制定了一系列調整市場經濟關系的法律法規，初步形成了社會主義市場經濟法律體系，使各方面經濟活動逐步制度化、規范化。目前，中國的社會主義市場經濟法律體系主要包括四個方面：（1）規范市場主體的法律制度，主要是《公司法》，還有《企業破產法》等；（2）維護市場交易秩序的法律制度，主要包括合同法、拍賣法、招標投標法、廣告法、擔保法、產品質量法、票據法、證券法、信托法、海商法、政府采購法等，這些法律為社會主義市場經濟的順利運行奠定了堅實的基礎；（3）確認和保護財產權益的法律制度，主要有物權法、土地管理法、城市房地產管理法、農村土地承包經營法、企業國有資產法、專利法、商標法、著作權法等；（4）維護公平競爭市場秩序的法律制度，如反壟斷法、反不正當競爭法、價格法、產品質量法、預算法、個人所得稅法、企業所得稅法、稅收征收管理法等［5］。以上這些法律涵蓋了中國經濟生活的絕大部分，形成了社會主義市場經濟法律體系的基本框架。但應該看到，中國在經濟法律方面的基礎還比較薄弱，很多法律規范還需進一步完善。具體表現在：（1）一些重要領域的法律法規有空白，經濟法律制度還很不健全。目前中國經濟法律主要是規范市場主體和市場行為的法律制度，還缺乏約束政府經濟管理行為的法律，如宏觀經濟調控方面的法律等。同時，現實經濟生活中某些法律法規受立法時認識水平的限制，對經濟運行規律把握得不深入、不充分，因此很難規范相關市場行為。如當前互聯網金融迅速發展，民眾大量參與其中，這導致了互聯網資金要素流動量巨大，遠遠超出了現有的金融法律規范規定的范圍，而互聯網金融又缺乏相應的法律保障，因此該領域存在嚴重的風險隱患。（2）有些法律雖然已經確立，但缺乏必要的細則，可操作性不強，約束力不夠。如《促進科技成果轉化法》、《科學技術進步法》等，政府仍習慣于用紅頭文件和政策鼓勵的辦法，而不是用法律的條款促進科技創新，可操作性較差。（3）某些法律雖然早已制定，但是并沒有根據經濟社會的發展及時修訂補充，無法滿足現實經濟社會發展的需要。如雖然中國制定了《民法通則》、《物權法》等一系列法律來保護國家、集體、個人的財產所有權、用益物權，但是伴隨公有制實現形式的多樣化發展，對各類財產所有權分類進行保護的法律明顯滯后。這導致的后果就是國有資產流失、公有產權受侵犯的現象仍普遍存在，隨意查封、扣押、凍結民營企業資產等現象也經常發生［6］。

鑒于此，黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出要健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強企業社會責任立法。同時，還要完善激勵創新的產權制度、知識產權保護制度和促進科技成果轉化的體制機制，加強市場法律制度建設。《決定》還強調要依法加強和改善宏觀調控、市場監管，反對壟斷，促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序。總之，要實現政府經濟管理法治化，必須在宏觀調控、市場監管和環境保護等幾個環節，進一步完善立法，并加強執法和司法工作，具體而言：宏觀經濟調控主要是通過政府的干預來彌補市場失靈的，但在宏觀經濟調控中政府也存在失靈問題，如宏觀調控目標不正確，或宏觀調控目標雖然是正確的，但由于宏觀調控措施不力，致使調控目標不能實現；或者宏觀調控目標雖能達到，但付出的成本很大，甚至破壞了市場機制的正常運行，為以后的經濟發展留下了嚴重的后遺癥等。宏觀調控目標不能實現是政府失靈常見的一種表現。假如我們設定經濟增長目標為8％，你沒有完成，或者完成了付出的成本很大，或者嚴重影響了市場機制的完善和發展，這都叫政府失靈。造成宏觀調控中政府失靈的原因是多方面的，但其中最主要的原因是宏觀調控的隨意性太大，其目標的確定和措施的實施缺乏科學的標準和依據。解決這一問題的根本出路是實現宏觀調控的法治化。要建立健全宏觀經濟調控的法律法規，完善宏觀調控的機制，搞好宏觀調控的部門協調和政策協調。要根據不同的發展階段和經濟發展環境、發展狀況，科學確定宏觀調控的目標，并明確在不同的情況下應采取的手段和政策措施。

市場監管主要是對微觀經濟活動的規制。實現市場監管的法治化，關鍵是要健全市場的準入規則，交易規則，競爭規則和市場退出規則等。當前各方面的規則都還很不完善，比如市場準入缺乏明確的標準，市場主體進入市場以后，競爭機制、交易機制和退出機制都很不完善。要通過法律法規的形式對這些規則進一步地明確和完善，同時要強化執行和監管機制，堅決消除那種有法不依、執法不嚴或亂執法的現象。對壟斷行業，政府要承擔更多的市場監管責任，特別是對自然壟斷行業，不能靠簡單的競爭辦法去實現市場監管的目標。競爭行業可以通過競爭解決的問題，如服務水平問題，產品價格問題等，對自然壟斷行業則必須通過政府監管來實現。此外，十八屆三中全會《決定》把環境保護作為一項新的政府職能提出來。環境保護主要是解決經濟運行中的外部性問題，例如市場主體運行中產生的各種污染等。這些污染的治理，要綜合運用經濟手段、法律手段和行政手段，其中法律手段是最重要的手段。中國已經制定了《中華人民共和國環境保護法》，并進行了適時修改，這使我們的環境保護有了法律依據，為環境保護的法治化奠定了堅實的法律基礎，但這方面的執法和司法力度還很不夠，特別是一些地方政府嚴重存在重經濟發展、輕環境保護的思想，有時不僅不嚴格執法，而且還伙同有關企業聯合起來應對上級政府的執法檢查，這種狀況必須盡快改變。當然，政府履行環境保護職能，除了運用法律手段外，還可以運用經濟手段和行政手段。對有些社會可以承受的損害，要制定相應的懲罰措施，使造成外部性的主體對環境進行補償，即繳納一定的費用或罰款；如果對社會的損害是不可承受的，就不能簡單地采用罰款的辦法，這時就要運用行政手段和法律手段。當然外部性有負的也有正的，對那些正的外部性要給予獎勵和補償，比如，中國的主體功能區，有禁止開發區和限制開發區，都涉及到環境保護問題，這些禁止開發區和限制開發區實際上對整個環境保護是有正的外部性的。所以解決環境問題，也必須用好看得見和看不見的兩只手，但實現環境保護的法治化是最重要的一環。

三、加強三個清單制度建設，厘清政府、市場和企業間的關系

實現政府經濟管理法治化，還必須在建立健全經濟法律制度，依法履行政府經濟管理職能的基礎上，通過其他一些配套制度建設進一步厘清政府、市場和企業的關系。加強三個清單制度，即權力清單、負面清單和責任清單制度建設，就是厘清三者間關系最有效的途徑。三個清單制度建設的基本依據是各項法律法規，它是各項法律法規的具體化。新一屆中央政府成立以來，一直強調簡政放權，力圖通過減少政府對市場的行政干預，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。在不斷深化行政審批制度改革的基礎上，2014年天津夏季達沃斯論壇的開幕式上，總理給出了簡政放權的利器，即三個清單制度建設。具體而言，就是政府首先要拿出“權力清單”，明確規定政府應該做什么，以此為依據對自己的行為進行規范和約束，社會則根據不同的權力清單對各級政府進行監督；同時給出針對企業的“負面清單”，明確列出企業不能干的事情，清單以外的事情，都由企業自由選擇、自主決策；此外還列出政府的“責任清單”，明確政府要承擔的各項責任，以便促使各級政府工作人員勤勉盡責，消除各種不作為和亂作為的現象，避免或減少瀆職行為。三個清單制度可以清晰地界定政府與市場，政府與企業的關系［8］。負面清單管理模式的實質，就是政府把企業不能進行投資的產業和領域清晰明了地列在清單上，它相當于投資領域的黑名單。換言之，就是對企業來說，除了清單上列明的不可以做的領域和事項外，其他的領域和事項都是可以做的。之前中國政府在這方面對企業采用的是正面清單管理模式，即對企業可以進行投資的產業和領域以清單的方式列出來，其他的產業和領域，不經審批都不可以進行投資和經營。與正面清單規定企業“只能做什么”相比，負面清單只規定企業“不能做什么”，這就從根本上顛覆了行政審批制度，給了企業更大的發展空間。企業可以充分發揮自己各方面的優勢進行創新、創業，靈活地參與到市場競爭中去，從而進一步激發企業和整個市場經濟的活力。權力清單和責任清單對于政府來說，則相當于正面清單，它對政府的權力范圍和必須履行的責任做出明確界定，至于清單之外的領域和事項，政府則不能過多干預。這就能夠有效地限制政府的權力范圍，減少政府對市場的不當干預，既能防止政府亂作為，又能避免政府不作為。通過三個清單制度，政府就可以進一步簡政放權，為各類市場主體“松綁”［9］，真正做到讓市場在資源配置中起到決定性作用。三個清單制度有利于進一步激發市場活力，促進經濟社會發展的內生動力充分釋放，推動中國經濟社會發展躍上一個新臺階。三個清單制度是政府經濟管理法治化的重要組成部分。首先，三個清單制度本身就體現了法制精神，負面清單規定了清單范圍內的事項不可以做，其他事項都可以做；政府權力清單和責任清單更是以法律為依據的，它明確了沒有法律依據的事項，政府就不可以做，是全面依法治國、依法行政的具體體現和有效形式。其次，三個清單制度厘清了政府和市場的界限，為實現政府經濟管理法治化建立了良好的前提。第三，政府和市場的界限明確以后，政府和各種市場主體就可以在各自的領域里充分行使自己的權力，減少溝通和摩擦成本，提高工作效率。

作者：朱曉靜 周紹朋 單位：山東行政學院企業管理人員培訓部講師 國家行政學院教授