政府立法機制的推廣及分析范文

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1982年憲法第一次明確賦予了國務院制定行政法規的權力，以及國務院各部委和省、自治區、直轄市人民政府及省會市人民政府、經國務院批準的較大的市政府制定規章的權力，從此確立了兩級多層次的行政立法體制。近三十年來，各級地方政府發揮行政立法迅速、靈活的優勢，在行政管理領域填補了許多空白地帶，成為政府推進改革開放、實現體制突破和創新的有力手段，在促進社會經濟發展、穩定社會秩序、調整不同利益主體之間的權利義務關系等方面都起著非常重要的作用。當然，我們也不能忽視地方政府立法活動中存在的一些問題，例如通過立法強化部門或者地方保護、干預市場，立法沖突，立法重復，立法與現實需要脫節等等。這些問題之所以較普遍地存在，原因是多方面的，有體制改革不到位、政府職能有待轉變、立法制度不完善等等社會深層次原因，也有法制觀念陳舊、立法工作機制不合理、現有制度沒有得到有效執行等具體原因。社會深層次問題是在經濟和社會發展過程中逐步解決的，需要一個較為長期的過程，而影響立法質量的一些具體原因，主要還是由人為因素造成的，因此，為了能在較短時期內有效提高立法質量，務實之舉應當在于研究解決具體原因。在多年實際工作中，筆者深深地感到，在現實條件下提高立法質量，首先要把好立法項目的篩選關。要實現這一目標，就有賴于建立科學的立法項目篩選機制。

所謂立法項目篩選機制，筆者以為，是指為發揮有限立法資源的最大社會效益，立法機關在法定權限范圍內，根據各個立法活動參與主體的不同特性，建立的旨在通過促進各類主體立法意愿的合理溝通與交流，實現各個主體優勢的互補，進而科學確定具體立法項目的機制。立法項目篩選機制，可以為各級地方政府、各級行政主管部門、社會公眾就各自所關注的立法問題發表自己的觀點和意見提供平等交流的平臺；可以方便立法機關在大量的社會立法需求中區別輕重緩急，及時將經濟和社會發展中最關鍵、最緊迫的社會立法需求納入立法程序，使有限的立法資源發揮應有的社會效用，減少立法資源浪費。

一、建立立法項目篩選機制的必要性

1997年，黨的十五大報告提出，“加強立法工作，提高立法質量，到2011年形成中國特色社會主義法律體系”。這標志著我國的法制建設進入了更加重視質量的新階段。在這一方針的指引下，十幾年來，我國的立法工作取得了較快發展，但卻仍然存在很多問題，就地方政府立法而言，一些問題尤為突出，主要表現在以下幾個方面。

（一）部門保護

在現行的行政法律規范中，普遍存在過多地強調行政機關的處罰權、檢查權、監督權，卻很少規定行政機關及其工作人員不依法行政所應承擔的法律責任的現象。一般而言，參與立法活動的主體都存在著追求自身利益的最大化的沖動，但如果缺乏相應的制約和監督，造成權力與責任的割裂，就會導致執法者拋棄立法宗旨，違背立法目的，走向制度反面的尷尬境地。正是這一原因，多年來，地方政府立法中的部門保護問題仍然不同程度存在。更有甚者，有的行政機關借“法”擴權、以“法”爭利，“法”成了他們強化本位利益，推行“行政意圖”的工具。此外，實際生活中的亂罰款、亂評獎、亂設許可證項目、壟斷性經營、不正當干預等不合理的現象常常就是由行政機關以“法”的形式使其“合法化”的。2004年公布實施的《中華人民共和國行政許可法》對行政許可事項進行了全面規范，其中明確規定地方政府規章中只能設定有效期一年的臨時性行政許可項目。這一規定幾乎取消了地方政府規章設定行政許可項目的權限，在事實上也極大地影響到行政主管部門申請立法的熱情。但與此同時，又出現了一個新的現象，那就是有的行政部門在參與起草有關立法草案時，為規避行政許可法的規定，故意在表述中寫備案管理之名，卻行行政許可之實，其最終目的就是要通過立法強化并擴大其管理權。

此外，還有部門在無利可圖的情況下推脫管理職責，消極懈怠的現象，使得政府決策在立法層面往往得不到積極呼應，政令不通。例如，曾受到社會各界廣泛關注的女職工勞動保護問題。國家和地方關于女職工勞動保護的相關規定分別是上個世紀80年代和90年代的產物，但隨著經濟和社會的發展，我國勞動用工制度已經發生了較大變化，各種新興產業也是層出不窮，女職工的勞動保護中的新情況新問題也更加復雜，因此，社會各界要求修改相關規定的呼聲很高，但即便如此，某省的有關行政主管部門卻并未引起應有的重視，多年都不向本級政府提出修改相關規定的立法建議，最終在工會組織的關注和大力推動下，這個問題才得到及時解決。

（二）立法資源浪費

立法資源浪費，是指由于某種原因導致立法活動違背立法目的，使立法無從取得其預期效果，甚至造成更為嚴重的混亂局面。立法行為與其他行為一樣，都必須考慮到一個立法成本問題，如果一種立法不能產生其預期效果，或者立法僅僅是對已有法律的一種重新表述，那么，從經濟的角度看，無疑就是對有效立法資源的浪費。由于社會對法律規則的需求旺盛，不可能通過無限制地擴大立法權來解決，立法資源呈現某種稀缺狀態。目前，立法資源的浪費表現形式多樣：

1.不少領域行政立法盡管是非常必要和迫切的，但就具體內容而言，其價值并不大。

2.在實施法律的過程中，下位法對上位法的實施性規定有的照抄照搬，有的具體補充，也有的再作創設，名目繁多，關系復雜。

3.有些具體操作事項完全可以通過以部門自行規范性文件的形式加以規范，但管理部門以為規章的效力較高，比規范性文件更有威懾力，因而積極要求以規章形式制定。相反，那些急需要通過立法解決的問題卻可能因為部門積極性不高而遲遲難以進入立法程序。

4.立法中含糊、不確定的內容多，常寫一些不確定的條款，如“一定的”、“相當的”、“有關規定”等等。雖然規章在報紙上公布，但這些彈性條款確實讓人看不懂。為了實施這些內容彈性大的文件，主管部門還會制定一系列實施性的規范性文件，無形之中又為少數部門擴張權力、加重相對人負擔提供了可乘之機。

（三）立法不能滿足市場經濟發展需要

中國特色社會主義法律體系在2011年將全面形成。在這一新的歷史條件下，行政立法，特別是地方政府立法的任務還相當繁重，有些改革、發展、穩定亟須的法規規章還沒有制定出來，許多新的社會關系無從調整，無法可依。同時，隨著改革的不斷深入，對外開放的擴大，不少規范需要根據新情況加以修改廢止。從理論上講，修改、廢止與新設立法具有同等重要的意義，但長期以來卻沒有引起足夠的重視，沒有對修改、廢止設定必要的啟動機制，大量法規規章內容滯后，卻得不到及時清理。實際上，清理規章是行政立法非常重要的一環，尤其是在當前我國經濟發展和經濟結構性調整都很快的情況下，及時地清理規章是十分必要的。這是避免規范沖突的一個重要手段。近年來，規章清理伴隨著行政處罰法的實施、我國加入世貿組織、行政審批制度改革、破除地區封鎖、取消對非公有制經濟的限制等主題，連續不斷地大規模進行，地方政府每次清理都公布廢止和將要修改的規章。

現實中，對于規章的清理存在兩個方面的問題：一是歷次清理沒有在清理的基礎上將現行的規章匯編成冊。有的規章做過多次修改，但修改后的全文未做正式匯編，致使“現行有效”的規章難以確定，甚至存在早就應該被清理掉的規章，卻歷經多次清理仍然“健在”的現象。二是文件清理滯后于改革。例如，隨著中央和地方的行政審批制度改革，以規范性文件的形式取消了諸多行政審批項目，但規章的修改尚未全面跟進，那么行政部門的審批依據就陷入了按文件還是按規章的“糊涂”境地。從歷次文件清理的實際看，規章清理沒有被作為常規工作來抓，以集中清理為主，缺乏及時啟動修改、廢止程序的機制，單靠集中清理難以解決法律文件的不協調問題。

（四）立法調研工作薄弱，公眾參與程度較低

立法起草調研的主體較單一，限于行政管理部門，調研的形式也較陳舊，往往缺乏對立法必要性和可行性的深入分析和論證，對各方面意見的反映不充分，起草工作質量普遍不高；政府法制機構也只是在審查修改階段部分參與調研工作，對于存在較大問題的送審稿，由于受到人員精力和時間的制約，無法重新起草，因而，立法質量受到影響。

以前雖然也一直在堅持對立法草案征求意見，但具體到征求哪些人的意見、采取什么方式、最后采納誰的意見、采納多少都缺乏一個相對合理和固定的標準。雖然行政機關也經常通過報刊、網絡收集民意，進行利益協調，但行政機關一般對此并不負有法律上的責任，公眾能否參與立法過程往往取決于行政機關的單方意志。這使得立法的民主性、公正性大打折扣。

目前，立法項目一經確定，起草部門就基本占據主導地位。整個起草程序中，政府系統內的會簽和對政府系統外單位的征求意見程序已經成為慣例，但其形式意義遠在于實際作用。第一，征求意見的范圍主要取決于政府法制機構，沒有硬性規定，一般比較注重聽取相關管理部門的意見，一些與草案內容有利害關系的相對人缺乏表達意見的機會。第二，以書面征求意見為主，修改意見往往只能局限于具體條文，這在草案內容尚未成熟的情況下有較大局限性。第三，除非發現明顯的問題，政府法制機構一般不可能組織專題討論，主管部門容易通過駕馭具體條文的起草和修改達到其行政意圖。第四，政府法制機構征求意見的結果不需要披露，相關管理部門很難獲知草案修改情況并進一步提出意見。

導致這些問題的原因是多方面的，有的在行政主管部門，有的在政府法制機構，還有的在社會公眾，而其中一個共同原因就是彼此信息不對稱，助長了有關行政主管部門借“法”擴權的膽量，造成政府法制機構無力深入地研究鑒別，導致社會公眾不知通過什么渠道、以怎樣的有效形式、怎樣參與和監督立法活動。因此，要解決信息不對稱問題，就應該為各個參與立法活動的主體提供一個平等的溝通交流立法意見的平臺，這就使得建立立法項目篩選機制成為必需。

二、地方政府立法活動參與主體分析

地方政府立法屬于行政立法范疇，因此具有行政立法的普遍特征，其參與主體可歸納為三類，即有立法權的地方政府、行政主管部門、社會公眾。這也是行政法律關系中恒定不變的三大主體。通常來講，地方政府往往在行政事務中扮演著決策者或者總負責人的角色，行政主管部門扮演著行政執法者的角色，而社會公眾扮演著行政相對人，也就是被管理者的角色。但是，任何一個主體所充當的角色又都不應當是單一的，至少都存在著監督與被監督的雙重關系。地方政府承擔著監督行政主管部門的職責，但也接受著社會公眾的監督；行政主管部門監督著行政相對人，同時也在本級政府和社會公眾的監督之下行使職權；行政相對人受行政主管部門的監督，但也無時無刻不在監督著政府和部門的行政管理行為。人們常說，失去監督的權力必然導致腐敗。行政立法中的問題，特別是地方政府立法中存在的諸多問題雖然與通常理解的腐敗存在差異，但從產生的社會影響和后果來講，又具有一定的相同性，其社會危害性甚至更大。正因為如此，有專家指出，制度的腐敗才是最大的腐敗。如此說來，充分發揮政府立法活動三方參與主體各自應有的監督作用，對于解決政府立法工作中諸多問題，提高立法質量，不僅是一條可行的道路，而且還是我們面臨的一項十分緊迫的任務。這項任務完成地如何，最根本的一點在于能否根據各個主體的不同特性建立相應的制度或者機制。這里所講的特性，應包括適應性和非適應性兩個方面。

現實中，為了適應法制工作專業性強的特點，各級政府都成立了政府法制工作機構，有立法權的政府則將立法的合法性、合理性審查職責賦予了本級政府法制機構。政府法制機構作為本級政府領導依法行政的參謀、助手和顧問，在本級政府立法活動中占據著舉足輕重的地位，政府法制機構的特性反映了地方政府在立法活動中的特性。因此，本文以對政府法制機構的特性分析代替對有立法權的地方政府的特性分析。

（一）政府法制機構的特性分析

改革開放三十多年來，隨著民主法制建設的不斷加強、依法行政進程的不斷加快，我國的政府法制機構經歷了恢復和發展時期，在推進依法行政、建設法治政府工作中發揮著越來越重要的作用。政府法制機構的重要地位之所以日益顯現，同時又之所以存在這樣或那樣的問題，是與其獨有的特性分不開的。主要表現在：

1．政府法制機構是本級政府專司法律事務的機構。相對于其他行政管理部門而言，政府法制機構更具有獨立性，更熟悉法律制度，更善于運用法律制度和規則處理行政事務；相對于其他社會組織而言，政府法制機構作為行政機關，更能夠忠實地貫徹執行本級政府的決策，忠實地維護社會公共利益，受其他利益所左右的可能性更小。

2．政府法制機構具有中立性。從全國各省級政府法制機構的設置情況來看，絕大多數都是政府直屬機構，不具有社會行政管理職權，因而缺少謀求機構利益的沖動和手段，組織上只是對本級政府負責。

3．政府法制機構掌握的行政管理信息存在不對稱性。政府法制機構雖然法律技術能力比較強，對涉及政府管理問題的內容也比較敏感，但在行政立法越來越強調可操作性，越來越重視維護行政相對人合法權益的情況下，政府法制機構面對具體問題時畢竟還是缺乏專業知識，也不可能完全熟悉行政管理的實際狀況，因此在審查草案時對其內容的認識和提出的意見不夠準確，或者即便意見準確但在涉及業務問題的實體內容上難以做出恰當的調整。

4．政府法制機構內部以及與其他有關部門的日常關聯度較低。在行政執法監督、行政協調、行政復議、信訪工作過程中發現的制度層面的問題，缺少一個信息共享、共同交流研究的制度平臺，不能形成有效的立法驅動、立法監督機制。能夠進入政府處理程序的個案基本上都是矛盾達到一定激化程度的，帶有普遍性的可能性較大，因此，是具有重要價值的，但卻沒有得到有效利用。結果可能使得存在的問題繼續擴大，解決問題的社會成本越來越高。

（二）行政主管部門特征分析

在政府立法活動中，行政主管部門扮演著重要的角色。從現實中看，政府立法活動的基本流程是：先在各行政主管部門認為有必要的范圍內確定需要完成的立法項目，然后由負責該事項的行政主管部門負責牽頭開展立法調研和起草，文稿基本成熟后報送到政府法制機構進行審查，審查過程中由政府法制機構負責聽取相關行政管理部門和有關單位的意見，做相應修改后正式送審。可以說，在政府立法草案的調研起草、征求意見和修改的過程中，基本以行政主管部門為主，政府法制機構和其他相關管理部門為輔。因而，行政主管部門的特性對這一流程在具體操作過程中的實際效用起到了主導作用。

1.行政主管部門承擔著分工較細的社會管理職責。職權法定是現代行政法治的基本原則之一。任何行政主管部門的設立和職能確定都是依法而行的。隨著經濟發展和科技進步，行政管理事務越來越復雜，技術性、專業性更強，因而對行政主管部門的分工更加要求科學化、精細化。也因為如此，在立法活動中，直接從事行政管理工作且具有專業優勢的管理部門在制定相應的法律規范時確實具有無法替代的優勢。相對于其他組織而言，行政主管部門更精通自己所從事領域的規則、程序、規律，存在的問題及原因，解決的途徑，立法的可行性、必要性，立法的時機，立法應解決的主要問題等等。

2.行政主管部門法治意識不強，缺少專門的立法技術人才。現實中，法律規范都普遍存在與社會實際狀況存在偏差的問題。其原因有兩個方面。一是主觀原因，即在立法過程中，立法主體的局限性所造成的；另一個是客觀原因，即由于時過境遷，法律規范在實施一段時期后明顯滯后于社會的實際需要。解決這一問題，通常有三個途徑，即通過立法改變既有法律規范、通過法律解釋調整其適用范圍、通過行政主管部門在綜合考慮立法目的和具體制度的基礎上適當調整執法行為。最后一種途徑也是實際工作中運用最多的。因此，在法律規范與社會實際狀況存在偏差的條件下，立法目的能否始終得到貫徹并實現，在很大程度上依賴于行政執法人員的法治意識和運用法律能力的高低。在現實中，這方面的情況是令人擔憂的。例如，有的行政主管部門為了擴權、爭利，隨意曲解法律規范，不作為、亂作為等違法情形不同程度地存在，有時甚至滲透到了立法活動中；又如，由于行政主管部門在立法過程中占據著事實上的主導地位，修改、廢止的啟動權也掌握在他們手中，因此，出于保護既得利益的考慮，行政主管部門也都是有選擇地修改、廢止有關規定，除非涉及切身管理職權或者經濟利益，大多數部門對修改、廢止工作都不積極，有時即便上位法做了重大修改調整，行政主管部門也懶得對其修改、廢止；再如，由于缺少專門的立法技術人才，行政主管部門往往無法通過準確的法律語言和立法技術將其在具體管理中總結出來的經驗反映到有關立法文件中去。這些問題，在客觀上又極大地削弱了行政主管部門在參與立法活動中的優勢，其應有的作用沒有發揮出來。

（三）社會公眾的特性分析

社會主義法制的根本屬性是反映人民的根本利益。因此，人民始終都應該是立法活動不可缺少的參與者。這種參與活動的形式，除了表現為人大代表在立法過程中參與草案審議外，更多地還表現為社會公眾對立法工作的意見、建議和監督。正是由于社會公眾的廣泛參與、表達意見，法律制度才盡可能地反映社會公眾的意愿，才可能具有生命力，進而為社會公眾自覺遵守。現實中，社會公眾在立法活動中應有的作用并沒有很好地發揮出來，這也是其特性在立法活動中的客觀反映。

1.參與積極性很高，但缺乏組織依托。隨著社會民主法治建設的不斷深入，社會公眾的法治意識越來越強，其立法參與積極性很高。各地在向社會公開征求立法項目意見的過程中，都能收到來自社會各界的大量意見，這就是很有力的明證。但這些參與活動基本上都是個人行為，普遍存在缺乏組織化依托的問題。例如，2011年，湖北省政府收集到的立法建議書中，僅社會類就有67件，但卻沒有一件來自專業組織。造成這一問題的原因主要有兩個方面：一是長期以來我國政治系統的力量過于強大，社會系統的力量又過于薄弱，導致公眾參與政府決策活動具有典型的行政化傾向，其個性受到了制約；二是隨著社會經濟的發展，這種行政化組織對公眾個體的控制和約束力量越來越弱化，舊有的管理秩序受到沖擊，而新的秩序——非政府的第三方力量尚未確立，導致公眾參與社會管理活動處于無序狀態。

2.掌握的信息有限。由于政府信息公開度不夠，造成社會公眾獲取信息的渠道不暢，信息不對稱，公眾無法準確理解政策的價值目標，缺乏對政府政策的認同感，從而無法對政策制定或者政策調整發表正確的意見和建議，使公眾參與的熱情和效力大大降低。知情是公眾參與政策制定和行政決策的前提，無知情權就不可能真正地參與和監督。

三、立法項目篩選機制構成

通過以上分析，三類主體在立法活動中的適應性和非適應性就顯而易見了。建立立法項目篩選機制的關鍵就在于發揮其適應性的優勢，抑制其非適應性帶來的弊端，形成以此之長補彼之短的制度回路。具體來講，就是要完善以責任為核心的政府立法工作者、實際工作者和專家學者相結合的立法工作機制，建立健全和諧有序、持續互動的公眾參與新機制，確立政府法制機構在篩選立法項目過程中的主導地位。

（一）完善以責任為核心的政府立法工作者、實際工作者和專家學者相結合的立法工作機制

政府立法工作者代表政府法制機構，實際工作者代表行政主管部門，專家學者代表社會公眾，這三者相結合的立法工作機制反映了行政立法的典型特征，符合科學立法、民主立法的基本要求，是立法項目篩選機制的靈魂。要避免這一立法工作機制不流于形式，關鍵在于發揮三者各自的長處，實現優勢互補，核心在于明確三者各自的責任所在。

1.政府立法工作者的責任主要是在國家法律體系框架范圍內，根據當地經濟和社會發展的需要，從宏觀上把握一定時期內本級政府的立法重點領域；統籌考慮實際工作者、專家學者和其他社會公眾的意見，鑒別立法的必要性和可行性，區別輕重緩急，從微觀上擬定具體立法項目，報請本級政府審定。

2.實際工作者的責任主要在于把握具體行政管理領域的發展趨勢，在科學論證立法必要性和可行性的基礎上，適時向本級政府提出立法建議。

3.專家學者是掌握著一定領域專業知識和技能的特殊人才，同時也是社會公眾利益的代表，因此，其責任主要是基于社會公眾的立場，為篩選立法項目提供智力支持。

（二）建立健全和諧有序、持續互動的公眾參與機制

公眾參與是公眾的權利，也是政府的需求。對政府而言，其意義是多方面的，例如可以借助民間智慧，可以在決策前了解公眾反應，可以尋求公眾對政策的理解配合，等等。這對于促進政府行政決策科學化、民主化，降低行政成本至關重要。基于社會公眾在立法活動中的特性，建立健全公眾參與機制需要著力做好五個方面的工作:

1.完善信息收集系統。信息的特點決定了信息收集方式的多樣化，并且行政機關有責任盡可能拓展信息收集的渠道，使公眾能方便、快捷地表達自己的訴求。具體包括建立并完善民意調查制度、依托互聯網設置公共郵箱、開辟意見征集和公告評論板塊等方式。民意調查制度應是其核心內容。通過民意調查，可以宣傳政府的政策，獲取公眾的理解和支持，掌握公眾對政府行為的支持程度。這種調查可以由政府民意調查機構組織開展，也可以委托民間組織或者專業公司來進行。

2.完善信息傳送系統。公眾參與的前提是信息對稱，也就是政府與公眾之間通過信息交流實現雙向互動式信息流通，包括政府獲取公眾信息和公眾獲取政府信息兩個部分，前者是信息收集系統，而后者就是信息傳送系統。信息傳送系統包括政府信息公開和信息反饋制度。政府信息公開是實現公眾參與的前提。《政府信息公開條例》實施后，這項工作取得了突破性進展，今后的工作重點在于圍繞實現公民的知情權和監督權，加強具體制度建設。信息反饋制度就是政府對收集到的公眾意見作出反饋，對不予采納的意見說明理由。《廣州市規章制度公眾參與辦法》中就有此類規定。

3.建立智力支持系統。科學立法的前提是對立法項目進行科學的、全方位的論證和優化，因此要充分挖掘智力資源，建立和完善政府立法的智力支持系統。這一系統應包括兩個方面，一是制定完善專家學者咨詢論證制度，借用政府的“外腦”；二是挖掘政府內部智力資源，重視政府研究機構的作用，鼓勵和支持各部門開展多種形式的調研工作。

4.建立信息交互平臺。所謂信息交互平臺，就是方便公眾有效參與，并實現各方意見充分交流、協商、博弈，最終達到平衡的保障制度。例如聽證會制度。

5.培育民間組織。民間組織是現代公共管理的重要力量，在提供服務、解決公共問題、反映社會訴求、規范社會行為上都可以發揮重要作用。培育民間組織應堅持兩個原則：一是提供必要的政策支持，為其預留發展空間；二是保持其獨立性，并逐漸消除某些組織的過分政治化、行政化、等級化和依附性的傾向，促使其功能回歸。

（三）確立政府法制機構在篩選立法項目過程中的主導地位

政府法制機構是本級政府處理法律事務的專業組織，代表本級政府對涉法行政事務行使審查、監督權，其作用貫穿于政府立法活動的始終，因此，在篩選立法項目的過程中，政府法制機構應該發揮主導作用。具體應體現在以下幾方面：

1.審查行政主管部門提交的立法建議。經審查，對于不符合立法建議要求的，應有否決權；對于不符合立法建議要求，但又屬于迫切需要立法的，應有權責成有關行政主管部門繼續研究論證，或者委托其他社會組織承擔研究論證工作。

2.引導社會公眾有序參與。由于立法活動的專業性太強，社會公眾參與時普遍存在一定的困難。為消除這一障礙，實現社會公眾有序、有效參與，可以有兩種途徑：一是將通過審查的行政主管部門的立法建議及其必要性、可行性論證報告向社會公布，接受社會公眾的評議。意見一致的，可考慮納入立法計劃；意見有分歧的，政府法制機構應在鑒別的基礎上，決定是否納入立法計劃。二是開展民意調查。圍繞立法意圖設計通俗易懂的問卷，面向社會公眾開展問卷調查，然后通過研究分析調查中得到的信息，了解社會公眾的立法意見和建議。

3.掌握有關項目的制定、修改、廢止工作的啟動權。對于行政主管部門缺位的項目，政府法制機構有權適時啟動項目的制定、修改、廢止工作，打破行政主管部門的壟斷，維護法制的嚴肅性和統一性。具體可以有自行承擔或者委托有關社會組織承擔等多種形式。

4.對立法項目起草責任單位進行監督考核和責任追究。政府法制機構有權跟蹤起草責任單位的工作進度，對于進度滯后的，可以主動介入，為其起草工作提供智力支持；對于起草責任單位草率敷衍，推卸責任的，有權責令其重新起草。起草工作應當作為責任單位依法行政工作中的一項考核指標納入單位年度工作考核范圍，政府法制機構根據其起草工作完成情況提出考核意見。對于沒有完成起草任務的責任單位，應追究其責任人的責任。

四、結語

立法項目篩選機制作為一種制度工具，必須立足于社會現實，與社會發展相適應，才可能在提高立法質量方面發揮積極作用。筆者遵循這一原則，在總結實際工作經驗教訓的基礎上，提出了個人的制度設計構想，算是為推進這項工作所做的一點嘗試。當然，這一工作機制不應當是機械地、一層不變地存在的，而需要隨著社會的發展進步，特別是社會民主法治建設的不斷發展，對其進行調整和完善，例如政府職能發生轉變、社會民主法治建設得到極大推進，民間組織得到較快發展，等等。機制的變化只有與各種力量的新變化相適應，其價值才能在實際工作中得到實現。