小議美國教育擇校的運行體制范文

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一、擇校制度的概念框架

（一）政府與市場的博弈關系

政府與市場在教育領域長期以來都處于一種動態的博弈過程，擇校制度正是政府與市場相互博弈的產物。在傳統的公立學校體系中，政府控制著所有的教育資源，制定了各項教育規定，學校僅僅是政府管理下的附屬物。在沒有競爭的壟斷環境中學校教育不斷滋生的官僚主義與效率低下問題使美國公眾對政府開辦學校教育失去信心，政府必須改變傳統管理方式，引入市場因素。過度的市場化會破壞義務教育的義務性和公共性；但不引入市場機制，政府又無法消除其自身管理所帶來的壟斷性。正是在這樣的博弈中，特許學校、磁石學校等擇校制度下的“新學?！背蔀榱苏邢尥顺龊褪袌鰴C制不完全引入的產物。因此，在學校資源配置方面，市場起主導作用，“新學校”有自己的人事權、管理權、自主教學等權利，可以根據學生的特點、家長的需求以及學校自身特色進行課程的設計、教學的選擇以及人員的招聘和財務配給。而在辦學績效方面，政府負監管責任，特許學校、學校管理部門以及州政府都要受到公眾以及上級機構的績效問責，從而保證學校的辦學質量。為了確保家長能有足夠的能力在教育市場中做出選擇，政府通過教育券、獎學金等擇校政策賦予了家長足夠的選擇權利和選擇能力。

（二）學校與政府的契約關系

以特許學校為例，這類新學校通過向管理機構申請“特許狀”，確保學校應享有的權利和義務。特許學校可以免除公立學校所受的規章制度約束，在人事、經費、教學都用自主權。首先，特許學校在經費上可以根據自身發展需要配置資源。如波士頓學區規定該區公立學校可為學生選擇學區提供的校車服務或自行提供交通并接受生均每年590美元的交通補貼。該區的許多特許學校都選擇了后者，自行為學生購買生均100美元的地鐵年票，并將剩余的交通補貼用于他處。〔1〕其次，特許學校在人事聘用上有自主權，大都注重教師實際能力，對于一些無教師資格證的其他行業人才能夠大膽啟用。再次，在教學管理上，特許學校可以根據學生的興趣、愛好和需要開設相應的特色課程。如明尼蘇達州城市中學開設了烹飪和理財課以及附近社區和幼兒園的服務性工作。特許學校在享受自主權利的同時，必須對教學、成績、財務與管理等方面進行承諾，并接受學校內部如董事會、家長教師的內部問責以及外部州政府、授權機構以及其他志愿性組織的外部問責。政府也有著自身的權利和義務。首先，政府有審監權，必須嚴格審核申請人的各方面條件，如財務、辦學宗旨、師資、場地、設備等，保證審查的民主、科學以及公開。其次，在特許學校運營中，政府有全程監管權利。政府每年須對學校進行一次實地考察，并安排中立人員進行審查。最后，政府對辦學成就有監督權利。政府需對特許學校的辦學效果進行教育績效問責，并要求學校定期或不定期向公眾、主管部門提交發展成效報告，政府則組織專員對相關信息進行真實性評估，并將評估結果進行公開。

（三）學校與市場的交易關系

擇校制度由于引入了市場化運作的一些元素，體現了市場選擇和競爭的特性，擇校政策下的新學校通過靈活多樣的優質服務吸引和滿足學生的學習需要，而家長通過挑選學校為學校帶來生源和教育經費。從這個意義上，這些學校是生產教育產品和提供教育服務的生產者，而家長和學生則是教育服務的消費者。新學校注重辦學特色與質量，通過提供個性化的課程、多樣化的教學來加強學生的學業成就與學習興趣。同時，特許學校為了能獲得家長持續的信任，利用各種方式和途徑吸引家長參與到學校的辦學中，如定期召開家長教育專題會、與家長簽訂教育合同、鼓勵家長參與學校管理等。家長作為教育市場的消費者，主要任務則是在對學校的教育質量、特色、管理等方面進行多方考察后，根據自身的經濟、地域、學習興趣等不同情況進行適當選擇。在家長與學校的交互過程中，特許學校根據家長的教育需求不斷改進教育質量，而生源的競爭也為傳統公立學校教育改革帶來推動力。

二、擇校制度的運行框架

倡議組織作為利益聯盟，代表著憲法保護的結社自由權，為擇校運動提供利益驅動和民眾支持；政治家作為政府代言人，代表著憲法保護的直接選舉權，為擇校制度提供民意基礎和政治權力。擇校制度的直接資金來源在于政府撥款以及基金會的資助，兩者一方面會通過資助公立學校方式推動公立學校的系統內部變革，同時，也會通過公立系統外的努力來促進美國教育的改進。盡管各個公立或私立基金會有著不同的發展使命和目標，但是政府與基金會在資助戰略上整體構建了擇校的供求體系，并利用體系外圍的擇校政策政治動力聯合形成擇校議題網絡來不斷吸引更多的社會資源流向該體系，從而形成全方位的美國擇校生態系統。〔2〕其中，基金會通過向供需雙方的各類機構組織提供資金不斷影響思想庫和倡議組織的立場，最終達到干涉政府最終決策走向的目的。

（一）供給體系

政府與基金會并不親自建立或運營學校，而是由基金會出資、政府立法和出資鼓勵有意愿創辦、實施擇校計劃的個人或組織為家長或兒童提供高質量教育服務，并對服務質量進行問責。各種不同樣式的擇校計劃在基金會和政府的資助以及法規許可下形成多樣化的學校選擇供給系統，具體依賴于擇校計劃的實施機構、管理機構以及支持機構這三方面的配合。下面將以當下美國發展最快、最具代表性的特許學校計劃為例進行分析。首先，區別于傳統學區公立學校，特許學校作為公立私營相結合的靈活辦學模式，得到了政府和基金會的一致認可。從1991年明尼蘇達州通過第一部特許學校法令至今，美國有超過40個州頒布了特許學校發令，有約5500所特許學校運行?！?〕特許學校在啟動和發展資金上主要是依賴于申請聯邦政府劃撥的項目資金和地方政府的教育財政，以及各類基金會的大力支持。聯邦政府將不斷支持有效的特許學校項目，對表現優異的特許學校予以優先權，對質量低的特許學校予以問責或關閉。基金會也不斷增大對特許學校的投入，作為特許學校創辦和發展的最大基金會，沃頓基金會從1988年至今已花費超過1.5億美金，“孵化”超過600所特許學校。其次，特許學校雖然是擇校供給中頗具創造性的實施機構，但是該機構的具體運營能否實現政府和基金會所預期的高質量有著相當大的投資風險。成功的學校發展模式在教育領域中逐漸形成品牌和影響力，包括：獨立運營的學校連鎖，如“知識就是力量”品牌學校（KnowledgeIsPowerProgram，KIPP）；非營利性質的特許學校管理組織（CharterSchoolManagementOrganiazations，CMOs），如大志公立學校（AspirePublicSchool）；營利性質的教育管理組織（EducationManagementOrganizations，EMOs），如愛迪生學校（EdisonSchool）；及私立學校連鎖，如克里斯托•雷伊天主教大學預備學校（CristoReyNetworkofCatholicCol-legePreparatorySchools），〔4〕等等。這類教育連鎖都在各個地方學區設立了行政管理部門，有效降低了教育連鎖整體運營的成本和增大了規模經濟效益。除了得到美國各級政府的支持外，各類基金會對成功品牌模式的教育連鎖管理都予以大量的資助，如蓋茨基金會、沃頓基金會、廣播基金會以及雙魚座基金會等常年投入大量項目資金，廣博基金會和雙魚座基金會僅2005年一年就分別投入800萬和600萬美元資助特許學校管理組織?！?〕再次，特許學校與其他擇校計劃一樣，其運行和發展需要許多支持機構提供基礎性服務。盡管這些支持組織并不參與學校的運營，但是可以為學校創辦者提供其所需要的各類專業化服務，幫助學校經營者從事務性工作中解脫出來，集中力量提升教育質量。這些服務性質的支持組織應市場需求，隨著特許學校等擇校計劃的出現而大量涌現出來，并得到了政府的政策支持與基金會的資助。如，在新學校領導培訓方面，建立優質學校（BuildingExcellentSchools）與新領導新學校（NewLeadersforNewSchools），這兩個支持組織專門為新建特許學校的校長和管理人員提供相應的領導力培訓。而特許學校的不動產投資方面，城市建造者（CivicBuilders）專門負責為學校提供土地開發以及貸款服務。而美國的幾大基金會聯合捐資成立了特許學校成長基金（CharterSchoolGrowthFund）為特許學校運營者提供相應的貸款和啟動經費，并設立新學校風險基金（NewSchoolsVentureFund）推動特許學校啟動和發展的“孵化器”與“加速器”項目。

（二）需求體系

在各類擇校計劃實施初期，影響擇校制度正常運行的不是法律和政策的不完善，而是家長和學生對各類擇校計劃的不了解、擇校信息的不對稱以及家庭經費的不足。因而，幫助家長更好、更快地擁有擇校議題、信息和資金非常必要，因此產生了擇校權利倡議組織、擇校信息提供組織與擇校資金提供組織。首先，許多處于社會不利地位的家庭對擇校權利并不了解，成為許多針對教育平等的擇校計劃推動的主要障礙。有關的一些組織機構開始出現。2000年密爾沃基市創建“黑人教育機會聯盟”，從為家長爭取擇校權利的草根組織，發展為目前在美國各地區都有分支機構的倡議聯盟，有效且有針對性地幫助家長擇校，受到各個基金會的支持，如黑人教育機會聯盟得到了沃頓基金會、安娜博格基金會以及布萊德利基金會的大力資助。其次，擇校的需求體系中影響市場運行、家長決策的一個重要因素是信息的透明度和對稱度，一些為家長無償提供學校信息的組織應運而生。例如，舊金山的“好學?！本W站（）專門為家長提供各類擇校信息，該網站為家長提供近20萬所學校的信息，以及超過80萬的有效評價，并出版年度擇校手冊，已成為美國家長擇校的最信賴信息源。這家網站得到了許多基金會的資助，包括了蓋茨基金會、羅伯遜基金會、沃頓基金會等。再次，由于政府補貼的教育券計劃，尤其是用于非公立學校就讀的教育券計劃在許多州是不合法的，因此籌集學費成為許多低收入家庭擇校的主要阻礙。為此，一些提供獎學金來幫助兒童選擇學校就讀的非營利組織開始以設立獎學金等私立教育券項目幫助低收入家庭。例如沃爾瑪基金會與特德•福斯特曼共同捐資家里的兒童獎學金基金（Children’sScholarshipFund）在成立初始就捐贈了2億美金為全國各學區的低收入家庭兒童提供了4萬個、為期4年的獎學金機會，至今已經幫助了超過11萬低收入家庭兒童就讀私立學校?！?〕這類組織對扶助經濟不利家庭擇校有一定的幫助，一些州甚至出臺了抵稅政策來促進這類獎學金組織的發展。例如，佛羅里達州的一項抵稅法案規定，若企業捐助這類擇校基金組織，則可以相應抵消該企業當年的部分應繳納稅款。以供求體系為基礎的擇校市場接受政府政策的宏觀調空以及基金會的資金支持，并在議題網絡的推動下產生和完善各個擇校相關機構的功能，形成穩定的擇校體系。

（三）議題網絡

議題網絡是美國政治中較為常見的公共政策決策背景模式，其主要是由各類組織和個人為積極推動特定的公共政策目標而自發形成的政策聯盟。該聯盟的參與人員可以包括政治家及其顧問、倡議組織、學者、教師、記者以及其他游說團體等。由于該聯盟是一種非正式、無固定約束的開放性組織，參與者很有可能會隨著議題的不斷發展而變更，原來的參與者退出，而新的參與者進入。而擇校議題網絡，正是一個由慈善基金會通過資助思想庫和倡議組織而最終不斷影響政治家決策的循環交錯的網絡系統。思想庫作為非營利性質的政策研究機構，在美國公共政策的決策與實施中扮演著重要角色，其通過市場營銷和各類宣傳渠道將自己的觀點以公眾容易理解的方式進行出版和傳播，戰略性地將其思想觀念植入政策的民眾議程，從而影響和轉變各方媒體、政府以及公眾的政策態度?！?〕其中，有兩類支持擇校研究活動的思想庫是各大基金組織所共同資助和關注的，一類是獨立的科研所，如布魯金斯研究所、傳統基金會、美國企業研究所等，影響較大的案例是兩位布魯金斯研究所研究人員在布萊德利基金會與奧林基金會共同資助下出版了《政治、市場與美國學校》，為近20年的擇校政策制定提供了重要的理論依據。另一類則是附屬于高校的研究院，如著名的斯坦福大學胡佛研究院（HooverInstitution）、哈佛大學肯尼迪政府學院（HarvardKennedySchool）、華盛頓大學公共政策學院下屬的重建公立教育中心（CenteronReinventingPublicEducation）等。

其中，斯坦福大學胡佛研究院創建的科雷特基礎教育研究隊（KoretTaskForceonK-12Education）聚集了美國最富盛名的擇校政策研究專家，出版了大量關于擇校的研究報告和專注，為擇校理論的發展做出了重要貢獻。倡議組織是利用各式的社會、政治以及法律行動來影響和干預公眾對政策議題的態度，并進一步影響到政府的決策與司法的判決，從而對該特定的政策議題進行維權辯護的非營利性非政府組織。在近年的美國教育政策推動中，倡議組織扮演著越來越重要的角色，圍繞擇校議題所產生的倡議組織則更是在數量和影響力上驚人增長。倡議組織根據組織策略的不同，可以劃分為三類。首先是民權組織，即擇校倡議組織通常是以民權運動的合法方式，聯合基層民眾家長與支持擇校的各類社會力量，為某些特殊全體在教育領域爭取更多有利的擇校權利，如為黑人教育發展而奮斗的黑人教育機會聯盟。其次是議題組織，即聚焦于某一單一的公共政策議題進行各方推進，如專門針對擇校理念的維護與推廣的教育選擇基金會。第三是律師事務所，即主要通過司法訴訟的正規方式為擇校政策進行權利辯護。當擇校政策推廣遭到反對者控訴或擇校合憲性受到挑戰時，該組織講為擇校政策的支持者提供法律服務，如最富盛名的非營利性的正義律師事務所（InstituteforJustice）。

作者：王瑜單位：西南大學教育學部