老年護理保險制度研究范文

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《長沙民政職業技術學院學報》2016年第2期

摘要：

當前我國人口老齡化問題日益突出，失能老人數量漸多，老年護理需求與日俱增，另一方面，由于家庭少子化趨勢明顯，婦女外出就業比例增加，護理費用高昂等原因使得老年護理需求更是得不到有效滿足，由此而來的社會問題與矛盾不斷。在這一背景下，我國應借鑒相關國際國內經驗，充分利用政府的利好政策，積極探索建立符合我國國情的老年護理保險制度，以滿足需求、增添福利、促進和諧。

關鍵詞：

人口老齡化；失能老人；護理保險；必要性；可行性

老年護理保險制度是指以因各種原因導致部分或完全失能的老人為被保險人的一種新型社會保險制度，旨在對被保險人花費的長期護理費用進行分擔以減輕被保險人的經濟壓力、更好地滿足被保險人的護理需求，最終達到增進社會福利、促進社會和諧的目的。這一保險制度在人口老齡化嚴重的西方國家得到了普遍確立，但在我國尚處于探索階段，隨著我國老齡化進程的加快，老年護理需求大幅增加，建立中國特色老年護理保險制度顯得十分必要與迫切。

一、建立老年護理保險制度的必要性分析

（一）人口老齡化嚴重，失能老人漸增步

入新世紀以來，我國社會老齡化進程加快，據第六次全國人口普查數據得知，我國總人口中有13.26%是大于等于60歲的老齡人口，比2000年增加了2.93個百分點；2010年末我國部分或完全失能老年人達到3300萬，占總體老年人口的19%；[1]龐大數量失能老人的存在使得我國老年護理需求激增，這不僅關系到個人家庭的和睦，而且會影響整個社會的和諧穩定，因此很有必要建立老年護理保險制度來滿足老年人日益增長的護理需求，使廣大老年人過上有尊嚴有品質的晚年生活。

（二）生活質量的提高衍生了更多的護理需求

時代在發展，社會在進步，老年人在其年輕時期為國家社會的發展做出了貢獻，理應享受到該有的老年保障待遇，現今老年人的需求不再局限于基本的吃飽穿暖，而有了更多更高級的需要，諸如娛樂生活、精神需求等，根據馬斯洛的需求層次論可知，隨著社會經濟的發展，人需求的增加是必然的，老年人日益增長的需求也是十分合理的，而老人由于生理機能的衰退，很多需求無法由自己獨立滿足，這就需要國家為其提供護理保障，以滿足相關合理需求。

（三）家庭保障功能減弱

由于我國長期實行嚴格的計劃生育政策和現代人婚姻家庭觀念的轉變等原因，當下我國家庭少子化、空巢化現象十分普遍，據相關統計，1982年我國家庭戶規模為4.41人/戶，而到2010年第六次人口普查時，這一數值降到了3.10人/戶，即大多數家庭只有一個子女，也就是說一對夫婦要贍養起碼四名老人，在這個競爭激烈的現代社會，中年人既要贍養老人又要撫養孩子，特別是當老人失能需要長期護理時，家庭面臨的壓力是非常大的，日漸增大的家庭負擔系數使得子女對父母的養老問題顯得力不從心，[2]而且空巢家庭的普遍化更是對傳統家庭保障功能造成了強烈沖擊，子女因工作等原因常年不在老人身邊，這一方面使得子女無法及時給予老人應有的呵護與照料，另一方面更是會讓老人產生精神上的空虛與孤獨，從而引發心理疾病，這進一步加大了護理需求。

（四）女性外出就業的比例增加

在傳統社會，女性是家務的主要承擔者，自然地，照料老人生活的重任也主要落在了女性身上，而進入新世紀以來，傳統的“男主外女主內”觀念開始改變，越來越多的人相信“婦女能頂半邊天”，漸多的女性開始擁有正式工作，能全心全力照顧老人的女性變少，據統計，我國2005年女性就業總人數為3.37億人，占總就業人口的44.8％，2007年這一比例達到45%，這客觀上使得老年長期護理的供給變少，老年護理供不應求的矛盾更為突出，建立老年護理保險制度變得更為急迫。

（五）老年護理費用高昂

隨著年齡的增加，人體患病的幾率也會增大，而對于護理的需求也自然會增加，這無疑會產生高昂的醫療護理費用，據統計，個人一生在60歲及以上階段所用醫藥護理費占到了其一生醫療護理費的80%以上，而人生命的最后六個月所需的醫療護理費更是一生中最多的。[3]如果家中有老人失能需要護理勢必會給家庭帶來較大的經濟壓力，在個人及家庭無力承擔高昂的老年護理費用時，由國家出面建立具有統籌互濟功能的老年護理保險制度就顯得十分必要了。

（六）因老年護理需求得不到滿足而產生的社會問題增多

當需求得不到滿足時，一些社會問題往往由此而生。近年來，老年人自殺事件屢見不鮮，特別是70-80歲的高齡老年人的自殺現象尤甚，僅以南京市為例，近三成空巢老人有自殺傾向。[4]特別是在農村,大批青壯年勞動力外出務工,老人村中留守的現象十分普遍,多數老人靠自己或配偶照顧,一旦身體出現問題往往得不到及時照料,子女常年在外更是加重了其心中的孤獨感和恐慌感,進而失去生活的信心與動力而選擇以自殺來逃避問題。

二、我國建立老年護理保險制度的可行性分析

（一）有可供借鑒的國際國內經驗

1、國際經驗

當今世界整體步入了老齡化時代，不少國家特別是發達國家普遍建立了護理保險制度，大致可將這些國家的護理保險制度分為兩種形式：一種是以德國、日本為代表的國家強制實施的護理保險制度，另一種則是以美國為代表的個人自愿購買的商業護理保險制度。德國于1994年正式建立護理保險制度，按規定：在德國，所有參加醫療保險的人都必須參加護理保險，護理保險由醫療保險機構統一運作，德國護理保險又分為公共護理保險和私營護理保險，公民必須選擇其中之一參加，參加公共護理保險的公民以稅前工資的1.9%繳納保費，由雇主和雇員各付一半。另外,德國還建立了完善的護理服務等級評估制度，以確定合理的收費標準、償付比例和方式。德國有專門機構負責評估護理需求者所需的護理服務等級，它根據所需護理時間和次數的不同，將護理服務分為三個等級，對不同的等級收取不同的護理費用，同時也給予不同的待遇給付，確保護理基金用在了最需要的地方，避免了基金的浪費，提高了制度的運行效率；私營護理保險的繳費率、待遇給付標準等根據市場原則確定，并和公共護理保險制度實行同一套護理服務評級標準，實現了整個護理保險制度的有機統一。德國護理保險制度的建立取得了兩個顯著成果：一是以制度保障了老年人的護理需求，培養了一大批專業護理人才，增進了社會整體福利；二是使需護理的老人擺脫了對社會救濟的依賴，減輕了政府救濟部門的財政壓力。據統計，德國在1994年社會救濟凈支出為58億歐元，而到了1997年這一數值驟降到了21.3億歐元。[5]護理保險制度的建立也增加了社會就業崗位，帶動了經濟的發展。以在2000年正式啟動護理保險制度的日本為例，該國僅在2000年就新增了近2萬個護理就業崗位，由護理產業創造的財政收入達到了4.2億日元，有力地拉動了社會經濟的發展。[6]美國是典型的實行商業護理保險制度的國家，其護理保險不屬于社會保險范疇，而是商業保險公司開發的一個滿足老年護理市場需求的新險種，人們可根據自身需求和經濟實力等因素自愿參保，由于美國市場經濟發育良好，各商業保險公司形成了良性競爭，競相推出新險種以滿足市場需求，一定程度上有利于被保人獲得質優價廉的保險服務，而且這一制度靈活性大，能滿足不同層次的老年護理需求；當然完全的商業模式也將一部分低收入老人排斥在了制度之外，這部分低收入老人將無法享受到護理服務，不利于增進社會公平與和諧。

2、國內經驗

青島市于2012年7月了《關于建立長期醫療護理制度的意見（試行）》，成為國內第一個建立護理保險制度的城市。<意見》指出：凡因年老、傷殘、疾病等原因導致部分或完全失能的青島居民均可申請醫療護理，并可根據個人意愿選擇居家護理或定點機構護理，所花護理費在進行報銷時不設起付線，對于選擇居家護理的報銷96%的費用，對于選擇定點機構護理的報銷90%。而在護理保險基金的籌集方面，青島居民和用人單位均不需繳納專門的護理保險費，護理保險基金主要從醫療保險的統籌基金中勻出，其中，城鎮職工的護理保險基金按照其醫療保險個人賬戶資金總額的0.2%的兩倍數額從醫保統籌基金中劃撥，而城鄉居民的護理保險基金，則以上年度居民人均可支配收入的0.2%為標準進行劃撥。同時還規定每年劃撥2000萬福彩金作為護理保險基金的補充。也就是說青島市實質上是將護理保險作為醫療保險的一個子項目在運行，其護理保險基金是醫療保險基金的一個組成部分。[7]國際國內的相關實踐均為我國護理保險制度的全面建立提供了有益經驗與啟示，增加了制度建立的可行性。

（二）黨和政府對此給予了高度關注

黨的十八大報告明確指出：要積極應對人口老齡化問題，加大對養老服務業的扶持力度，積極探索新型養老模式，鼓勵發展商業保險，構建多層次可持續的社會保障體系，以滿足日益增長的養老需求。國務院也于2013年9月下發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，進一步明確了鼓勵發展養老產業的決心。黨和政府對養老問題的高度關注為我國建立護理保險制度提供了有利時機，在此種背景下建立護理保險制度是積極響應黨和政府號召的良好表現，使得建立制度的可行性得到了大大增強。

（三）我國經濟得到了長足發展

自改革開放以來我國經濟一直處于良好發展態勢，社會物質財富得到了極大豐富，2010年我國更是超過日本成為世界第二大經濟體，社會經濟的繁榮為老年護理保險制度的建立奠定了較充沛的物質基礎，現今的中國已有相當實力支撐起老年護理保險制度，即日漸強大的財力進一步增強了制度的可行性。

三、我國建立老年護理保險制度的幾點設想

從上文分析可知，我國很有必要且有條件建立社會保險層次的老年護理保險制度，這一制度的構建理應成為當下我國全面深化改革、保障和改善民生的重要一環。國家立法機構應加快出臺護理保險法，將建立護理保險提升到法律高度，政府應秉持改善民生的執政理念，在全國范圍內實施強制性的以低水平、廣覆蓋、保基本為特征的老年護理保險制度，切實滿足老年人日益增長的護理需求。在制度的具體構建過程中注意如下幾點：

（一）制定科學的老年人行為能力評估標準

并不是所有老年人均需要給予護理服務，相當一部分老年人是具有完全行為能力的，因此有必要建立一套科學評估標準來確定被保人是否能享受護理待遇。目前通行于全球的老年人行為能力評估標準中包含了六個指標，分別是：吃飯、穿衣、如廁、上下床、室內走動、洗澡，這六項中有一到兩項做不到的為“輕度失能”，有三到四項做不到的為“中度失能”，若六項全部完成不了，則此人為“重度失能”，這一評估標準有其合理性，但也存在著諸多問題，我國在制定評估標準時應在此國際標準基礎上加以細分和深化，更加注重標準的實操性、客觀性和動態調整性。首先，評估內容要全面，既要包括一般健康評估，也要針對老年常患病進行專項檢查，盡量全面地反映老年人的健康狀況；其次，評估標準要統一，全國應實行一套標準，不可各地各行其事、各有各法，以避免地域不公現象的產生；再次，在專業醫療機構的評估基礎上可加入自我評估。人體生理機能復雜，有時候專業醫療機構未必能檢測出老人身體的一些細微變化，而最了解自身身體狀況的必然是個人本身，因此加入個人評估是具有一定合理性的；最后還要對老年人身體狀況進行跟蹤調查，一些老人起初在接受護理時可能身體狀況較差，但經過一段時間的護理照料后，其健康狀況可能得到了好轉，這時應降低其護理等級甚至終止其護理待遇，而當老年人身體狀態惡化時，則需及時將其護理保險待遇升級。

（二）可采取部分積累式的基金財務模式

按理說，護理保險基金應由政府、企業和個人三方共同籌集，但考慮到現階段我國企業負擔沉重而中央財政尚充裕的現實狀況，本文建議由中央財政負責護理保險基金的大部分供給，加大國有資產的劃撥力度，建立統籌基金，個人可適當繳費以增強參與性和積極性，個人繳費計入個人賬戶并可依法繼承，企業則暫時不用繳納專門的護理保險費。

（三）注重基金的投資運營

為避免護理保險基金因通貨膨脹而縮水，政府應加強對基金的運營管理，秉持“保基本促增值”的投資理念，采取多元投資方式，將基金投入運營。首先為了減小投資風險，可規定基金投資于銀行存款和國債的比例不得低于50%，剩下的50%可委托專業投資機構進行運營，但要作出一些必要的限制性規定，例如投資于股票等高風險產品的比例不要高于35%；其次要加強金融市場建設與監管，為基金運營提供一個良好平臺。

（四）保險待遇給付方式應以服務為主

護理保險制度具有其自身的特殊性，傳統的現金給付不能最有效地滿足需求，需要享受護理保險待遇的通常是一些失能老人，他們或行動不便或身患疾病，其最需要的是有專人照料他們的生活而不是現金資助，因此護理保險待遇給付應以服務為主，只有針對一些特殊情況例如偏遠地區，服務難以抵達的才給予現金。

（五）大力培養老年護理專業人才

制度的建立與運行需要大批專業人才作支撐，目前我國能給老年人提供專業護理服務的人員尚少，遠遠不能滿足實際需求，因此很有必要加大對相關人才的培養力度，大中專院校可增加相關專業（如社會工作、老年康復治療等專業）的招生規模并完善培養機制，國家則應適當提高相關護理人員的薪酬水平，以吸引更多優秀人才投身于老年護理事業。

（六）提倡發展居家養老服務

老年護理一般分為在定點機構護理和居家護理兩種形式，本文更加提倡居家護理，居家護理一方面可利用家庭資源達到降低護理費的效果，另一方面也能讓老年人生活在更加熟悉的環境中，避免了其因處于陌生之境而可能產生的精神緊張狀況，更有益于老年人安度晚年。

參考文獻：

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[2]韓振燕，梁譽.關于構建我國老年長期護理保險制度的研究—必要性、經驗、效應、設想[J].東南大學學報(哲學社會科學版)，2012，（3）：38-42.

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[4]馬道軍，段麗云.南京老人空巢率近40%近三成空巢老人有自殺傾向[N].南京日報,2013-09-11（3）.

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[8]戴衛東.國外長期護理保險制度:分析、評價及啟示[J].人口與發展，2011，（5）：80-86.

作者:陽代杰 單位:吉林大學哲學社會學院