高校繼續教育治理機制探究范文

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【摘要】高校繼續教育治理機制的構建是國家治理能力現代化在教育領域的體現。隨著我國繼續教育政策的轉變、高校繼續教育辦學管理危機的凸顯以及公共治理理論與實踐的運用，為高校繼續教育治理機制構建提供了基礎與條件。在高校繼續教育治理機制中，有核心利益相關者、重要利益相關者與次要利益相關者三個層次。因此，在利益相關者視域下，高校繼續教育治理機制構建需要從問題、目標、主體、工具四個方面融合推進。

【關鍵詞】高校繼續教育；治理機制；利益相關者

在大力推進國家治理能力現代化建設的背景下，高校繼續教育治理作為國家治理能力現代化的一部分，應廣泛運用公共治理理論，通過建立利益相關者機制來破解高校繼續教育辦學中的管理危機。利益相關者理論能夠厘清參與高校繼續教育治理的各個主體的地位及其利益訴求，通過分析各個治理主體的立場、利益訴求，建立起高校繼續教育多元主體長效治理機制的基礎。

一、高校繼續教育治理機制構建的前提背景

1繼續教育政策的轉變

為高校繼續教育治理提供了條件顯然，教育作為準公共產品，政府的教育政策方向及具體的政策舉措決定了教育治理改革的走向。我國繼續教育政策的變遷發展也為高校繼續教育治理改革提供了政策導向及具體的舉措支持。從新中國成立以來，我國繼續教育政策的發展呈現了一個從集權到放權，從一元治理到多元改革的發展過程。整體看，我國繼續教育政策的變遷大致可以分為三個階段：第一階段是從新中國成立后到改革開放之前。這一時期政府對繼續教育發展是呈現“包辦”態勢，集權色彩濃厚。［1］在這個歷史時段，我國沒有繼續教育方面的立法，對繼續教育的調整基本上是通知、命令或指示的方式來呈現的。這些政策內容及形式帶有強烈的命令色彩，充分體現了政府主導特色。繼續教育在辦學過程中實施的是部門化辦學，辦學定位、原則、實施過程基本上是政府規定，繼續教育的辦學審批權完全掌握在政府主管部門手中，高校對此并無自主權。因此，在這一歷史時期，高校繼續教育不存在治理，只存在政府管理。第二個階段是從改革開放到“十八大”之前。這一時期我國繼續教育發展政策是以“管治”為主導，相較于之前的“包辦”是有較大的進步。盡管這一時期繼續教育的專門立法依然是缺失的，但從中央到地方各種條例、規章、綱要、規劃等政策文本形成了一個較為完整的政策體系。整體看，這一時期的繼續教育辦學權開始下放，辦學主體日漸多元，高校并不是繼續教育的唯一辦學主體。但政府對繼續教育辦學過程的行政控制依然較強，而且多部門管理、政出多門的問題較為突出，在辦學審批權方面還是集中在教育主管部門手里，繼續教育辦學機構還是處于被“管治”的地位，對繼續教育政策處于被動遵守與被執行的地位。因此，這一時期我國高校繼續教育治理基本上還是以政府管理為主，高校的自主辦學權依然比較小，治理無從談起。第三個階段是從“十八大”至今。這一時期我國繼續教育政策是以“治理”為主。從黨的“十八大”以來，我國大力推進國家治理體系及治理能力的現代化建設，為教育改革提供了方向，政府部門在教育改革中開始實施依法治理、放權治理，積極擴大各個辦學主體的辦學自治權以及優化各個辦學治理內部的治理結構。［2］具體到高校繼續教育領域，就是在不斷推進其治理機制的完善，推進高校與政府部門、市場、社會等多元主體互動，全面提升高校繼續教育決策、監督、評價、自主辦學等體系的治理能力，完善高校繼續教育治理結構。因此，在新的歷史時期繼續教育政策的轉變，為高校繼續教育治理提供了條件，是高校繼續教育完善其治理體系及辦學機構的最好時機。

2高校繼續教育在辦學過程中出現了管理模式危機

隨著高等教育大眾化的發展，高校繼續教育成為我國繼續教育發展的主要領域，高校是繼續教育的最為重要的辦學主體。但由于長期受到政府部門的管理與制約，高校管理體制逐漸科層化，繼續教育作為高校內部的一個辦學領域，也受到了這種科層化管理體制的影響，逐漸出現了管理模式危機，客觀上要求高校繼續教育必須推進治理改革，以更好地回應社會對繼續教育發展的需求。就當前實踐看，我國高校繼續教育在管理過程中形成了三種模式：第一，高校繼續教育學院作為集辦學、管理權于一體的二級學院管理模式；第二，高校繼續教育學院負責管理，其他相關的專業二級學院為辦學主體負責教學工作，稱之為管理、辦學混合模式；第三，高校繼續教育學院負責辦學，同時還負責二級學院的辦學管理，也是一種重復式混合模式。［3］整體看，不論是那種模式，奉行均是行政管理的理念，將行政機關的公共行政作為繼續教育的管理文化，將管理、層級、目標、規則作為管理手段。對此，有不少學者對我國高校繼續教育管理體制及模式進行了研究與反思，認為上述管理模式均存在著管理權、辦學權、監督權主體重復，激勵機制與約束機制不明確的弊端，使得高校繼續教育管理與辦學職能重合，辦學主體的責任不甚清晰，評價體系無法獨立。這樣的管理模式的危機日漸凸顯，使得高效繼續教育辦學形式較為單一，辦學結構也較為僵化，運轉過程不暢通，面對市場缺乏主動性，沒有意識到繼續教育市場存在的競爭關系。事實上，繼續教育與普通的全日制教育相比，其在教育對象、教育內容、教育需求、教育方式等方面更靠近市場，如對象主要是成人，教育內容注重實用主義等，這就決定了高校繼續教育必須是開放性的，必須注重服務面向，需要通過繼續教育內容來引領市場，辦學過程需要符合市場規律。但由于高校科層制色彩濃厚，繼續教育管理過于行政化，使得繼續教育市場化發展與改革受阻，其他主體無法參與到高校繼續教育辦學及管理過程中。因此，面對市場化的沖擊，高校繼續教育應該將公共治理理論運用到其辦學領域，積極探索市場機制下的多元主體共同參與治理的新模式，推進高校繼續教育從管理走向治理。

3公共治理理論研究與實踐

為高校繼續教育治理提供了基礎“治理”作為一個概念進入社會大眾的視野，是世界銀行在1969年的“社會治理危機與經濟社會發展報告”中首次使用。隨后，治理一詞便很快出現在法學、經濟學、政治學等學科領域，成為學術研究的熱點。［4］治理理論在傳統管理理論失效的情況下，能夠較好地將市場、社會引入到公共管理領域，一方面有效地限制了政府權力，同時還推進了社會大眾的參與力度。實際上，奉行公共行政管理模式的體制，在發達國家快速工業化、信息化發展中，由于其等級森嚴、權力集中、控制嚴密等弊端，使得行政管理過于僵化及無效率，政府失靈現象較為嚴重。為了應對經濟社會發展變化以及社會大眾的民主參與訴求，發達國家從上世紀70年代以來，普遍在公共領域探索新的社會治理模式，治理理論的出現有效地回應了社會的訴求。當然，治理理論并不是一個獨立的理論，而是由多種理論組成的，如公共服務理論、多中心治理理論等。這些理論的不斷出現，促進了西方國家“小政府、大社會”體制的出現。將治理理論引入到我國教育領域，一方面是因為教育領域涉及的利益相關者眾多，另一方面也符合了當前經濟社會發展形勢。改革開放40年來，隨著社會主義市場體制的建立，市場體系的發育日漸成熟，迫切要求政府部門簡政放權及轉變職能。在教育領域，由于長期受到行政管理體制的影響，教育管理的封閉性及僵化性較為突出，嚴重影響了教育與社會、市場之間的關系。［5］就我國教育領域的現狀看，近些年，在社區教育、職業教育等領域，治理模式改革取得了較好的成效，特別是社區教育，已經形成了政府主導下的社區、社會組織、市場共同參與的治理模式，較好地回應了社區民眾的教育需求。［6］在學術研究方面，治理理論作為一種有效解決社會問題的思潮，在教育學界也引起了研究者們的關注，從時間上看，教育治理理論與繼續教育治理理論是在上世紀90年代同時進入我國的。就現狀研究看，當前高校治理理論研究的文獻較為豐富，研究內容也較為多元，既有高校治理理論研究的，也有大學治理結構比較研究的，還有從社會學、政治學、法學等多個領域開展大學治理實證研究的。但就高校繼續教育治理而言，學術成果并不是特別豐富，使其在高校治理體系中沒有獲得應有的地位。高校繼續教育作為面向市場的教育類型，在當前急劇的經濟社會轉型過程中，外部的社會、市場變化給高校繼續教育帶來了目標、結構、模式、價值等多方面的影響，［7］客觀上要求我們對高校繼續教育的內外部結構進行研究，探索其結構治理的基本模式，以便于更好地應對社會轉型對高校繼續教育治理所產生的影響。由此，高校繼續教育治理的研究與探索，需要借鑒公共治理理論以及大學治理的學術成果，探索高校繼續教育治理的新機制，以回應高校繼續教育治理環境的新變化。

二、我國高校繼續教育治理機制中利益相關者的地位與訴求

1核心利益相關者的地位與訴求

這一層次的利益相關者主要是繼續教育辦學機構及其部分，承擔繼續教育任務的教師以及參與繼續教育學習的學生，具體就是高校、高校繼續教育學院（處）、專業學院（系、部）及其任課教師、繼續教育的學生。任何教育類型，學生、教師、管理者是其三個基本元素。其中，高校在繼續教育辦學過程中，高校主要行使繼續教育辦學的管理權，對本校繼續教育發展過程中的布局規劃、招生錄取、專業設置、證書發放、質量控制等行使權力。高校繼續教育學院（處）代表學校來執行繼續教育的管理權，是高校繼續教育辦學的實體機構，在依托學校資源的前提下，開拓繼續教育市場，組織招生，對學生開展繼續教育培訓活動。顯然，繼續教育學院（處）的業務能力或水平直接關系到繼續教育在高校中的地位，關系到繼續教育在高校教育政策中的話語權。專業學院（系、部）及其教師是高校開展繼續教育活動的執行者，依托學校教育教學資源開展具體的教學、實踐活動。專業學院（系、部）的參與力度，直接關系到高校繼續教育的辦學水平、層次，也關系到繼續教育教學內容、教育特色的廣度與深度。［8］參與繼續教育學習的學生是高校開展繼續教育的服務對象，他們有自主的選擇權，按照學校提供的信息選擇合適的專業及學習領域，并按照學校的要求交納費用，接受學校提供的知識、技能服務。學生的反應是高校繼續教育社會認可度的重要體現，也是高校繼續教育能否持續發展的依靠對象。

2重要利益相關者的地位與訴求

這一層次的利益相關者包括政府部門（主要是教育主管部門）、合作辦學機構、企事業單位等。其中，政府是代表國家來行使教育管理權，是繼續教育政策的制定者與決策者，其制定的政策會直接或間接影響到高校繼續教育的發展，關系到高校繼續教育的定位。教育主管部門代表政府行使具體的教育管理權，高校的繼續教育辦學方向、模式、類型、規劃等必須符合教育部門的文件與精神，需要定期接受教育主管部門的監督與評估。從這個意義上看，教育主管部門的決策直接關系到高校繼續教育的發展，也關系到高校繼續教育治理改革走向。合作辦學機構是高校繼續教育的合作方，主要是社會辦學機構，合作辦學機構參與到高校的繼續教育領域，通常是為了降低高校繼續教育的辦學成本與信息成本，雙方是一種合作共贏的關系。但合作辦學機構的聲譽及水平會直接影響到高校繼續教育發展的水平，在選擇的時候必須慎重。合作辦學機構與高校在經濟、技術等方面存在著較大的利益關聯。企事業單位是為高校繼續教育輸送學生的機構，這些單位多數是以定向或委培的形式向高校輸送生源，保證其在職員工獲得相應的技術技能或資格。在大部分情況下，企事業單位對高校的繼續教育模式、內容有直接影響，如教學內容、教育方式、教學模式等均需要與企事業單位協商，甚至要按照它們的要求為其員工提供個性化的定制服務。

3次要的利益相關者的地位與訴求

這一層次的利益相關者包括高校的繼續教育競爭者以及社會評價機構。盡管高校是當前繼續教育辦學的最重要主體，但不是唯一主體，社會上的各級各類教育機構也承擔著繼續教育職能，這些機構在一定程度上與高校是繼續教育領域的競爭者。這種競爭關系主要體現在招生、教師資源、品牌資源、教學質量、教學設施等方面，特別是生源競爭是最大的競爭。社會評價機構作為獨立的第三方評價主體，在繼續教育治理領域，發揮著獨立的職能。高校作為繼續教育辦學主體，為了更好地推進繼續教育準公共產品屬性的發揮，需要主動接受社會評價機構的評估。但當前我國社會評價機構并不發達，獨立的第三方評估體系尚不完善。因此，高校在繼續教育辦學過程中除了要積極自我評價及接受政府評價之外，還應該積極引入獨立的第三方社會機構參與教學質量評估，以提升其辦學的社會公信力。

三、利益相關者視域下高校繼續教育治理機制的構建路徑

1問題機制：推進各主體之間的利益協調

從高校繼續教育所要解決的問題看，傳統的高校繼續教育管理機制主要是依靠調控與服從來解決問題，新型的高校繼續教育治理機制主要依靠的是構建利益主體之間的協調機制來解決問題。在傳統管理機制下，政府通過系列的制度設計、決策體系、資源調控方式等途徑來強調政府對高校繼續教育的控制以及高校對政府控制的服從，體現的是教育主管部門與高校對高校繼續教育辦學機構的控制以及高校繼續教育辦學機構對高校與教育主管部門的服從；高校繼續教育辦學機構對學生的控制以及學生對高校繼續教育機構的服從。整體而言，這種控制—服從型的管理機制，集中體現了政府部門、高校的利益及訴求，而繼續教育辦學機構、學生相對處于弱勢地位，是被控制的一方。這種管理機制在權力集中的某些領域，執行效果是不錯的，但在存在多元主體且利益相互沖突的高校繼續教育領域，這種管理難以奏效，不僅犧牲了高校繼續教育的活力，更是加大了各個主體之間的利益沖突。因此，需要打破傳統的管理機制，構建新型的高校繼續教育治理機制，進而保障各個利益相關者的具體訴求。顯然，高校繼續教育的參與主體眾多，各個主體參與繼續教育的動機是為了獲取自身利益最大化。在這個過程中，協調各個主體之間的利益沖突不能依靠控制與服從，而是需要策略性博弈，通過組織、合作、協商、談判等方面來實現博弈。因高校繼續教育治理機制中的各個參與主體地位、身份、資源等方面存在差異，在明確建立各個參與主體公共利益保障的基礎上，按照不同主體的地位、貢獻度、身份的不同來實施利益的差異化配置，進而在公共利益得以保障的前提下激勵各個主體獲取自身最大利益，提升他們參與高校繼續教育辦學的積極性。

2目標機制：促進高校繼續教育的持續發展

從高校繼續教育發展所需達到的目標看，傳統的高校繼續教育管理機制是單純的完成教育與培訓任務為目標，目標屬性較為單一，教育活動也完全是依托于學校的教育教學資源而進行的。在這個過程中并未充分考慮到成人學生的特點以及成人學生所在企事業單位的實際需求，同時也使得教學模式及學生學習模式容易陷入到普通全日制教育體系中，違背了高校繼續教育發展規律及市場規律。為此，需要從目標上建構高校繼續教育治理機制。這個新型的治理機制目標體系是多元的，凡是有利于促進高校繼續教育持續發展的，能夠滿足各個參與主體利益最大化的各種活動，均是高校繼續教育發展的目標。因次，需要建立一套能夠保障高校繼續教育持續發展的利益約束機制，特別是要防止部分主體為了追求自身利益而損害高校繼續教育領域的公共利益。如有時候政府部門為了干預高校繼續教育活動，而違背法律法規及政策體系所規定的權限、程序，通過直接管理來代替多元治理，擴大政府部門在高校繼續教育中的尋租空間；部分高校為了提升繼續教育的經濟效益，盲目擴大教育規模；有些合作辦學機構為了降低辦學成本，在教學設施設備、師資條件等方面弄虛作假，降低辦學標準，損害學習者利益；企事業單位沒有按照法律法規及政策規定落實繼續教育經費的行為，損害高校利益的……等等。［9］這些主體為了獲取自身利益最大化而損害了高校繼續教育的公共利益，阻礙了高校繼續教育多元目標的實現。一旦主體從違約中獲得的利益大于其遵守契約而獲得的利益，不僅違約率會不斷上升，而且對其他主體有示范效應，容易導致效仿行為的出現，最終受損的還是高校繼續教育的整體利益。為了保證高校繼續教育的持續發展，必須要規范各個參與主體的行為，加大對違約者的懲罰力度，提升其違約成本。具體而言：一方面，要健全相關政策體系及高校內部治理制度，明確高校繼續教育發展目標框架下不同利益主體之間的關系，保證高校繼續教育治理目標機制的有序運轉。另一方面，要健全高校繼續教育辦學機構與各個市場、社會主體之間的契約規范。一是要完善治理程序的契約化規范，確保合作契約的履行，使得契約履行的各個環節均有法可依，提升契約履行的嚴肅性。二是要防止合作主體的單獨博弈帶來的風險。經濟學當中的囚徒困境理論表明，當博弈各方多次博弈或重復博弈時，對違約者的報復機制就推動了基于重復博弈的合作行為的出現，博弈過程中的違約率就會下降。但在社會高度分工的情況下，各方信息逐漸堆成，重復博弈與多次博弈行為在逐漸減少，而單次博弈情況則不斷增多。單次博弈使得各個主體之間的合作過程沒有持續性，這就會使得為了追求自身利益最大化的一方為了自己的短期利益而采取違約行為，進而使得其他主體利益受損。鑒于此，需要防范單次博弈帶來的風險，就需要建構多主體信息公開情況下的信息對稱機制，對各個主體的信譽進行評級，對其履約能力、專業能力進行公開。三是要充分發揮社會媒介、輿論的監督職能，對多元主體在博弈合作過程中的違約行為進行監督與曝光，加大其違約成本；同時還要健全法律體系，對嚴重的違約行為及違約者實施法律制裁。

3主體機制：推動多元主體協同參與

從高校繼續教育治理機制的參與主體看，在傳統管理機制下，參與主體主要是政府與高校，并沒有充分調動其他主體參與的積極性。從高校繼續教育發展實際狀況及治理機制內部構成看，高校繼續教育是一個涉及眾多領域的教育類型，與社會、市場中的各個行業、機構、成員有著密切的關系，為此需要建立一個政府、高校主導下的市場、社會主體、個人廣泛參與的新機制。在這個新的治理機制中，不同的利益主體應該在高校繼續教育治理中發揮不同的作用。具體而言：一是政府部門應該在高校繼續教育治理機制中發揮宏觀調控作用，在辦學方向、宏觀規劃、法律及政策供給、經費支持等方面發揮主體作用，但政府職能需要轉變，對高校繼續教育過程不應該干預。二是高校應該主體負責繼續教育發展的招生、辦學、教學、專業設置、課程開發、學生管理等具體職能，高校內部要理順其法人治理結構，擴大繼續教育學院的組織辦學權。三是市場主體應該充分調動個人、企業、行業的參與積極性，充分發揮他們的資源優勢，建立多元化的經費分攤及投入體系。四是社會主體應該致力于加強對高校繼續教育辦學過程及辦學質量的監控與評估，提升高校繼續教育辦學過程的公信力與透明度。

4工具機制：推進多元主體的利益表達

在傳統的高校繼續教育管理機制下，其主要的工具就是工業生產領域中的五步法：計劃、組織、指揮、協調和控制，圍繞一個明確的目標來建立一個封閉式的邏輯回路。但隨著信息技術的發展與知識經濟時代的到來，社會主體參與高校繼續教育的愿望日漸強烈，社會主體的參與能力也在逐步提升，這種工業生產中的五步法無法滿足多元主體共同參與的需求。因此，需要構建新的工具機制，要針對不同的主體，采取不同的工具手段，以保證其利益能夠得到順利表達。當前就政府部門的工具手段運用看，在政策及法律供給、經費支持、規劃制定、信息服務等方面尚比較完善。但是高校在繼續教育治理中的辦學自主權并沒有完全落實，高校繼續教育辦學自主權缺乏明確的范圍與權責方向，使得繼續教育的市場定位、社會合作機制沒有明確的法律依據。［10］因此，在工具機制構建過程中需要做好以下幾個方面的工作：第一，在國家大力推進治理能力現代化建設的背景下，要盡快出臺高校繼續教育發展的相關立法，保障高校繼續教育辦學自主權能夠落實。第二，要加大法律及政策供給，保障各個主體之間的價值目標、利益追求上的沖突能夠化解，為各個主體的利益沖突及矛盾提供一個暢通的表達渠道。第三，要積極建立各個利益主體矛盾及沖突的利益平衡機制，按照各個主體在高校繼續教育治理中的地位與層次，形成一個合理的利益協調體系，在協調的過程中強化相互的監督，進而維持利益表達渠道暢通，維持契約運行的暢通。

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作者：王亞軍 單位：成都文理學院