資金監(jiān)督論文范文

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第1篇

(一)強化項目管理，確保專款專用

1．認(rèn)真組織申報，分解落實任務(wù)。為切實完成國家下達(dá)的各項任務(wù)，我廳加強與省財政廳的溝通協(xié)調(diào)，與省財政廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于組織開展2014年中央財政造林補貼資金申報工作的通知》、《關(guān)于做好2014年中央財政森林撫育補貼資金申報工作的通知》等文件，明確工作原則、補貼對象、補貼標(biāo)準(zhǔn)和使用范圍、任務(wù)申請與下達(dá)等要求。盡快將國家下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行層層分解，逐級將責(zé)任落實到具體的單位或個人。

2．加強項目評審，公平公正公開。在各地、各單位的完成申報工作的基礎(chǔ)上，我廳組織人員對申報情況進(jìn)行匯總和初審，對材料不齊全的項目，要求其補充申報;對申報程序不符合要求的項目進(jìn)行退件，要求其重新申報;對不符合扶持范圍的項目進(jìn)行解釋說明并退件。對符合申報指南要求的項目，我們聯(lián)合省財政廳組織專家進(jìn)行評審，專家組由7人組成，成員包括專業(yè)人員5人和財務(wù)人員2人，其中:省財政廳在其專家?guī)熘谐槿?人(包括2名專業(yè)人員和2名財務(wù)人員)，省林業(yè)廳在林業(yè)的專家?guī)熘谐槿?名專業(yè)人員。評審期間，對專家組成員實行封閉式管理，確保評審工作的公平公正公開。評審?fù)瓿珊螅覐d根據(jù)評審結(jié)果，結(jié)合資金規(guī)模提出資金安排建議報送省財政廳審核下達(dá)。

3．及時下達(dá)資金，加強支付管理。在《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》印發(fā)后，我廳主動協(xié)調(diào)省財政廳，及時將濕地保護(hù)、國家級自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、森林公安、貸款貼息等補助資金下達(dá)到各地級市及財政省直管縣，并要求各地級市財政部門要盡快將資金轉(zhuǎn)下達(dá)給有關(guān)縣(市、區(qū))和項目單位。同時，要求下達(dá)給市縣的資金，具備國庫集中支付條件的，采取國庫集中支付管理;暫不具備國庫集中支付條件的，按廣東省財政廳《關(guān)于印發(fā)＜廣東省財政支農(nóng)專項資金報賬制實施辦法＞的通知》規(guī)定，實行財政報賬制管理。加強支付管理，嚴(yán)格預(yù)決算制度，防止截留、擠占、挪用等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，確保專款專用。

(二)嚴(yán)抓質(zhì)量管理，提高項目建設(shè)成效

1．編制實施方案，審批作業(yè)設(shè)計。為確保森林撫育補貼、造林補貼等工作的順利實施，我們要求各項目單位根據(jù)省的有關(guān)要求，認(rèn)真編制實施方案，并按照現(xiàn)場調(diào)查、現(xiàn)場設(shè)計的原則，認(rèn)真組織有丙級以上營造林工程設(shè)計資質(zhì)或林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)的單位編制作業(yè)設(shè)計，將具體任務(wù)落實到林班、小班和山頭地塊，做到相關(guān)文件、具體任務(wù)和圖表相一致。作業(yè)設(shè)計編制后，縣(市、區(qū))和市屬林場的作業(yè)設(shè)計由地級以上市林業(yè)主管部門按照審批程序進(jìn)行嚴(yán)格審核，并將審批后作業(yè)設(shè)計報省林業(yè)廳備案，省屬林場的作業(yè)設(shè)計由省林業(yè)廳按照審批程序進(jìn)行審批及備案。

2．積極組織施工，強化質(zhì)量管理。我們要求各地認(rèn)真組織開展造林補貼、森林撫育、林木良種繁育、濕地保護(hù)等政策培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，嚴(yán)格按照政策簽訂補貼合同、組織工程施工，同時在合同中明確任務(wù)、范圍、完成時間、補助標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求等。為確保施工質(zhì)量，要求各實施單位嚴(yán)格按照作業(yè)設(shè)計施工，加強對施工作業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管，要求林業(yè)部門抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員，進(jìn)行跟班作業(yè)，對工程的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行管理和監(jiān)督，作業(yè)質(zhì)量不合格的，及時要求返工，做到事前知道、事中檢查、事后驗收的全過程質(zhì)量管理，確保補助資金項目取得良好成效。

3．建立督導(dǎo)制度，加強督促檢查。為確保高質(zhì)量完成中央財政林業(yè)補助資金項目任務(wù)，我廳實行了領(lǐng)導(dǎo)干部掛鉤聯(lián)系點制度，全廳11位廳級領(lǐng)導(dǎo)、97名處級干部參加督導(dǎo)工作，明確了督導(dǎo)的任務(wù)和要求，廳領(lǐng)導(dǎo)包片、處(室)包市、處級干部包重點縣(市、區(qū)、場)的督導(dǎo)措施，實行“一周一電話，一月一督查”，對造林補貼、森林撫育補貼等重點工作進(jìn)行督促檢查。領(lǐng)導(dǎo)干部掛鉤聯(lián)系點制度，有效推進(jìn)了各項林業(yè)補助資金項目工作的開展。此外，我廳還多次派出督查組，赴造林補貼、森林撫育補貼任務(wù)重的單位進(jìn)行督促檢查，對進(jìn)度慢和存在不規(guī)范問題的單位進(jìn)行通報，要求其加快項目進(jìn)度，限期進(jìn)行整改，確保各項工作按時、按質(zhì)按量完成。

4．開展核查驗收，確保取得成效。根據(jù)《國家林業(yè)局辦公室關(guān)于開展2013年度中央財政森林撫育補貼國家級核查工作的通知》(辦造字(2014)115號)、《國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)＜森林撫育檢查驗收辦法＞的通知》等文件精神，我廳發(fā)文要求有關(guān)市、縣(區(qū))林業(yè)局和省直單位認(rèn)真做好2013年造林補貼、森林撫育補貼、林木良種繁育、濕地保護(hù)、國家級自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、森林公安、林業(yè)貸款貼息、林業(yè)科技推廣等項目的自查工作。組織省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院、省林業(yè)科學(xué)研究院、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)等單位的專家和技術(shù)人員對項目進(jìn)行核查驗收，對其任務(wù)完成情況、作業(yè)設(shè)計質(zhì)量、補貼政策落實情況(包括組織領(lǐng)導(dǎo)、公示公告、合同管理、檢查驗收、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、檔案管理、政策兌現(xiàn))等進(jìn)行了全面的檢查驗收。

二、存在的主要問題

(一)林業(yè)補助資金投入不足

1．森林撫育資金缺口較大。隨著近年來我省大面積造林任務(wù)的完成，我省編制了《廣東省2011—2020年森林撫育補貼實施方案》，規(guī)劃在2011—2020年開展森林撫育7768萬畝，其中2011年至2015年每年開展森林撫育932萬畝，按每畝120元測算，每年需投入撫育資金約11.2億元。2014年中央安排我省補助資金2.3億元，省級財政安排撫育資金3億元，仍然存在資金缺口約6億元。

2．濕地保護(hù)資金嚴(yán)重不足。廣東是全國濕地資源最豐富的省份之一，全省濕地面積175萬公頃(不含水稻田)，占全省國土面積9.6%，其中天然濕地面積為115萬公頃、人工濕地60萬公頃，濕地保護(hù)的任務(wù)十分繁重，濕地保護(hù)資金嚴(yán)重不足。

3．林木良種繁育資金不足。每年國家安排我省的林木良種繁育資金只有1800萬元左右，我省大部分林木良種繁育基地安排的補貼資金較少，加上地方財政尚未建立林木良種補貼制度，沒有形成相對穩(wěn)定的國家、省、市、縣補助資金來源渠道，補貼資金投入不足，難以滿足林木良種基地和生產(chǎn)單位的需要。

4．林業(yè)科技推廣示范基地后期管護(hù)經(jīng)費欠缺。根據(jù)《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》的規(guī)定，林業(yè)科技推廣示范資金主要用于林木新品種繁育、新品種新技術(shù)的應(yīng)用示范、簡易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、必需的專用材料及小型儀器設(shè)備購置、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢等六大方面支出。林業(yè)科技示范的周期相對較長，項目實施3—4年結(jié)題驗收時，示范基地的效益并未完全發(fā)揮，示范基地建成后至投產(chǎn)前缺乏相應(yīng)的管護(hù)經(jīng)費，影響了基地建設(shè)的穩(wěn)定性及示范帶動作用的發(fā)揮。

5．林業(yè)有害生物防治資金投入不足。目前，我省松材線蟲病、薇甘菊等重大林業(yè)有害生物年發(fā)生面積約500萬畝，實現(xiàn)全面防治，每年至少需投入防治資金5億元，2014年中央安排我省補助資金1350萬元，省財政安排2500萬元，缺口很大。

(二)林業(yè)補助資金標(biāo)準(zhǔn)低

1．森林撫育補貼標(biāo)準(zhǔn)過低。目前國家所定的森林撫育補貼標(biāo)準(zhǔn)是每畝100元(其中直接費用每畝95元)。而近年來人工價格不斷上漲，致使補貼標(biāo)準(zhǔn)與實際所需投入差距較大，而市縣的地方財政比較困難，無法拿出配套資金，在保證完成撫育面積的條件下，勢必影響撫育的質(zhì)量。

2．森林公安補助資金標(biāo)準(zhǔn)偏低。2014年國家安排我省森林公安補助資金1670萬元，平均每位森林公安干警補助5429元。然而，我省森林公安機(jī)關(guān)大多處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，點多、線長、面廣，森林公安基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)歷史欠賬多，特別是我省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，粵北、粵東、粵西等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)因財政困難，除人員經(jīng)費外，大部分單位項目經(jīng)費一直保障不足，部分單位公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)難于落實，致使這些單位基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)落后問題十分突出，業(yè)務(wù)工作開展存在很大困難，極大制約了森林公安工作發(fā)展，每人5429元的補助標(biāo)準(zhǔn)難于適應(yīng)當(dāng)前林業(yè)生態(tài)建設(shè)、林區(qū)維穩(wěn)工作的要求。

(三)林業(yè)補助資金的補貼范圍太窄

1．造林補貼的對象范圍太窄。我省私有制造林發(fā)展起步較早，集體或個人的林地多數(shù)已經(jīng)承包給個體老板經(jīng)營，如果個體老板沒有成立林業(yè)合作組織，按照規(guī)定不能納入補貼范圍，直接影響了其造林積極性。

2．林木良種補貼范圍較窄。林木良種補貼在樹種和規(guī)模上不盡合理，現(xiàn)有林木良種種類單一，補貼以針葉樹為主，鄉(xiāng)土闊葉樹種所占的比例太低，補貼力度和數(shù)量不足，與我省林業(yè)快速發(fā)展現(xiàn)狀極不相符，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前南方地區(qū)林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需求。

(四)林業(yè)科技推廣示范資金績效評價的時間欠合理

根據(jù)《中央財政林業(yè)科技推廣示范資金績效評價暫行辦法》(財農(nóng)［2011］3號)的規(guī)定，要求于每年4月底之前完成上一年度的項目績效評價工作。但由于林業(yè)生產(chǎn)具有長周期性，4月份開展績效評價時，各項目承擔(dān)單位通常剛完成示范林的營造任務(wù)，林分的成活率、生長指標(biāo)、產(chǎn)量等數(shù)據(jù)都未到期調(diào)查統(tǒng)計，示范林建設(shè)的整體成效難以檢驗。

(五)在林業(yè)貸款貼息的申報過程中，金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任沒有明確

當(dāng)前的林業(yè)貼息貸款管理辦法和制度均由財政部門和國家林業(yè)局制定和出臺，對金融部門沒有約束力。林業(yè)、財政部門到金融部門核實相關(guān)情況缺乏制度依據(jù)。例如，現(xiàn)行查詢銀行征信報告也只能由企業(yè)自行前往金融機(jī)構(gòu)打印，金融機(jī)構(gòu)以依法保護(hù)客戶隱私為由不向林業(yè)、財政主管部門開放查詢。但是，貸款合同、銀行借據(jù)、貸款余額、銀行貸款的真實用途支出等，只要貸款銀行審核簽章后，就是貼息兌付的主要憑證。這就造成林業(yè)、財政部門對上述資料無法核實。可見，作為貸款真實性和貸款用途的責(zé)任主體的金融部門，其應(yīng)負(fù)的責(zé)任在貸款貼息的相關(guān)制度中沒有明確，直接影響了林業(yè)貸款貼息資金管理工作。

三、意見和建議

(一)請求國家林業(yè)局進(jìn)一步加大對廣東的投入

為實現(xiàn)到2015年全省森林面積比2009年新增900萬畝、森林蓄積量新增1.32億立方米的“雙增”目標(biāo)，廣東省委、省政府作出了全面推進(jìn)新一輪綠化廣東大行動的決定，提出要通過10年左右的努力，將我省建設(shè)成為森林生態(tài)體系完善、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、林業(yè)生態(tài)文化繁榮、人與自然和諧的全國綠色生態(tài)第一省。趙樹叢局長多次到廣東調(diào)研并提出從七個方面支持廣東實施新一輪綠化廣東大行動。在2014年的全省林業(yè)工作會議上，朱小丹省長提出:今年我省要完成森林碳匯造林250萬畝，新建生態(tài)景觀林帶2500公里，新建各級森林公園170個、濕地公園40個，建設(shè)鄉(xiāng)村綠化美化示范村1500個，任務(wù)十分繁重。為此，我省請求國家林業(yè)局進(jìn)一步加大對我省的投入。重點加大森林撫育、林木良種繁育、濕地保護(hù)、林業(yè)科技推廣、林業(yè)有害生物防治、森林公安等方面的補助資金投入。

(二)進(jìn)一步提高林業(yè)補助資金標(biāo)準(zhǔn)

建議提高南方地區(qū)的森林撫育補助標(biāo)準(zhǔn)，參照天然林保護(hù)工程區(qū)的補助標(biāo)準(zhǔn)，按照每畝120元給予補助。同時，提高森林公安補助標(biāo)準(zhǔn)，建議按照平均每位森林公安干警1萬元的標(biāo)準(zhǔn)給予補助。

(三)進(jìn)一步擴(kuò)大林業(yè)補助資金的補貼范圍

第2篇

[關(guān)鍵詞]凈現(xiàn)值隨機(jī)變量經(jīng)濟(jì)評價

一、引言

在若干獨立方案比較和優(yōu)選過程中，最常見的約束是資金的約束。在確定條件下,對于獨立方案的比選,如果沒有資金的限制，只要方案本身的NPV≥0,方案就可行,但在有明確資金限制時，受資金擁有量的約束,有可能不能采用所有經(jīng)濟(jì)上合理的方案，只能從中選擇一部分方案實施,這就出現(xiàn)了資金合理分配問題。

有資金約束條件下的獨立方案選擇，其根本原則在于使用有限的資金獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益。確定條件下，資金有限獨立方案的選擇問題實質(zhì)上是一個0-1整數(shù)規(guī)劃問題。其基本模型為：

(1)

式中表示第個方案的凈現(xiàn)值；表示第方案的總投資，表示總的資金限額；為決策變量，=0表示不選第方案，=1表示選擇方案。

該0-1整數(shù)規(guī)劃的求解在經(jīng)濟(jì)評價中常用的方法主要有：獨立方案組合互斥化法（相當(dāng)于規(guī)劃中的枚舉法）、凈現(xiàn)值率排序法和0-1整數(shù)規(guī)劃法。當(dāng)方案數(shù)(n)較小時最常用的方法為組合互斥法。該法的基本思想是：在有資金約束條件下獨立方案的比選，由于每個獨立方案都有兩種可能：選擇或拒絕，故n個獨立方案可以構(gòu)成2n個組合方案，每個方案組合可以看成是一個滿足約束條件的互斥方案，這樣互斥方案的經(jīng)濟(jì)評價方法可以選擇出一個符合評價標(biāo)準(zhǔn)的可行方案組合。因此，有約束條件的獨立方案的選擇可以通過方案組合轉(zhuǎn)化為互斥方案的比選，其評價的基本步驟如下。

1.分別對各獨立方案進(jìn)行絕對效果檢驗。即剔出NPV<0的方案；

2.對通過絕對效果檢驗的方案，列出不超過總投資限額的所有組合投資方案，則這些組合方案之間具有互斥的關(guān)系；

3.將各組合方案按初始投資額大小順序排序，按互斥方案的比選原則，選擇最優(yōu)的方案組合，即分別計算各組合方案的凈現(xiàn)值，以凈現(xiàn)值最大的組合方案為最佳方案組合。

當(dāng)方案數(shù)目較大時，由于方案組合數(shù)(2n)較大，采用組合互斥法雖然可行但是工作量較大，所以方案數(shù)目大時常用規(guī)劃軟件求解，或者設(shè)計算法求解。

以上的評價方法是針對確定條件下（現(xiàn)金流量和參數(shù)為實數(shù)）的經(jīng)濟(jì)評價。經(jīng)濟(jì)評價時，評價的一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)能夠準(zhǔn)確地估計出來，而另一些數(shù)據(jù)卻不能。雖然某些數(shù)據(jù)（現(xiàn)金流量和參數(shù)）不能準(zhǔn)確估計出，但是通過工程實踐，人們往往能夠知道現(xiàn)金流量和參數(shù)的分布情況。當(dāng)方案的現(xiàn)金流量和參數(shù)為隨機(jī)分布時，評價問題就成了隨機(jī)條件下的經(jīng)濟(jì)評價。和確定條件下的經(jīng)濟(jì)評價一樣，隨機(jī)條件下的經(jīng)濟(jì)評價也主要面臨三種類型方案的評價：獨立方案、互斥方案和資金有限獨立方案。對于前兩種類型方案的經(jīng)濟(jì)評價在技術(shù)經(jīng)濟(jì)和工程經(jīng)濟(jì)等文獻(xiàn)中基本都有所涉及，但是對第三種方案的經(jīng)濟(jì)評價尚很少探討。

本文將探討隨機(jī)條件下，如何在決策準(zhǔn)則下排序選擇資金有限獨立方案。本文將介紹隨機(jī)條件下的決策準(zhǔn)則及其在方案經(jīng)濟(jì)評價中的求解措施；給出隨機(jī)條件下資金有限獨立方案決策的一般模型和該模型的求解方法，最后給出數(shù)值案例利用組合互斥法展示隨機(jī)條件下資金有限獨立方案的經(jīng)濟(jì)評價。

二、隨機(jī)條件下的決策準(zhǔn)則及其數(shù)值計算

隨機(jī)條件下進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價時，方案的現(xiàn)金流量或參數(shù)具有隨機(jī)性，按此現(xiàn)金流量和參數(shù)獲得的評價指標(biāo)（如凈現(xiàn)值）也是隨機(jī)變量。經(jīng)濟(jì)評價時需要對方案進(jìn)行排序選擇，所以，隨機(jī)條件下，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評價時首先要解決的問題是如何對評價指標(biāo)為隨機(jī)變量的方案進(jìn)行排序。如前所述，評價指標(biāo)為隨機(jī)變量，也就是說，隨機(jī)條件下的經(jīng)濟(jì)評價首先要解決的問題是如何對隨機(jī)變量排序的問題。在目前的文獻(xiàn)中，隨機(jī)條件下對隨機(jī)變量的排序通常是通過決策準(zhǔn)則來完成。隨機(jī)條件下決策準(zhǔn)則較多，因此，隨機(jī)條件下經(jīng)濟(jì)評價需要回答兩個基本問題：一個就是決策者利用何種決策準(zhǔn)則（實質(zhì)上就是利用何種方法排序隨機(jī)變量），隨機(jī)條件下常用的決策準(zhǔn)則有期望準(zhǔn)則、方差準(zhǔn)則、期望方差準(zhǔn)則和概率值準(zhǔn)則。本文的研究中主要采用期望準(zhǔn)則，但也可以類推到其他準(zhǔn)則。另一個問題是如何獲取這些決策準(zhǔn)則的計算值。關(guān)于這些值的一般計算方法在概率論和數(shù)理統(tǒng)計類教材和文獻(xiàn)中均有詳細(xì)介紹，在方案經(jīng)濟(jì)評價中，確定這些決策準(zhǔn)則計算值的主要途徑有兩種：一是利用中心極限定理確定。根據(jù)中心極限定理，當(dāng)方案的現(xiàn)金流量足夠多時，方案的評價指標(biāo)近似服從正態(tài)分布，因此，在此理論下，由于評價指標(biāo)的分布已知，問題的關(guān)鍵在于確定出分布的期望值和方差值，當(dāng)期望值和方差值已知后，就可以利用正態(tài)分布標(biāo)準(zhǔn)化等技術(shù)計算概率值。經(jīng)濟(jì)評價時，能利用中心極限定理的情況需滿足條件:（1)現(xiàn)金流量足夠多；(2)方案的各期隨機(jī)現(xiàn)金流量相互獨立；(3)方案的參數(shù)（折現(xiàn)率）為確定值。其中(1)是滿足中心極限定理的前提條件；(2)和(3)是方便期望值和方差值的計算，因為當(dāng)現(xiàn)金流量不獨立時方差不易確定，同時當(dāng)參數(shù)(折現(xiàn)率)為隨機(jī)變量時，由于折現(xiàn)系數(shù)方次較高，所以直接確定期望方差較難。二是利用隨機(jī)模擬確定。對于隨機(jī)條件下的問題基本上都可以采用隨機(jī)模擬求解期望、方差和發(fā)生概率。

三、基本假設(shè)和基本問題模型

1.基本假設(shè)

為了文中表述的方便，這里首先做出一些基本假設(shè)：

（1)各方案間相互獨立。（2)方案中各現(xiàn)金流量相互獨立。（3)將各方案中的投資現(xiàn)金流量和總的資金限額均表述為隨機(jī)變量。這個假設(shè)主要是為了將分析問題更一般化，投資現(xiàn)金流量也可能不為隨機(jī)變量，而為確定量，同時，資金限額也可能為確定量。當(dāng)以上兩者或其中一個為確定量時，仍然可按后敘方法進(jìn)行分析。（4)決策者決策時采用期望值準(zhǔn)則；這個假設(shè)也僅僅是為了后面模型的表述，決策者也可以采用其他的決策準(zhǔn)則，在應(yīng)用時，只需將后面模型里面的期望值準(zhǔn)則換成其他準(zhǔn)則即可推廣。（5)評價指標(biāo)采用凈現(xiàn)值指標(biāo)；同前面假設(shè)(4)一樣，這個假設(shè)也是為了表述模型的需要，如果評價者采用其他評價指標(biāo)，只需將模型里的凈現(xiàn)值指標(biāo)換成相應(yīng)的評價指標(biāo)即可。（6)各方案壽命確定且相等。由于假設(shè)采用的是凈現(xiàn)值指標(biāo)，所以方案比較時要求壽命相等。如果各方案的壽命為隨機(jī)變量，或者壽命確定但不相等，此時只需將模型里的凈現(xiàn)值指標(biāo)換成凈年值指標(biāo)即可。

2.基本模型

在滿足上述基本假設(shè)的前提下，隨機(jī)條件下資金有限獨立方案的經(jīng)濟(jì)評價的基本模型為：

（2）

第3篇

內(nèi)容提要:盡管證券投資者保護(hù)制度的確立在很大程度上彰顯了我國證券市場法治化的進(jìn)一步深入及對中小投資者保護(hù)的進(jìn)一步加強，然而該制度組成規(guī)則的不明確及某些內(nèi)容的缺失也同時產(chǎn)生出一種不和諧的聲音，如制度功能定位之不周及因制度缺失而體現(xiàn)的行業(yè)自律性差等，因此，以市場約束為導(dǎo)向，以該制度應(yīng)有的效應(yīng)為基柚，以制度引進(jìn)的精神與形式之契合來匡正目前所存在的缺憾已成為當(dāng)務(wù)之急。

2005年7月《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》（以下稱為“《辦法》”）的通過，標(biāo)志著我國已構(gòu)筑起了以《個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見》（以下簡稱“《收購意見》”）、《個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購意見實施辦法》等文件為基礎(chǔ)的，以中小投資者保護(hù)為中心的基金保護(hù)法律制度。后續(xù)修訂的《證券法》第134條所規(guī)定的“國家設(shè)立證券投資者保護(hù)基金，證券投資者保護(hù)基金由證券公司繳納的資金及其他依法籌集的資金組成，其籌集、管理和使用的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”這一內(nèi)容，更是使這一制度披上了合法性與正當(dāng)性的外衣。雖然這一制度的“閃亮登場”給原來一直處于低迷狀態(tài)的證券市場注入了一支法律的“強心針”，同時也迎來了學(xué)界與實務(wù)界人士一片如潮之好評，但筆者認(rèn)為，這一新生制度無論是在理論上，還是在實踐上并非是至善至美的，公正的評判是，它仍存在這樣或那樣值得我們檢討、反思與改進(jìn)的地方。對此，筆者分析如下。

一、功能上的定位——一個目標(biāo)定位欠完整性的問題

“法律必須回應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的要求”決定了任何制度的構(gòu)建都承載著特定歷史時期的使命與社會公眾的迫切訴求。對于證券投資者保護(hù)基金制度之功能，《辦法》在第1~2條開宗明義地表明：“為建立防范和處置證券公司風(fēng)險的長效機(jī)制，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序和社會公共利益，保護(hù)證券投資者的合法權(quán)益，促進(jìn)證券市場有序、健康發(fā)展，制定本辦法；證券投資者保護(hù)基金是指按照本辦法籌集形成的、在防范和處置證券公司風(fēng)險中用于保護(hù)證券投資者利益的資金。”籍此，不難發(fā)現(xiàn)，我國投資者保護(hù)基金的功效有二：其一是經(jīng)濟(jì)補償功能；其二是信心支撐功能。

盡管上述功能的定位在很大程度上契合了保護(hù)基金事后賠償?shù)膶嵸|(zhì)，但是它也人為地掩蓋了一個“公開的秘密”，即作為與存款保險制度及保險購買人保護(hù)制度相應(yīng)的證券投資者保護(hù)制度的真正功能并不在于事后的賠償性救濟(jì)，而在于破產(chǎn)預(yù)防。這一立論就揭示出了一個潛在的命題，即該制度的主旨是圍繞事先性監(jiān)管與行業(yè)自律所展開的。實際上，各個國家的存款保險公司所蘊含的對銀行業(yè)之監(jiān)管權(quán)也是對這一理論的反證；然而，《辦法》并沒有賦予中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司（后稱“基金公司”）專門性的針對證券行業(yè)的監(jiān)管權(quán)，而只是在其職責(zé)部分的第7條設(shè)定了4項間接相關(guān)的內(nèi)容：一是監(jiān)測證券公司風(fēng)險，參與證券公司風(fēng)險處置工作；二是組織、參與被撤銷、關(guān)閉或破產(chǎn)證券公司的清算工作；三是發(fā)現(xiàn)證券公司經(jīng)營管理中出現(xiàn)可能危及投資者利益和證券市場安全的重大風(fēng)險時，向證監(jiān)會提出監(jiān)管、處置建議；四是對證券公司運營中存在的風(fēng)險隱患會同有關(guān)部門建立糾正機(jī)制。這樣一種職能的定位至少說明在對證券公司經(jīng)營危機(jī)的救助上，“基金公司”是被動善后型，而非主動出擊型。盡管法律規(guī)則的目的在于定分止?fàn)帲菑闹刃虺掷m(xù)性的維護(hù)與和諧關(guān)系的營造來說，“事前的防范勝于事后的救濟(jì)”是法律制度設(shè)計中真正常青性的主旋律。如美國證券投資者保護(hù)公司（SIPC）在運作的30余年時間中，理賠總額也不過43億美元，這說明建立投資者保護(hù)基金的根本功能是通過制度效應(yīng)恢復(fù)和提升投資者對證券市場之信心[1]。因此，筆者認(rèn)為，在未來該制度的完善與創(chuàng)新中，我國有必要增補證券投資者保護(hù)基金制度相應(yīng)的監(jiān)管功能，從而使之與其經(jīng)濟(jì)補償功能及信心支撐功能相輔相成地組合成一個系統(tǒng)性的整體。

二、組織模式設(shè)計——一個“得形而忘意”的問題

根據(jù)設(shè)立模式之不同，國外證券投資者保護(hù)基金大體可分為兩種運作模式，即獨立模式和附屬模式。前者即指成立獨立的投資者賠償公司，由其負(fù)責(zé)投資者賠償基金的日常運轉(zhuǎn)，如目前的美國、英國、愛爾蘭、德國等國家都是采取這一模式，而其中又以美國SIPC最具代表性。該公司成立于1972年12月30日，為一個非營利性的會員制公司，所有符合美國1934年《證券交易法》第15（b）條的證券經(jīng)紀(jì)商和自營商都可成為該公司的會員。從其組織結(jié)構(gòu)看，該公司的董事會由7名董事組成，其中5位董事經(jīng)參議院批準(zhǔn)后由美國總統(tǒng)委任。為了保證代表性及公司預(yù)期職能的發(fā)揮，在這5位董事中，3位來自證券行業(yè)，其它2位來自社會公眾。另外的2名董事則分別由美國財政部長與美聯(lián)儲委員會聯(lián)合指派。在公司的權(quán)力架構(gòu)中，有一大亮點更是值得我們關(guān)注，即基于切實保障中小投資者的權(quán)益，公司董事會的主席與副主席由總統(tǒng)從社會公眾人士中進(jìn)行任命[2]。后一模式即由證券交易所或證券商協(xié)會等自律性組織發(fā)起成立賠償基金，并負(fù)責(zé)該基金的日常運轉(zhuǎn)工作。采取此模式的有加拿大、澳大利亞等國家及我國香港、臺灣地區(qū)。那么，這兩種樣板孰優(yōu)孰劣呢？筆者認(rèn)為，法律是一種地方性的知識，一個民族的法律制度是與這個民族的生活方式緊密相聯(lián)的；因此，究竟采用何種模式可能是一個因民族的共同意識和共同精神而異的選擇問題，然而無論如何論之，選擇的結(jié)果必須應(yīng)能順應(yīng)本民族發(fā)展的內(nèi)在要求。就基金的管理模式而言，它在很大程度上取決于一個國家金融市場的狀況、金融風(fēng)險意識水平、邊緣性的法律制度環(huán)境及制度所能體現(xiàn)出的效率。晚近以來，設(shè)立統(tǒng)一的基金并交由單一的組織管理，在擴(kuò)容資金，降低管理成本的同時為投資者提供“一站式”的索賠服務(wù)已為大勢所趨[3]。

對于組織模式問題，很顯然，我國吸納了獨立公司模式，如《辦法》第9~11條規(guī)定：“基金公司設(shè)立董事會。董事會由9名董事組成。董事長由證監(jiān)會推薦，報國務(wù)院批準(zhǔn)；董事會為基金公司的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定基本管理制度，決定內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，任免高級管理人員，對基金的籌集、管理和使用等重大事項作出決定，并行使基金公司章程規(guī)定的其他職權(quán)；基金公司董事會按季召開例會。董事長或三分之一以上的董事聯(lián)名提議時，可以召開臨時董事會會議。董事會會議由全體董事三分之二以上出席方可舉行。董事會會議決議，由全體董事二分之一以上表決通過方為有效。”客觀來說，模式只是一個形式問題，制度構(gòu)建的要害在于其所能夠達(dá)到的預(yù)期結(jié)果，在于這個制度是由什么樣的規(guī)范來充實，在于是由什么樣的程序來保證，即不以“形式論”，而以“目的論”。因此，從這個角度來估量，若我們意圖對中國目前的這種模式作出一個比較客觀且公正的定論，那么就必須透過形式來把握其內(nèi)容。在中國金融法治化的過程中，由于欠缺本土化的金融制度與金融法治資源，美國金融法及其創(chuàng)新所折射出的理念一直是我們廉價的亦步亦趨的對象，如1995年我國金融業(yè)經(jīng)營大分的格局就沾有美國1933年《銀行法》的印跡，2003年金融業(yè)大分而小合的調(diào)整便或多或少地折射出1999年美國《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》“分久必合”的精神。雖然借鑒或模仿使我們的立法者與決策者在一定程度上達(dá)到了“既省心又省力”的事半功倍之效果，然而由于“西學(xué)東漸”并沒有實質(zhì)性地置換或改良內(nèi)藏于中華民族心理的傳統(tǒng)價值觀念，所以往往我們只是“得形而忘意”。《辦法》所創(chuàng)制的獨立模式及其實踐便是我們再次“踏進(jìn)同一條河流”的又一個縮影。其原因如下：其一是董事會組成不當(dāng)。雖然《辦法》規(guī)定“基金公司”董事會為9人組成，然而企業(yè)登記資料卻顯示，該公司的董事會由來自中國證監(jiān)會、央行、財政部及上證所、中國證券登記公司的8名董事構(gòu)成[4]。盡管我們可以推知這種偶數(shù)的配置可能是出于各方力量均衡之考慮，但是它卻會導(dǎo)致在票數(shù)相同時議而不能決的結(jié)果。雖然依慣例，在此境下，董事長可多投一票，但是此舉卻與公司法的基本原理相悖，因為從公司法原理考究，董事長只是董事會的召集人和法定代表人，其表決權(quán)重應(yīng)與其它董事無異[5]；其二是角色定位的不準(zhǔn)。證券投資者保護(hù)基金公司創(chuàng)立之目的在于保護(hù)中小投資者，維護(hù)與強化投資者對市場的信心，因而該公司董事會成員及其法定代表人便應(yīng)具有強烈的“在民”與“平民化”色彩。也正是基于這一初衷，在美國SIPC里便專門設(shè)置了社會公眾型的董事席位，且董事會正副主席都必須由平民化的社會公眾擔(dān)任。然而，遺憾的是，我國“基金公司”里的董事會成員清一色地由具有“品級”的官員充任，這不僅體現(xiàn)了強烈的“官為民作主”的傳統(tǒng)“父母官”理念，而且也間接地向本就先天發(fā)育不良的證券市場傳遞了一種“政府導(dǎo)向而非市場導(dǎo)向”的聲音。雖然我們可以從“基金公司”資本金來源上為這種官僚化的組織結(jié)構(gòu)的正當(dāng)性提供一種辯護(hù)，但要注意的是，未來公司基金的補充還要更多地依于會員會費的繳納。筆者認(rèn)為，目前的這種單一化的權(quán)力架構(gòu)不僅直接削弱了社會公眾的話語權(quán)和基金可能運行的獨立性，而且也在一定程度上彰顯出了不同職能部門之間在利益均沾上的尋租心態(tài)與嚴(yán)重依賴政府之心理。

針對我國“有形而無意”的獨立模式，作者的修正意見是，既然美國版本為我們參考與印證的對象，那么我們所需要仿造的不止是“形”，而更應(yīng)是其“神”，因此，有必要對目前“基金公司”的董事會進(jìn)行“平民化”與“親民化”的改革。為了達(dá)到此目的，可進(jìn)行如下設(shè)想：其一是在目前法定的9個董事會成員中，進(jìn)行官方與非官方董事的適度抗衡性配置，如官方董事4個，非官方董事5個；其二是“平民化”的董事可考慮從社會公眾、證券公司、證券行業(yè)自律組織中進(jìn)行選拔；其三是確立話語權(quán)平民化把握的理念。公司的法定代表人為公司對外意思表示的主體，因而為了體現(xiàn)“基金公司”一定限度的自律及親民化，作者認(rèn)為我國也有必要確立基金公司董事長從平民化董事中進(jìn)行選任之原則。實際上，無論采取何種方式，其終極目的都在于再造出一種抗衡機(jī)制，從而實實在在地體現(xiàn)投資者的話語權(quán)，并進(jìn)而傳導(dǎo)出保護(hù)基金應(yīng)有的功能。

三、資金不足與費用分擔(dān)不公——一個“巧婦難為無米之炊”及顯失公平的問題

依據(jù)《辦法》第12~14條之規(guī)定，“基金公司”的資金主要源于以下幾項：一是上海、深圳證券交易所在風(fēng)險基金分別達(dá)到規(guī)定的上限后，交易經(jīng)手費的20%納入基金；二是所有在中國境內(nèi)注冊的證券公司，按其營業(yè)收入的0.5~5%繳納基金。經(jīng)營管理、運作水平較差、風(fēng)險較高的證券公司，應(yīng)當(dāng)按較高比例繳納基金。各證券公司的具體繳納比例由基金公司根據(jù)證券公司風(fēng)險狀況確定后，報證監(jiān)會批準(zhǔn)，并按年進(jìn)行調(diào)整。證券公司繳納的基金在其營業(yè)成本中列支；三是發(fā)行股票、可轉(zhuǎn)債等證券時，申購凍結(jié)資金的利息收入；四是依法向有關(guān)責(zé)任方追償所得和從證券公司破產(chǎn)清算中受償收入；五是國內(nèi)外機(jī)構(gòu)、組織及個人的捐贈；六是其他合法收入。

雖然從上述六大內(nèi)容來看，“基金公司”的資金來源廣泛，但相對于龐大的證券市場來說，在遭受風(fēng)險之時，與可能的損失相權(quán)，這些資金也會表現(xiàn)得捉襟見肘。而且，目前的現(xiàn)實狀態(tài)已表現(xiàn)出了一些端倪：其一是據(jù)現(xiàn)實情況的測算，2005年《辦法》第12條所規(guī)定的前三項收入來源僅20多億人民幣，且在成立以來，證券保護(hù)基金為處置風(fēng)險券商已支出了近300億元款項[6]。其二是雖然國務(wù)院給投資者保護(hù)基金確定了680億人民幣的額度，并先由央行進(jìn)行墊付，但“天下沒有免費的午餐”，這筆款項最終是要償還的[7]。實事上，《辦法》第13條也證明了這一點，該條規(guī)定：“基金公司設(shè)立時，財政部專戶儲存的歷年認(rèn)購新股凍結(jié)資金利差余額，一次性劃入，作為基金公司的注冊資本；中國人民銀行安排發(fā)放專項再貸款，墊付基金的初始資金。專項再貸款余額的上限以國務(wù)院批準(zhǔn)額度為準(zhǔn)。”其三是雖然《辦法》安排的債券融資可一解“基金公司”資金不足的燃眉之急，但是債必須本息償付的本質(zhì)屬性決定了其資金的非長久占有性。這一特點無疑也在一定程度上增加了“基金公司”的財務(wù)包袱。

此外，費用分擔(dān)上的安排也存有欠公平之嫌，如雖然《辦法》原則性地借用“經(jīng)營管理、運作水平、風(fēng)險度”等作為券商具體費用承擔(dān)比例考核的因子，但是在欠缺比較客觀且具可操作性證券風(fēng)險級別評估體系的情形下，以上因子的準(zhǔn)確性與真實性是無從考證的，這就可能使這些有形的標(biāo)準(zhǔn)處于一種形同虛設(shè)的尷尬境地。從國外的經(jīng)驗來看，為了保證適度充足的金融資源能發(fā)揮最大化的效果，一般都對投資者保護(hù)基金設(shè)定一個資金數(shù)量的上限，或設(shè)定費用征收持續(xù)的時間，如德國即規(guī)定，若賠償基金現(xiàn)有資金足以支付投資者的債權(quán)請求，在監(jiān)管當(dāng)局同意后，則會員機(jī)構(gòu)可減少或停止繳納會費；葡萄牙為了防止會員機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)過重，則對會員的年度會費最高額進(jìn)行限定；然而不言自明的是，我國目前的證券投資者保護(hù)基金制度對此還缺乏全局性的思考。

針對以上不足問題，筆者的建議如下：其一是將對違規(guī)券商及高層管理人員的罰沒資金納入收入來源的范疇[8]，如法國投資者賠償計劃就規(guī)定，違規(guī)的投資公司將向基金支付罰金，罰金歸入賠償基金之中；其二是既然會費（我國不作此稱謂）是收入的主要源流之一，那么如何提取會費便是一個需要斟酌的問題。雖然采取“一刀切”的方式有利于量化管理，但是也有背于公正合理之原則。目前，我國采取的是以“營業(yè)收入”為標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，在該問題上，我們可以本著權(quán)利義務(wù)相配的原則，務(wù)實地采取綜合化標(biāo)準(zhǔn)來確定會費的多寡。考慮的指標(biāo)包括券商的資產(chǎn)規(guī)模、券商客戶的數(shù)量、雇員數(shù)量、利潤額的高低、券商的經(jīng)營管理水平及風(fēng)險情況等，如此不僅可以兼顧費用分?jǐn)傊剑乙部梢匀趸C券機(jī)構(gòu)可能僥幸存在的逆向選擇風(fēng)險；其三是公平地收取所得稅。目前，我國對國有股與法人股的所得不征稅，而只對流通股征收所得稅，這一顯失公平的做法是值得探討的。從理與法出發(fā)，應(yīng)考慮對非流通股的資本所得征稅，并全額撥入投資者保護(hù)基金，甚至可以考慮從非流通股資產(chǎn)中強行撥出部分資產(chǎn)作為投資者保護(hù)基金之可能[9]；其四是確立基金適度與充足之原則。由于證券投資者保護(hù)基金的最終目的在于強化投資者對證券市場的信心，若資金過多，則不僅會造成有限資源的一定浪費，而且也加重了券商的負(fù)擔(dān)。所以，在保證資金比較充裕的情況下，對費用的征收有必要確立“靈活性原則”。如基金總額已達(dá)一個理想度，則可以減征或少征或停征。

四、受保護(hù)者之識別與賠償范圍——一個沒有妥善解決的前置性問題

顧名思義，證券投資者保護(hù)基金意在保護(hù)適格的投資者，這是為其（宏觀上）立法的一個先決性問題。基于此，證券市場成熟的國家一般都有明確之界定，如美國《證券投資者保護(hù)法》（SIPA）第16（2）條就明確規(guī)定：“若某當(dāng)事主體在日常經(jīng)營活動中從其證券賬戶或為其賬戶而取得證券用于出售、質(zhì)押或執(zhí)行交易之目的，且該證券由債務(wù)人保管，則對其賬戶下的證券具有請求權(quán)。‘客戶’一詞包括任何對債務(wù)人具有源自這些證券的出售或轉(zhuǎn)換的人，抑或任何為購買證券而在債務(wù)人處存放現(xiàn)金之人，但不包括已構(gòu)成債務(wù)人資本的份額請求權(quán)，或后于債務(wù)人或其它債權(quán)人之任何請求權(quán)。”[10]這一定性說明立法所要保護(hù)的“人”是基于交易和投資目的而將現(xiàn)金或證券托管于證券公司的人，即那些與證券公司存在傳統(tǒng)意義上信托義務(wù)關(guān)系之投資者，而非出于其它目的而將現(xiàn)金或證券出借給證券公司的人。

由于證券投資者保護(hù)基金之目的在于保護(hù)處于弱勢地位的中小投資者，所以在進(jìn)行證券公司“客戶”或“適格投資者”身份識別時，就不能作扁平化的處理，而必須附載“除外條款”，以將處于強勢地位的機(jī)構(gòu)投資者與具有利害關(guān)系的當(dāng)事者剔除在外。如我國香港《證券及期貨（投資者賠償申訴）規(guī)則》第2條即規(guī)定下列主體不具有受償資格：持牌法人；被認(rèn)可之金融機(jī)構(gòu)；被認(rèn)可之交易所、控制人或結(jié)算所；被認(rèn)可的自動化交易服務(wù)提供者；獲授權(quán)之保險人、被認(rèn)可集體投資計劃的經(jīng)理人或經(jīng)辦人；擔(dān)任法團(tuán)的違責(zé)中介人的雇員或相聯(lián)者；特區(qū)政府或海外政府；以上法團(tuán)的受托人或保管人。再者，就利害關(guān)系人而言，被排除的對象大體包括：證券公司之大股東或?qū)嶋H控制股東或關(guān)聯(lián)企業(yè)；證券公司之合伙人、董事、監(jiān)事或高級管理人員，及一定情形下的配偶或其他近親屬；非為投資者提供投資服務(wù)，而只出于自身經(jīng)營需要之經(jīng)紀(jì)人。除此之外，在具體的操作中，有些國家或地區(qū)還根據(jù)自身的實際情況進(jìn)行了細(xì)化的規(guī)定，如美國SIPC就不對未依1934年《證券交易法》注冊的投資行為提供保護(hù)；我國香港交易所賠償基金規(guī)定，只有交易所的會員公司之客戶才有獲得賠償?shù)馁Y格；加拿大投資者保護(hù)基金（CIPF）亦只對其會員提供保護(hù)。

基金的賠償必須有所指，必須有它在實踐中所實現(xiàn)的價值，此即在于適度彌補因證券公司破產(chǎn)或其它事因而致投資者受損之情形，而并不在于一般性的投資風(fēng)險，其核心在于保護(hù)中小投資者的利益。因此，在規(guī)劃基金保護(hù)制度時，還必須考慮一個關(guān)鍵性問題，即賠償額度及在什么情況下投資者才能接受保護(hù)性賠償?shù)膯栴}。實際上，為了防范逆向選擇的道德風(fēng)險及強化投資主體對證券公司“倒逼式”的約束作用，賠償必須是限制性而非全額性的。這種限額的確定必須綜合考慮以下因素：本國/地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與金融市場發(fā)展階段、個人投資者平均投資額、投資者利益保護(hù)與道德風(fēng)險控制之間的平衡、市場秩序之維持、基金負(fù)擔(dān)能力及過去之補償經(jīng)驗等[11]。如歐盟《投資者賠償計劃指引》規(guī)定，每位投資者的最高賠償限額為20000歐元，若實際索賠小于20000歐元，則為索賠額的90%。我國臺灣地區(qū)單個投資者的最高補償額為100萬新臺幣，單個證券公司所有客戶的最高補償額為1億新臺幣。（注釋1：有些國家或地區(qū)對現(xiàn)金賠償或證券賠償限制分別進(jìn)行處理，如丹麥對現(xiàn)金的賠償限額為40000歐元，而對證券賠償?shù)南揞~為20000歐元。）還有的國家出于對中小投資者的保護(hù)，進(jìn)行比較籠統(tǒng)性的規(guī)定，如日本的保護(hù)基金就不對個人與機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)行區(qū)分，僅規(guī)定最高賠償金額為1000萬日元[12]。此外，為了規(guī)范市場，投資者因下述情況所受損失不在賠償之列：由于市場價格變動而造成的損失，因投資建議失誤而遭受的損失，因通貨膨脹之影響而招致的損失，因不可抗力所受之損失及因股票發(fā)行人破產(chǎn)而使投資者所持股票市值縮水之損失等。那么，在上述兩個問題上，我國相關(guān)法律是如何設(shè)計的呢？盡管無論是從頒布的時間上，還是從正式的程度看，《辦法》無疑相對具有一定的上位層級性，然而對于受償投資者適格之身份識別及賠償范圍事項，該文件卻表現(xiàn)得有些語焉不詳了。相反，前期作為鋪墊性的《收購意見》、《個人債權(quán)及客戶證券交易資金收購實施辦法》及《關(guān)于證券公司個人債權(quán)及客戶證券交易結(jié)算資金收購有關(guān)問題的通知》等文件反倒對這些先決性的問題規(guī)定得比較詳盡，如在收購對象上，它包括客戶的證券交易資金與個人債權(quán)。根據(jù)文件之精神，客戶證券交易結(jié)算資金指經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的客戶為保證足額交收而在證券公司存入的資金；出售有價證券所得到的所有款項（減去經(jīng)紀(jì)傭金和其他正當(dāng)費用）；持有證券所獲得的股息、現(xiàn)金股利、債券利息；上述資金獲得的利息；金融機(jī)構(gòu)處置以前法院已判決的屬于收購范圍內(nèi)的客戶證券交易結(jié)算資金。而“個人債權(quán)”則指居民以個人名義在依法設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)開立賬戶或進(jìn)行金融產(chǎn)品交易，并有真實資金投入所形成的對金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)。（注釋2：從這一個概念可推知，適格受償?shù)膫鶛?quán)特指個人債權(quán)，而不包括機(jī)構(gòu)性或組織性的債權(quán)。此外，在個人債權(quán)認(rèn)定上，我國采用了雙標(biāo)準(zhǔn)原則，即債權(quán)憑證真實與資金投入真實的標(biāo)準(zhǔn)。）具言之，它包括以下內(nèi)容：一是個人客戶直接借貸給金融機(jī)構(gòu)，并持有借貸合同或單據(jù)的債權(quán)；二是居民個人持有金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的各類債權(quán)憑證，包括國債代保管單和以該金融機(jī)構(gòu)名義開具的債權(quán)憑證；三是居民個人持有的存放于金融機(jī)構(gòu)相關(guān)賬戶上被金融機(jī)構(gòu)挪用、用于回購質(zhì)押的有價證券（含國債、股票、其他合法債券）；四是居民個人委托證券公司運營的財產(chǎn)，即委托財產(chǎn)，包括委托理財（含三方監(jiān)管委托理財）。然而，有以下情形之一而被認(rèn)定為機(jī)構(gòu)資金的，不屬于個人債權(quán)的收購范圍：一是個人賬戶資金和證券來自有關(guān)機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)控制賬戶，但個人與機(jī)構(gòu)之間不存在投資或債務(wù)關(guān)系的；二是非實名開戶或開戶人屬于機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)人員，開戶人也提供不出合法資金來源證明；三是因該資金向有關(guān)機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)控制賬戶支付過收益的（證券公司挪用個人委托資產(chǎn)支付其他機(jī)構(gòu)委托理財收益的情況除外）；四是有其他證據(jù)證明該賬戶屬于機(jī)構(gòu)。在債權(quán)具體處置的過程中，還應(yīng)遵循以下原則：其一是多人以單一個人名義（個人集合）對被處置證券公司形成的債權(quán)，按單一個人債權(quán)予以收購；其二是各種基金會中由個人捐贈的資金，屬于基金會的合法財產(chǎn)，基金會將該財產(chǎn)投入金融機(jī)構(gòu)形成的債權(quán)，為機(jī)構(gòu)債權(quán)；其三是收購實行名實相符的原則，凡個人以機(jī)構(gòu)名義或機(jī)構(gòu)以個人名義對金融機(jī)構(gòu)形成的債權(quán)，不納入收購范圍；其四是多名個人資金集合后以單一個人或虛擬自然人名義與證券公司簽訂委托理財協(xié)議，認(rèn)定為個人委托理財，按單一個人債權(quán)處理；但若同一合同項下該部分個人同時又分別與證券公司或其所屬證券營業(yè)部直接簽訂協(xié)議，則以個人直接協(xié)議為依據(jù)進(jìn)行個人債權(quán)的登記、甄別確認(rèn)和收購。

另外，在補償幅度上，我國對結(jié)算資金與個人債權(quán)采取了分類處置的方法，即對個人儲蓄存款及客戶證券交易結(jié)算資金的合法本息全額收購；而對“人個債權(quán)”則是，2004年9月30日（含2004年9月30日）以前發(fā)生的收購范圍內(nèi)的其他個人債權(quán)的本金部分按照以下標(biāo)準(zhǔn)收購：同一個人（即同一身份證號的個人，下同）債權(quán)金額累計在10萬元（含10萬元）人民幣以內(nèi)的，予以全額收購；同一個人債權(quán)金額累計在10萬元（不含10萬元）人民幣以上部分，則依九折價格收購。

不可否認(rèn)的是，以《辦法》為中心的規(guī)范性文件為我國證券投資者保護(hù)基金制度的兩個前置性問題勾勒了一幅較好的藍(lán)圖，但亦不可回避的是，這一已初具規(guī)模的制度仍處于一個“摸著石頭過河”的時期，其離規(guī)則之精致仍存在一段遙不可及的差距。作者認(rèn)為，其不足有以下幾點：其一是賠償范圍的排它性過少。眾所周知，“入市有風(fēng)險，投資者需慎重”，所以“基金公司”的賠償責(zé)任情形并非是無所不包的（再說，其也沒有這個實力），然而對于這一實體性的問題，在上述諸文件中，只有《辦法》在第4條第2款規(guī)定：“投資者在證券投資活動中因證券市場波動或投資產(chǎn)品價值本身發(fā)生變化所導(dǎo)致的損失，由投資者自行負(fù)擔(dān)。”這一內(nèi)容無疑與通行的國際實踐及證券投資者必要的風(fēng)險自負(fù)的原則相背離；其二是賠償所涉的金融工具外延相對狹小。據(jù)《收購意見》等文件的規(guī)定，目前所涉的投資工具還只包括股票、債券等基礎(chǔ)性的金融工具，而不包括衍生性的金融投資產(chǎn)品。顯然，這一定性與我國金融日益國際化的現(xiàn)實不符，如2007年6月通過的《合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資管理試行辦法》及其通知已將投資產(chǎn)品擴(kuò)展到掛牌交易的股票、債券、存托憑證、房地產(chǎn)信托憑證、公募基金、結(jié)構(gòu)性投資產(chǎn)品及金融衍生品等。這無疑導(dǎo)致了中國證監(jiān)會內(nèi)部規(guī)則的沖突與協(xié)調(diào)問題；其三是個人債權(quán)優(yōu)先收購之正當(dāng)性問題。盡管以上文件并沒有白紙黑字地涉及優(yōu)先收購問題（或許立法者認(rèn)為這是一個理所當(dāng)然的問題），但是若出現(xiàn)《辦法》所指的破產(chǎn)情形，新修訂的《企業(yè)破產(chǎn)法》又并沒有優(yōu)先權(quán)規(guī)定之時，則此處“心知肚明而法卻不明”的優(yōu)先收購權(quán)之正當(dāng)性就面臨著法律的挑戰(zhàn)與質(zhì)疑；（注釋3：盡管法律的無語并不會對結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性的影響（因為最終政府的決策會超越于法律之上），且盡管這種反映民意的結(jié)果也符合了社會正義（非司法正義）的普遍要求，但是在“依法治國”的今天，這種逆法而為的做法無疑是在侵蝕著我們苦心經(jīng)營起的法治理念與意識。）其四是賠償對象與額度上的欠妥當(dāng)性。投資保護(hù)基金的支付無疑是通過扶弱抑強的方式體現(xiàn)公平，也正是出于這一考慮，許多國家或地區(qū)都將與證券公司具有利害關(guān)系的關(guān)聯(lián)方排除于受償對象之外，而我國在對“個人債權(quán)”正當(dāng)性識別時，卻對此沒有加以甄別，而是采取“一視同仁”的處理方法；同時，對結(jié)算資金采取全額賠償?shù)淖龇ㄒ膊焕谝种瓶赡馨l(fā)生的道德風(fēng)險，如美國就規(guī)定對現(xiàn)金的請求權(quán)不得超過10萬美元。此外，即使對于個人債權(quán)，《收購意見》及其實施辦法貫徹了限額補償?shù)脑瓌t，但要注意的是《收購意見》是以2004年9月30日為時間段的，那么在后期的操作中就又會面臨一個難題，即發(fā)生于該時段后期的個人債權(quán)補償又依何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行呢？而該文件卻沒有了下文。

針對這些亟待解決的問題，筆者的建議如下：其一是適度地確立不屬于賠償保護(hù)范圍之事項，從而將因投資者個人之因素、市場價格變動及通貨膨脹等事由所遭受的損失排除在外。此外，為了規(guī)范市場，在賠償對象上亦有必要將證券公司的合伙人、董事、監(jiān)事、高級經(jīng)理人員及這些人員的近親屬排除在賠償對象之外；其二是由于證券投資者保護(hù)基金保護(hù)的是投資于證券的投資者，所以在目前證券金融品種日益繁多的今天，對于“證券”的解釋我們就不能局限于基礎(chǔ)性的投資工具，而必須考慮到市場中證券之種類，務(wù)實地擴(kuò)展至衍生性的金融投資工具。只有如此，才能達(dá)到所有正當(dāng)?shù)淖C券投資者都能受到公平保護(hù)之結(jié)果；其三是務(wù)實地處理好“個人債權(quán)”優(yōu)先性問題。由于相對于新修訂的《破產(chǎn)法》來說，《辦法》等文件屬于下位法的范疇，所以要確實厘清“優(yōu)先權(quán)”問題單憑中國證監(jiān)會一已之力還達(dá)不到應(yīng)有的效果。因此，筆者的建議是，在司法解釋實然地優(yōu)于正式的法律解釋的情形下，可由最高人民法院對這一問題作出明確的解釋，從而提供相應(yīng)的正當(dāng)性支撐；其四是確立限額賠償之原則。投資者入市之目的在于可能性的贏利，這說明因市場風(fēng)險而可能遭受損失也是投資者意料之中的。在證券機(jī)構(gòu)可能被整頓、撤銷或破產(chǎn)也屬于市場風(fēng)險的大前提下，盡管從穩(wěn)定市場的角度出發(fā)，“基金公司”對損失進(jìn)行“買單”自是情理之中的事情，但是若投資者游離于損失之外，則不僅人為地制造了一種利益與風(fēng)險相衡不公的結(jié)果，而且在“事不關(guān)已，高高掛起”的心理狀態(tài)下，市場發(fā)展的方向也有可能與決策者預(yù)設(shè)的方向背道而馳。因此，我國有必要確立限額賠償之原則，而不應(yīng)對“結(jié)算資金”另眼相待。

五、一個較長的結(jié)論

法律的功能并不全在于促使公民形成一種整齊劃一的“依法辦事”之風(fēng)格；相反，對于市場來說，它更多地在于傳導(dǎo)一種信用、信心與信念，或者說是一種公共性的知識與經(jīng)驗。可以說，這種法治理念就是對市場需要“證券投資者保護(hù)立法”的真正動因。投資者是證券市場的主體，維護(hù)其合法權(quán)益當(dāng)仁不讓地是各國證券法的立法宗旨與證券監(jiān)管的首要任務(wù)。然而，有時天并不遂人愿，即便在美國這樣極發(fā)達(dá)及投資者保護(hù)法律相對成熟的國家，投資者的合法權(quán)益也會受到不法侵害。同時，歷史和現(xiàn)實向我們展示了這樣一個事實，即證券市場上的中小投資者權(quán)益相對容易受到各種違法違規(guī)行為的損害。因此，作為一種社會治理、正當(dāng)利益保障及正義伸張的工具，盡管法律不是萬能的，但是在缺乏法律卻萬萬不能的現(xiàn)實訴求下，如何通過預(yù)構(gòu)的法律制度來保障中小投資者的利益便是經(jīng)濟(jì)金融化下立法者所必須深思的問題。

作為有限的資金資源余缺調(diào)配的市場，證券市場更是需要法律的輔助與支撐，在一定程度上，法律制度的完善與否是一國證券市場正常、規(guī)范、順暢與健康運作的重要條件，而這又是與作為中介組織的證券公司之間存在有息息相聯(lián)之關(guān)系，因為證券公司與一般企業(yè)不同，證券公司是溝通投資者與證券市場交易活動不可缺乏的媒介。證券公司相關(guān)制度的確立與實施直接觸動投資者的利益，如證券公司破產(chǎn)制度就載有通過制定或授權(quán)制定法律的形式來保護(hù)投資者權(quán)益的相關(guān)內(nèi)容，及通過立法來解決證券公司破產(chǎn)與投資者保護(hù)程序銜接的問題。當(dāng)下，盡管我們已初步擁有了“以《辦法》為核心，以其它個人債權(quán)收購文件為輔”的保護(hù)證券投資者的規(guī)范體系（這一事實說明學(xué)界人士、證券市場廣大的參與者及監(jiān)管部門都已深刻地意識到了投資者保護(hù)立法工作的重要性），然而“部門規(guī)章”畢竟不是比較嚴(yán)格意義上的法律。而且，在證券市場調(diào)控中，我國對不法侵害投資者權(quán)益的行為還欠缺有效的救濟(jì)手段，加之，現(xiàn)有的關(guān)于投資者保護(hù)的規(guī)定大多停留于政策層面，隨意性比較大。因此，繼往開來地講，制定一部好的、正式的法律來保護(hù)投資者的合法權(quán)益已是一個刻不容緩的問題。事實上，從世界范圍看，金融發(fā)達(dá)國均以專門立法的形式來規(guī)范投資者保護(hù)基金的設(shè)立與運作問題，如1970年美國出臺了《證券投資者保護(hù)法案》，1998年德國制定了《存款保護(hù)和投資者賠償法案》，2001年英國頒布的《金融服務(wù)與市場化法》將存款保險制度、保險購買人制度與證券投資者保護(hù)制度“合三為一”，從而構(gòu)建了立體性的金融服務(wù)賠償計劃。勿庸置疑，這些成功的經(jīng)驗必將給我們提供參考、印證、指引與學(xué)習(xí)的材料，且《證券法》明確了證券投資者保護(hù)基金的法律地位，并授權(quán)國務(wù)院制定具體辦法。證監(jiān)會、財政部、人民銀行聯(lián)合頒布的《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》在經(jīng)過實踐的檢驗后也給我們未來的附帶有整合與創(chuàng)新性的立法提供了實事求是性質(zhì)的資源。由于美國金融法一直是我國借鑒與移植的對象，同時鑒于證券公司破產(chǎn)清算制度與證券投資者補償制度的密切聯(lián)系，在規(guī)則整合中，我們應(yīng)更多地考慮借鑒美國SIPA的成功做法，并糅合其它國家相關(guān)立法的比較優(yōu)勢，對證券投資者保護(hù)基金的籌集、管理及運用同證券公司的破產(chǎn)清算、財產(chǎn)分配統(tǒng)一性地進(jìn)行規(guī)定，并賦予保護(hù)基金管理機(jī)構(gòu)啟動、參與和組織證券公司破產(chǎn)清算程序的權(quán)力，即在普通破產(chǎn)清算程序的基礎(chǔ)上，確立以投資者利益保護(hù)為核心的特殊程序和制度。

盡管在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，法律文明之間的繼受日益是一種常態(tài)與制度設(shè)計之必要，但歸根結(jié)底，立法所體現(xiàn)的是一種地方性的知識與經(jīng)驗，因而筆者認(rèn)為盡管在立法過程中，我們可以大刀闊斧地改革或“照葫蘆畫瓢”地套用西方已有的立法，但是我們不能只關(guān)注西方的法律規(guī)則，而必須關(guān)注這些規(guī)則所透射出的理念與精神。對此，哈耶克曾言：“從法律規(guī)則中，并不能推論出任何所謂的正義，相反，法律規(guī)則的淵源是來自于我們關(guān)于何謂正義的理解。”因此，如何既“得形”而又“得意”就成為我們這一代中國人所必須認(rèn)真對待的使命。盡管從證券投資者保護(hù)之有效性、前瞻性、可預(yù)期性、嚴(yán)謹(jǐn)性、實用性、開放性及可操作性來看，我國宜采用專門立法之模式，但是在世界法律資源共享中，我們也必須注意到中國有中國特殊的問題，如我國的證券市場尚處發(fā)展初級階段，包括公司治理、制度建設(shè)、市場構(gòu)架、證券民事責(zé)任等在內(nèi)的多方面深層次的問題都有待在實踐中摸索與完善。此外，還有一個問題也是值得我們思考的。我國人口眾多，國民金融風(fēng)險意識普遍低下，國民素有“官為民做主”的“仆從”意識，同時加上“穩(wěn)定壓到一切”向來是我們的基本國策之一，因此即使我國在文本上已確立了比較完善的投資者保護(hù)法律體系，但是在損失分?jǐn)偟拿魇緭?dān)保制度下，“政府的隱性擔(dān)保制度”能否得以根除仍然可能是存在“投鼠忌器”的難題。

實際上，該論題也再次以“冰山一角”的方式反映出了我國規(guī)則供給中的粗放性問題，如《辦法》6個章節(jié)只容納了區(qū)區(qū)的32個條文，《收購意見》更是給人“一事一論”的特事特辦之感覺（也不符合規(guī)則供給之范式）；又如2006年5月的《證券投資基金管理公司督察長管理規(guī)定》（共40條）意在于通過督察長來監(jiān)督檢查基金和公司運作的合法合規(guī)情況及公司內(nèi)部風(fēng)險控制問題，然而該文件恰恰忽略了“督察長”如何選任這一前置性問題。法律規(guī)則的明確性直接決定了規(guī)則的可操作性與可控制性，因為規(guī)則之不明不僅直接滋長了后期產(chǎn)出大量補充性文件而使其泛濫之流弊，而且也產(chǎn)出了讓法律人深惡痛絕的規(guī)則沖突或無法可依的問題，如《辦法》第19條（注釋4：該條的規(guī)定為“基金公司使用基金償付證券公司債權(quán)人后，取得相應(yīng)的受償權(quán)，依法參與證券公司的清算”。）就人為地制造了一個無法避讓的法律障礙，即在“基金公司”補償投資者之后，其對證券公司的代位權(quán)相對于一般債權(quán)人來說，是否同樣具有優(yōu)先性的問題。這一問題的法律安排在很大程度上直接勾連著該制度效能之釋放。因此，可以說，如何現(xiàn)實地精雕細(xì)刻出明確化的規(guī)則也是事關(guān)證券投資者保護(hù)的一個至關(guān)重要的問題。

注釋:

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