行政體制論文范文

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第1篇

〔關鍵詞〕電子政務,行政體制,空間

信息時代的國家競爭力最高評價標準已從過去的土地、原材料、技術、人才等變為以信息能力為最高參數的評價標準系統。對信息的把握和支配能力,是影響國家競爭力的重大要素之一。利用信息網絡技術和其他相關技術構造更加適合時代要求的政府結構和運行方式,推行電子政務,深化行政體制改革顯得尤為重要。十六大報告指出了我國政府下一步改革的方向:“深化行政管理體制改革。進一步轉變政府職能,改進管理方式,推行電子政務,提高行政效率,降低行政成本,形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。”當前我國政府面臨著重大的變革和挑戰,但同時也更具備了進一步改革的思想基礎、方向指南與技術準備。作為技術創新與體制創新相結合的典范,電子政務在推動我國行政體制改革方面將發揮巨大的作用,具有深遠的歷史意義和重要的現實意義。

一、當前推行電子政務過程中存在的問題

(一)三大矛盾

1.嶄新的電子政務工作形式與陳舊的政府組織結構的矛盾。我國政府組織結構是條塊分割的二維模式,是縱向層級和橫向職能制的矩陣結構。縱向層級制的行政組織系統由縱向的若干層次構成,形成一個金字塔狀。橫向職能制的組織結構由橫向的若干部門構成,實施垂直領導。

電子政務是以公共服務需求為出發點,將政府各個部門整合起來,公眾享受政府服務只需一個入口,不必再一個一個“衙門”去拜訪的串行工作方式。電子政務希望展現的一種比較理想的公共服務結果可能是,公眾一次性地將辦理業務所需的證明材料或其他文件傳遞給一個政府業務處理入口,政府內部業務處理可以并行式辦公,提高工作效率。這種并行式辦公方式并非簡單的“一站式”或“一廳式”的服務,很多部門簡單地集合辦公,而是后臺系統的協調統一工作。市場經濟發展到今天,伴隨著越來越多的政府服務轉移至網上實現,這種電子政務要求的后臺協調一致的工作流程與政府“條塊分割”的組織結構的之間的矛盾將會愈發尖銳。

2.快速發展的信息技術與墨守成規的法律建設之間的矛盾。伴隨政府上網工程的推進,人們對于電子政務的需求已經不只停留在瀏覽政府網頁,知悉一些政府法規的狀態上,而是希望可以通過政務平臺可以與政府進行交流。這時電子政務法規的不健全對于電子政務的制約就逐步顯現出來,如電子郵件是否具備法律效率,電子簽名是否合法等。

環顧世界電子政務法規建設現狀,世界各國電子政務法律體系目前處于無統一規范、不斷修訂的不成熟階段,我國目前要建立相關的法規確實具有一定的風險性。電子政務法規的制定不同于傳統法律法規,并非對于電子政務的事事都要有個說法,應該抓住重點逐步完善。主要集中在電子簽名的有效性、信息公開程度等方面做出規定或者司法解釋,這是目前電子政務法律法規建設方面的核心問題。

3.的安全性要求與為公眾服務的信息開放之間的矛盾。不同于商務活動,它關系到黨政部門、各大系統乃至整個國家的利益。因為政務信息比商務信息更為敏感,所以電子政務作為在信息時代的一種新的表現形式,在安全性方面有著很高的要求。“安全第一”的思想一直貫穿于電子政務建設的全過程。

同時,政府是為公眾服務的,政府的大多數部門和大多數公務員承擔著政府的公共服務職能,政府的大多數信息是為公眾服務的,是需要為公眾所知悉的。電子政務倡導的就是利用網絡優勢加速信息的流通,使公眾更好的享受政府服務。

由此,電子政務的安全要求與電子政務平臺的開放性要求成為電子政務實施過程中最難以平衡的一對矛盾。如何把握安全與開放的平衡,一方面要把握住哪些信息是政府機密哪些是可公開信息;另一方面,在電子政務平臺的建設過程中要擺脫“安全絕對化”傾向。

(二)三大難點

1.電子政務一體化即業務關聯性較強的政府信息化系統之間的一體化。標準不統一、管理流程不暢通等,是企業電子商務建設中的老問題,如今在電子政務建設中依然存在。目前我國政府機構復雜,彼此之間缺乏溝通,為電子政務的建設帶來了不小的困難,并將給未來全國電子政務網絡的建設構成極大障礙。

2.數字鴻溝的出現同樣困擾著電子政務的建設。隨著政府“E化”的加深,電子政務反而可能進一步強化社會不均,因為最需要政府提供服務的人往往是那些無法上網、無力應用高科技手段的弱勢群體。若數字鴻溝的問題不能得到很好的解決,將有可能加大貧富分化,導致“強者愈強、弱者愈弱”的局面出現。而盡管我國已經擁有1.11億上網人口,數字鴻溝仍是一個較為嚴重的問題。

3.電子政務計劃成功率的低下同樣困擾著建設者。作為一個新興項目,電子政務還處于發展初期,電子政務的相關概念也還在探討之中。這就使得即使是電子政務發展最快的國家,能夠做到雙向互動或事務處理的電子政務項目尚不足30%,能對現有政府形態實施電子政務改造的就更少了。如何提高電子政務項目的成功率是現階段我國電子政務建設亟待解決的難題。

(三)三大滯后

1.對電子政務的重要性和發展趨勢認識滯后。電子政務打破了傳統的政府管理模式,政府部門的工作機制、工作方法、工作思路都有了很大的改變。電子政務的推行,打破了原有政府的金字塔之間的界線,構成了一個全面電子化的虛擬政府,傳統政府的金字塔式結構改變成平面化、無中心的網絡結構,網絡中沒有權威,行政機關原有的領導權威受到嚴重挑戰。政府官員在發展電子政務的認識上還存在不少誤區,一種是把電子政務僅僅當作政府部門的計算機化;另一種是簡單地把電子政務等同于“政府上網”。事實上,人是推行電子政務的關鍵因素,人的思想觀念至關重要。

2.電子政務統一規劃滯后,沒有建立相應的組織機構。世界主要發達國家,都把電子政務作為政府工作和國家信息化的重要戰略。我國相對滯后,既缺乏宏觀規劃,也沒有制定相應的發展規劃。目前我國的電子政務建設主要有兩種方式:一種是系統內自上而下的縱向推動;一種是地區內橫向推動。從理論上講,可以大大加速我國政府信息化進程,但是,如果兩者之間缺乏協調,那么最終就會產生嚴重的兼容性問題。還有,技術標準上的條塊分割,是我國電子政務面臨的突出問題。

3.對電子政務的理論研究明顯地滯后于電子政務實踐。歷史上幾乎每一項重大科技進步,都是以理論上的突破為基礎和先導的。電子政務是一個涉及方方面面問題的系統工程,無論是技術上還是政策上所存在的問題,都在一定程度上影響著電子政務本身的發展。目前,理論的研究工作已經明顯地滯后于實踐。在這種情況下,電子政務的實踐存在一定的盲目性。

二、電子政務為我國行政體制改革拓展了全新的空間

實現傳統政務到電子政務的轉變是一項復雜的系統工程。歷史上,政府形態經歷了專制型——管制型——管理型——服務型等幾種。未來政府的理想目標是:作為電子化的服務型政府,應該成為社會資源優化配置中心,形成所有資源的無縫集成、零成本運行、個性化服務和即時反應的管理體系。服務型政府的模式是,EG—G:電子政府—政府;EG—B:電子政府—企業;EG—C:電子政府—公民;EG—E:電子政府—公務員。根據這種模式,電子政務的實施,除了要解決信息收集、過程建模、系統集成、安全保密技術等問題外,最主要的是政府職能要做相應的轉變,要公開公共信息,盡量公開政府部門掌握的、目前尚處于封閉狀態的大量公共信息,使其充分發揮作用;要規范業務流程,明確每項業務所包括的內容及程序,減少政府工作人員的隨意性;要加強相互溝通,通過網絡縱向及橫向的信息同步更新,防止各個部門成為信息孤島;要講求實用有效,在認真做好系統分析及設計的基礎上分步實施,并在實踐中總結經驗,逐步完善。

(一)外網中電子政務實際應用網絡的建設將是今后的重點。在門戶網站已基本建成后,電子政務網絡建設的重點將逐步轉向應用網絡的建設上來。國家“863”計劃“中國電子政務管理系統”課題組組長許光建教授認為,中國電子政務的發展經歷了四個階段,即設備階段、基礎網絡建設階段、應用環境建設階段和系統鏈接階段,經過前三個階段的發展,實現了在一個政務體系內應用的縱深發展,但是各政務體系之間的互聯互通還遠未實現,不同政務環境間尚需有效的整合,系統鏈接將是中國電子政務下一步發展的重中之重。

(二)政府專網將成為今后電子政務網絡建設的焦點,也是今后政府加大投資的主要領域,應當引起各服務廠商的重點關注。目前我國的外網建設已基本結束,而內網(局域網)僅僅實現了聯接到互聯網,大量信息資源庫建設尚處于空白階段,內網的很多功能都無法進行。而各地的政府網絡的聯接存在很多問題,中央政府網站和地方政府網站、地方政府各部門網站之間幾乎是互不聯接,嚴重制約了全國電子政務業務的發展,這正是因為電子政務專網目前幾乎處于空白階段,政府部門之間的網站缺乏有機聯系所造成的。

(三)根據政府機構改革的需要和政府行使公共職能的要求,進一步設計我國電子政務的整體結構。加快推進中央政府已定的建設項目,邊建設邊發揮效益,要在整合外網平臺、建設門戶網站等方面取得實質性進展,其他項目要穩步推進;根據電子政務的發展,加快建立健全管理體制、安全保障機制和一系列規范的管理辦法,使電子政務的發展與振興我國信息產業密切結合,促進創新能力增強,提高產業競爭力。創造有利于電子政務發展的外部環境,加快制定電子政務建設技術政策,實施有利于國內信息產業發展的政府采購政策,促進國內軟件和系統集成產業的發展,制定電子政務項目概算標準,保障運行、維護和培訓經費,特別要合理確定和提高軟件費用占項目總投資的比重,研究建立電子政務績效的評估機制。

第2篇

關鍵詞：高職院校行政管理體制問題根源創新

高職院校行政管理是指高職院校憑借其結構和制度，通過組織、計劃和實施等行動，積極發揮管理功能，引導全體師生員工，充分利用學校所有的資源，有效完成學校以教學為主中心的各項任務，實現其預定目標的組織活動。高職行政管理的基本目標是通過提高管理效率和質量，實現高職院校的目標。高職院校行政管理體制是高職院校行政管理運行的保證，因此，合理的行政管理體制是高職院校發展的關鍵。

一、當前高職院校行政管理體制的主要問題

我國高職院校普遍存在辦學方向不明確，辦學定位不清晰，辦學特色不突出，教學改革不深入等問題，這些問題直接反映出高職行政管理體制上所存在的缺陷。

1.1行政效率低下。

現有的絕大多數高職院校是由中等專業學校改建而來的，機構臃腫、管理理念落后和制度建設不健全是常見的弊病，在日常管理工作中拖拖拉拉、辦事程序復雜、管理職能交叉。這種局面的直接結果就是導致管理決策不科學，管理組織執行力欠缺，行政效率低下。

1.2行政權力泛化。

行政權利泛化是我國高校行政管理中一直存在的問題，而高職院校尤為突出。行政權力的泛化導致學術權力縮減，進而形成了學術權利日漸服務于行政權力的局面。“官本位”而不是教學、科研本位的觀念普遍存在，具體表現在一線教師的業務訴求無法得到滿足，或者是學術專家的合理意見無法有效地被采納。行政權力泛化成為影響我國高職院校發展的重大障礙。

1.3行政管理專業化程度不高。

教育行政管理專業化是世界范圍內教育管理體制改革的重要趨勢，主要體現在組織機構機構專業化和行政管理人員專業化兩個方面，其中關鍵是后者。行政人員的專業化欠缺突出表現為行政人員通常是管理和教學雙肩挑、教師和行政人員之間轉換頻繁和行政人員進入門檻低。我國高校行政管理人員通常有兩個極端，或者轉為專職教師，或者充滿“官本位”

的思維，缺乏服務意識。

1.4行政組織結構不合理。

我國高職院校組織結構大都沿用傳統的金字塔式的科層治理結構，其特點是由高層到底層層層節制，呈金字塔狀分布，權力集中向塔尖的高層，學校通過行政命令，利用行政組織實施管理職能。這種組織結構的弊端是容易滋生權力崇拜，結構呆板，阻礙組織成員的創新能力。我國高職院校除了上述問題外，長期學術權力附屬于行政權力的現狀與現行的行政組織結構是密不可分的。

二、高職院校行政管理體制存在問題的根源分析

2.1定位不明確。

我國高職院校通常沿用中專的管理模式或借用普通高校的行政管理體制，辦學定位不準，辦學理念模糊，具體體現在專業設置、課程開設、師資配備、基礎教學設備建設、學生管理、校園文化建設等或者沒有達到高等職業教育水平，或者不能滿足當前高職院校教學與實習的需要。

2.2行政管理體制落后。

我國教育體制中教育行政主管部門與所屬高職院校之間是領導與服從關系，具有明顯的科層制管理特征。學校活動大都遵循國家或主管部門的指令，形成了按行政機構規則辦事的運行機制，這種局面自然地延伸到學校內部管理之中，從而形成高職院校行政人員官僚化，形成體制創新的障礙。

2.3行政人員績效考核方式陳舊。

合理的考核方式可以充分調動行政人員的積極性，發揮組織的創新功能。目前大部分高職院校采用的是傳統的績效考核標準，該標準用于政府機關公務員考核，按照“德、能、勤、紀”進行考核。顯然，該評價體系存在指標粗放，沒有體現高職院工作的特點等問題。

三、高職院校行政管理體制創新

3.1高職院校行政管理體制創新的基本理念。

3.1.1服務型行政管理理念。

“服務行政”一詞最早由德國行政法學家厄斯特·福斯多夫于1938年提出，國內可以追溯到20世紀90年代初臺灣學者陳新民對“服務行政”概念進行的介紹。此后，大陸的一些學者意識到建立服務行政的必要性，作了一些列研究，大致總結如下：（1）在市場經濟中，最好的政府應是以行政權力為人民權利服務的政府；（2）要不斷創新行政體制，增強其適應性，使之適應人民群眾、社會組織和企業單位不斷增多的對政府行政服務功能的需要；（3）要使公共行政由國家權力的載體過渡為為公眾提供服務的實體；（4）人類社會行政模式經歷了從“統治行政”到“管理行政”再到“服務行政”的演進過程，建構“服務行政模式”是人類行政發展的必然趨勢。改革開放以來，我國高校內部管理體制改革主要圍繞高校自下放、高校后勤社會化改革、人事與分配制度改革、黨委領導下的校長負責制的健全與完善、建設現代大學制度等主題而展開。其中，加強高校行政部門的服務職能是一個具有共性的問題。

3.1.2“扁平化”組織結構。

20世紀70年代以來，新公共管理運動風起云涌，很多學者認為官僚體制模式不能解決后工業化時代政府面臨的效率和責任兩大核心問題，于是提出了組織結構“扁平化”。組織結構“扁平化”要求打破現行的部門界限，繞過中間管理層次，直接面向服務對象和組織目標。組織結構“扁平化”的現實意義是：

減少中間層次，管理中心下移，節省管理成本，促進信息有效溝通，等等。我國高職院校普遍存在層級多、等級森嚴的問題，這不僅增加了學校的運營成本，而且束縛了學校行政組織的創新能力。實施“扁平化”組織結構，可以有效解決傳統組織結構帶來的諸多弊病。

3.1.3知識管理理論。

管理學大師彼得·德魯克于20世紀80年代提出了知識管理理論。知識管理不僅包括對知識進行管理，而且包括對與知識有關的各種資源和無形資產的管理，涉及知識組織、服務、資產、產權、人員的全方位和全過程的管理，包括知識開發、分類、加工、共享等環節。知識管理是一種全新的管理思想，它繼承了人本思想的精髓，又通過知識經濟形態進行了創新。知識管理重視知識的共享和創新、重視人才和管理知識、重視組織文化建設、重視領導方式的轉型。我國高職院校知識管理的理論和實踐更為滯后，國外的高校已經開展得很好，它們主要強調促進知識交流與共享的技術手段在學校中的應用，以及如何將學習型組織理論應用于學校，把學校建設成學習型組織。3.2高職院校行政管理體制創新的措施。

3.2.1轉變管理理念，增強服務意識。

新形勢下高職院校行政管理要按照服務型管理理念的要求，杜絕“官本位”思想，摒棄教育管理官僚化的作風，樹立管理就是服務的意識，主動服務教學，服務師生；營造和諧的學習環境，學生管理中實現管理育人、服務育人的目的。要總結管理經驗，從實際出發，探究高職院校運行規律，完善高職院校行政管理工作。

3.2.2正確處理學術權力和行政權力之間的關系。

高職院校必須努力形成學術權力決策、行政權力服務的學術管理模式。在學校管理工作中，高校行政部門要擺正自己的位置，樹立“管理就是服務”的理念，為學術活動的有效開展提供各種服務。通過完善辦學制度，改變目前高職院校評價制度過于功利、用人制度價值錯位的現狀，凈化校園學術環境，保證學術質量，促進學術活動為科研服務、為教學服務、為生產服務。現實的做法就是通過切實推行專家或教授治校等措施來推進進政管理體制改革。

3.2.3改革現行的行政人員績效考核體系。

高職院校行政人員人事管理是改革行政管理體制的保障，績效考核體系是行政人員人事管理的基本標準，因此，合理的績效考核指標是高職院校行政人員人事管理的關鍵。改革現行的行政人員績效考核體系首先是要進行考核方式的改變，根據崗位的不同要求，設置細致的考核標準，合理體現考核結果的差異，結合有區別的激勵措施，充分調動高校行政人員的積極性。

3.2.4運用信息化手段推進管理創新。

隨著高中畢業生規模的減少和社會對高等教育要求的提高，高職院校的生存和發展面臨著日益激烈的競爭，高職院校取得競爭優勢的有效的方式是學校管理創新，即先進的信息技術與企業管理創新的有機結合。信息化的實施使管理工作方式和思維方式上都有所改變，為學校帶來了直接經濟效益的同時，也直接構成了高職院校的競爭力。:

3.2.5加強質量管理意識，提升辦學水平。

高職院校應當借鑒和學習現代質量管理的先進理念，增強教職員工的質量意識，在“質量工程”推進過程中逐漸提煉并形成有各自高校特色的核心價值觀，建立適宜的質量文化。

當務之急是構建以學習為中心的高等教育，實現從以教學為中心向以學習為中心的轉變，將教育的重心放在學生的學習，以及學生的需求上，以最大限度地開發學生的潛能。對于有人提出引入ISO9000質量管理體系進行學校管理，我認為是一個具有創新性的建議。

四、結語

我國大規模開展高職教育發展時間僅十余年。從高職院校產生來看，有的是中專合并升格而來，有的是普通高校開辦的高職學院，以及民辦新設改制院校。我國高職院校發展的時間短、來源復雜和規模龐大決定了其行政組織結構的復雜性。本文只是對我國高職院校行政管理體制作了一般的探討，具體到每一所高職院校，在上述研究的基礎上，須作具體的研究。

參考文獻：

［1］李小芬。新形勢下高校行政管理體制創新研究［J］。中國高新技術企業，2009，（7）：46-47.

［2］張秋霞。論高校行政管理質量的有效提升［J］。航海教育研究，2009，（4）：111-113.

第3篇

（一）目標管理對組織的適用性。

就組織與目標的關系而言，不存在沒有目標的組織，也沒有不以組織為依托的目標。廣義上的組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯系起來的系統。狹義上的組織就是指人們為實現一定的目標，互相協作結合而成的集體或團體，如黨團組織、工會組織、企業、軍事組織等等。組織的存在是為了實現組織特定的目標，因此對組織的管理最終是為了實現組織目標。目標管理直接戳中組織管理的要害因素——目標，通過強調目標導向來協調控制組織內的各項工作，使管理達到最佳效果。這不同于科學管理時期著重對組織結構的設計、組織運行的基本原則、組織管理基本職能的改進達到組織目標，不同于行為科學時期通過對人的行為研究進行提升組織效率達到組織目標，也不同于現代管理以信息論、控制論和系統論為基礎的注重外部因素和內部因素相結合來管理組織等迂回的方式達到組織目標。目標管理的目標制定、目標分解與控制、目標測評三個過程體現了計劃、決策、組織和控制等管理職能貫穿組織運行的始終。目標制定過程考察組織內外環境以及可利用資源實現組織運行中對信息的搜索；目標分解和控制是確定和捋順組織層級關系和職責的過程；目標測評又是組織管理過程中不可或缺的評估和反饋過程。

（二）目標管理對政府的適用性。

目標管理產生于企業，取得良好效果后被引用到政府管理中。企業是自主經營，自負盈虧的社會經濟組織，而政府是執行國家權力、進行政治統治并管理社會公共事務的機關①，與企業單純追求高效率、高利潤、簡明目標不同，政府的組織結構復雜性、管理的公共性以及行政權力的作用都使得政府管理活動更加復雜化。因此，目標管理在政府的應用必須與政府組織結構，政府性質以及行政權力運行相適應。首先，目標管理的實施流程與政府組織結構相契合。政府結構決定著其工作任務如何分配，如何進行分工協作，它是執行公共管理職能的基本體制。通常按照縱向和橫向兩個角度劃分為層級關系和協作關系[11]。這種縱向和橫向的結構劃分是為了劃分各部門各層級政府部門的管理權限和管理職能，更好地進行社會管理以及提供公共服務。目標管理的過程要求組織有明確的邊界[12]，強調組織結構和個人的職責范圍，這與政府結構有著不約而同的契合。其次，目標管理理論強調人的職業精神、責任意識和自我實現，而政府管理的公共性一個重要的體現就是強調行政人員的公共性，即公共性應是政府行政人員的職業態度、觀念和信仰，強調行政人員的敬業精神和責任意識。二者對職業精神和責任意識的強調相吻合。最后，目標管理強調制定目標過程中各級成員的共同參與，而政府決策的發展趨勢是下放權力，提倡參與，共同協商公共事務，二者的決策模式相呼應。

（三）目標管理對行政體制改革的適用性。

行政體制改革是政府重要的管理活動之一，是政府為了更好地適應社會環境，高效公平地處理社會事務，調整內部體制和組織結構，重新進行權力配置，并調整政府與社會之間關系的過程。行政體制改革有別于政府其他常規活動，是一項龐大復雜的管理活動，需要自上而下的統籌安排管理，在這個過程中涉及充分吸收、匯合和采納各級成員對改革的期望，進而制定行政體制改革目標；確定目標后，需要根據職責和權限對各級政府和各部門進行分配改革的任務，同時要根據這些目標進行方向性的控制；最后，需要對各級政府、各部門改革目標是否達成的評估，這些評估結果又要反饋到新一輪的改革目標制定過程中。行政體制改革所應該具有的這些環節實質上構成了目標管理運作體系：目標制定、目標分解與控制、目標測評。這些環節的管理是否到位直接關系到行政體制改革的成敗，因此，目標管理可以作為指導行政體制改革的理論和方法。

二、目標管理視閾下我國行政體制改革存在的問題

（一）行政體制改革忽視階段目標制定、目標制定層級模糊。

目標管理強調目標制定過程中各層級成員的共同參與，制定目標的層次性，戰略目標與階段目標相結合以及目標制定的合理可行。中國行政體制改革的目標制定過程，很大程度上符合目標管理理論對目標制定的要求。首先，改革目標制定上有廣泛的參與，如黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》《國務院機構改革方案》以及黨的十八屆二中全會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》等方案的確定都是經過廣泛的意見采納和討論確定的。其次，改革的戰略目標和短期目標相結合，2008年黨的十七屆二中全會提出了我國行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。這是對行政體制改革長期目標的設定。黨的十后，中央已經明確提出要加強改革頂層設計和總體規劃，增強改革的系統性、整體性、協同性，具體改革還要給出時間表和線路圖。另外，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。上述都不同程度地提出了行政體制改革的戰略目標。可以說，我國行政體制改革在目標制定方面基本符合目標管理理論的要求，但是縱觀改革開放以來我國行政體制改革目標制定（如表1所示），還存在一些不完善的部分：一是強調戰略目標制定，忽略階段目標制定。從表中可以看出1982年到2013年都將戰略目標作為強調的重點，而忽視了階段目標的制定及實施，使得目標操作性弱，會誤導改革走上好高騖遠的歧途。二是目標制定籠統模糊。目標制定過于籠統，導致無法落實改革目標的歸屬：這些改革目標所指向的是哪個職能部門？是針對中央政府還是針對地方政府？如果目標制定中目標的指向性較差，那目標分解與控制將難以實施。導致目標制定存在問題的原因如下：一方面是政府急于改變行政體制存在的問題，迫切希望通過改革能夠使行政體制達到如歷次改革中都提到的“規范”、“高效”、“協調”、“廉潔”、“職能優化”等狀態；另一方面也是在制定目標中對現實狀況掌握不全面，理論指導不夠深刻、到位等原因造成，這種情況是由改革的階段性所決定的，不可能完全規避，只能“摸著石頭過河”，總結經驗教訓，將偏差降到最低。

（二）行政體制改革目標分解與控制不力。

目標管理的第二階段是目標分解與控制，實質是對目標實現的過程管理。整體的目標制定出來需要層層進行分解，才能具體每個單位的目標，同時也通過這種目標分解，才可以實現目標控制。這里的目標控制不同于以往管理活動中的硬性監控，是以自我控制為主：給各級管理者設定客觀的標準和目標，根據標準和目標進行自我控制，同時配套上級的監督和調控。無論是自我控制還是上級監督，都是以目標為參考，發現執行的偏差及時調整糾正，以免造成總目標實現的困難。我國行政體制改革方案一方面是確定行政體制改革目標，另一方面是為行政體制改革目標如何實現制定具體路線。我國歷次行政體制改革方案中都側重確定目標，對目標的分解體現較少，因此，對改革的目標控制便無從談起。縱觀表1中歷次改革目標，有些目標一直在重復提出，如“效率”、“職能轉變”等，這說明很多改革目標從一開始實施到現在仍然沒有達到應有的效果。這說明改革目標分解和目標控制不力，導致各部門對自身在改革中承擔的職責不清晰，甚至不了解，這會使改革失去控制標桿，最終導致改革目標控制不力。行政改革目標分解和控制不力的直接原因是目標制定的階段模糊、可操作性不強以及目標制定過于籠統，使目標分解與控制出現困境；根本原因是行政體制改革本身是一種利益調整，而且它不像經濟改革可以是一種帕累托改進的過程，很多人尤其是利益既得者將行政體制改革看做一種“非帕累托改變”的過程，全體社會的絕對利益增加必然會導致行政人員利益減少[13]。如果中央僅僅制定出改革目標，而沒有明確分配改革任務，明確權責，那么地方政府雖然不會公然不執行中央政府的命令，但是他們會采取“上有政策，下有對策”的方法，或通過“故意曲解規則”等消極抵制造成改革的“執行差距”[14]，導致改革目標不能有效落實。

（三）行政體制改革目標測評缺位。

目標測評是對目標達成效果的一種檢驗，通過對目標實施結果進行有效的評估，了解目標實現情況與制定的目標之間存在的偏差。這種檢驗不僅僅是在實現目標的最后的階段進行，在目標實現的每個階段都有存在的必要性。目標測評需要有清晰和操作性強的測評指標，而且制定目標和分解目標的同時要制定出完成目標的時間限制和目標完成的效益的最低限度。目前目標測評這個環節沒有很好地在行政體制改革過程中體現出來，雖然每個階段的改革會對前一階段的行政體制改革進行評價，卻沒有將具體改革的結果與開始的預期目標進行對比來考察改革的績效如何，與目標相差的距離還有多遠以及未達成目標的原因是什么，進而得出經驗教訓使得下一階段的改革能夠更好地實現目標。例如，在2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工中，明確說明了每項目標的負責單位以及完成的日期，但是實際的完成情況卻是與目標制定的規定不一致，以《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工通知中前半年時間段為例，有些目標沒有在規定的時間內完成，如方案中第二條的目標是：制定印發國家食品藥品監督管理總局、國家鐵路局“三定”規定和地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見。目標完成時間是2013年3月底前，但實際上5月15日才出臺了相關指導意見[15]，超出了規定時間，甚至有些目標后來都沒有相關完成信息，但是在改革過程中卻沒有對此提出相關追問。可見，即使改革過程中目標制定和目標分解很到位，但缺少了對目標完成情況的評估，改革任務仍會有始無終。改革目標測評缺位與政府缺乏績效意識的傳統緊密聯系。長期以來行政部門都給人一種效率低下的感覺，在政府部門的管理運作和投資項目中普遍存在著高投入、低產出或者不計產出進行投入的現象。績效意識在20世紀80年代西方行政改革中成為重要內容，績效評估可以使政府部門形成“結果為本”的績效意識。雖然我國政府管理已經開始重視政府工作績效考核，但與成熟的政府績效管理還存在很大差距。政府管理缺乏績效意識的傳統也波及行政體制改革中，使行政體制改革缺乏績效評估，行政體制改革目標測評缺位。

三、目標管理視角下我國行政體制改革有效推進的建議

（一）行政體制改革目標制定實現戰略目標與階段目標相結合、層級分明。

當前我國改革已經步入深水區和堅攻期，在這種改革的關鍵點，改革實踐者必須穩中求勝。在行政體制改革目標的制定上：一是政府在制定行政體制改革目標時應該擴大參與力度，使各個層級人員共同考慮和回答行政體制改革本身的任務、目的和使命是什么，從這個任務使命的定義中提出行政體制改革的明確目標。這樣改革實踐者才有可能改變“改革就是革自己的命”、“改革是一個‘非帕累托改變’的過程，全體社會的絕對利益增加必然會導致行政人員利益減少”等短視認識，并深刻理解進行實質性改革是解決當前政府治理危機的必行之路，從長遠看是有利于自身的發展。二是確定改革目標的總走向，即行政體制改革的戰略目標的同時必須強化改革的階段目標的制定，戰略目標不可能一步到位，必須經過每個階段目標的順利完成來保證，階段目標的制定在2013年的改革方案中已經有所體現，規定了近期和遠期應該完成的任務。但還不夠強化，在今后的改革攻堅階段，更應該堅守好每一階段的目標，步步為營到達改革的最終目標。三是行政體制改革目標制定要明確目標的歸屬，區分各種不同目標所對應的政府層級或政府部門，為下一步目標分解和目標控制做好前提鋪墊。

（二）行政體制改革目標要分解合理、控制有力。

行政體制改革在制定改革實施方案的時候，應該注重對行政體制改革目標的分解，2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工通知是對行政體制改革目標分解的一個體現，例如第二條：制定印發國家食品藥品監督管理總局、國家鐵路局“三定”規定和地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見（中央編辦、食品藥品監督管理總局分別負責，征求財政部等有關部門意見。2013年3月底前完成）[16]。這不僅將總目標分解成若干小目標，還列出每個需要完成目標的負責部門，以及完成目標的時間，通知中的其他條款也都是類似的框架。在今后的行政體制改革過程中，可以更加系統地按照職責和權限的劃分去分解改革目標。將行政體制改革目標層層分解，落實到每個部門甚至每個個體，同時圍繞重點工作規定達到目標的日期、權責和達到最低效益的標準。在這種明確的目標分解的前提下，根據分解到每個部門或者每個層級的目標控制改革的進程。這種控制一方面是改革者對照自身目標的自我控制，另一方面是上級部門對下級行政改革目標進行狀況的控制。無論是自我控制還是上級監督控制，在發現偏離改革目標的情況時要及時糾正避免影響改革的整體進程。

（三）行政體制改革目標測評要科學、及時、有效。