行政調(diào)解的方式范文

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第1篇

【關(guān)鍵詞】：行政復(fù)議 調(diào)解 目標(biāo)定位

一、行政復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)選擇

行政調(diào)解作為一種糾紛解決的有效形式，已經(jīng)在行政管理活動中嘗試多年，其效用也得到一定程度的認(rèn)可。“調(diào)解主要通過運用溝通技巧及協(xié)調(diào)復(fù)雜問題的技術(shù)來發(fā)現(xiàn)和促進(jìn)合意。調(diào)解的過程伴隨著各種各樣的協(xié)商，在協(xié)商過程中，調(diào)解人可以整理出各種爭論點并提出解決問題的建議，協(xié)助爭議的當(dāng)事人之間進(jìn)行符合實際的、有效的溝通，尋求分歧中的共同點，并在協(xié)商可能破裂的情形下使各方保持克制?！眥1}但行政復(fù)議調(diào)解制度在我國法律上正式確立經(jīng)歷了一個漫長的過程。[1]1990年國務(wù)院出臺的《行政復(fù)議條例》第8條規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，不適用調(diào)解?！?999年《中華人民共和國行政復(fù)議法》實施，將原國務(wù)院的《行政復(fù)議條例》中關(guān)于行政復(fù)議不適用調(diào)解的內(nèi)容刪除。但是由于受“公權(quán)力不可處分”思想的影響，對能否在行政復(fù)議中使用調(diào)解手段，法律沒有明確規(guī)定。各級行政復(fù)議機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政復(fù)議活動時，逐漸形成了不能使用調(diào)解方式結(jié)案的慣性思維。行政復(fù)議機(jī)關(guān)只是對部分復(fù)議案件采取不公開的“案外調(diào)解”方式解決疑難問題。

據(jù)國務(wù)院法制辦公室統(tǒng)計，這個時期全國各地在受理的行政復(fù)議案件中實行“案外調(diào)解”方式審理案件的數(shù)量逐年增加。[2]從吉林省《行政復(fù)議條例》實施后（1990年）、《行政復(fù)議法》出臺前（1998年）、以及《行政法復(fù)議法實施條例》頒布前（2006年）三個階段行政復(fù)議案件數(shù)量變化情況，也可以看到吉林省行政復(fù)議“案外調(diào)解”的案件數(shù)量有很大增長。也說明了行政復(fù)議實踐領(lǐng)域，對建立行政復(fù)議調(diào)解制度的呼聲越來越強(qiáng)烈。行政復(fù)議調(diào)解節(jié)約行政復(fù)議成本，提高行政復(fù)議效率，“取得的無形效益是非常巨大的”。{2} (P246)

2007年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》，進(jìn)一步明確了行政復(fù)議調(diào)解在解決行政爭議、建設(shè)法治政府，構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用?！秾嵤l例》第50條規(guī)定“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：（一）公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定自由裁量權(quán)作出具體行政行為不服申請行政復(fù)議的；（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出行政復(fù)議決定?！边@一規(guī)定明確了調(diào)解在行政復(fù)議中的合法地位，由此經(jīng)歷了20年的時間，我國行政復(fù)議調(diào)解制度正式確立。

但是我國行政復(fù)議中調(diào)解制度的實行時間不長，學(xué)術(shù)界對此問題關(guān)注不夠，各地對《實施條例》的適用情況也不盡相同，甚至出現(xiàn)相互矛盾的情況，原因之一是各地對復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)定位理解的不同。[3]關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解的目標(biāo)定位學(xué)術(shù)界對此意見不一。有學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議調(diào)解制度的功能應(yīng)該包括：(1)雙方當(dāng)事人通過合意行為解決行政糾紛。(2)自由：當(dāng)事人自主解決糾紛，尋求實體利益與程序利益的平衡。(3)效率：調(diào)解雙方作為平等主體以最少的成本投入獲得最大的效益產(chǎn)出。(4）公民平等參與，是現(xiàn)代民主法制社會的基礎(chǔ)。(5)促進(jìn)制定法的完善，根據(jù)調(diào)解反饋的信息，發(fā)現(xiàn)制定法的瑕疵，進(jìn)行修改補充。{3}還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該定位于六個方面：（1)簡便高效，成本低。(2)實現(xiàn)“以人為本”的行政管理理念。(3)充分尊重當(dāng)事人解決行政爭議的選擇權(quán)。(4)減少行政機(jī)關(guān)與民眾的對立情緒。(5)徹底解決行政爭議，減少訴訟，上訪案件，緩和社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。(6)為法律的完善提供實踐經(jīng)驗。{4}行政復(fù)議調(diào)解是效率價值與公平價值最大程度上的融合與體現(xiàn)，是個體自由與公共秩序的有機(jī)結(jié)合。{5}

筆者認(rèn)為行政復(fù)議調(diào)解制應(yīng)有六大目標(biāo)選擇：平等參與、意思自治、合意抉擇、法律規(guī)范、提高效率、減緩沖突。

平等參與，這即是實現(xiàn)行政復(fù)議調(diào)解的前提也是其目標(biāo)。民眾與行政機(jī)關(guān)通過調(diào)解的形式直接參與到關(guān)系他們切身利益的行政復(fù)議中。也就是說行政復(fù)議調(diào)解能夠使普通民眾在行政復(fù)議調(diào)解過程中，與行政機(jī)關(guān)處于平等地位，民眾能夠影響行政復(fù)議決定或調(diào)解協(xié)議的作出。通過民眾的平等參與，實現(xiàn)政府與民眾的直接溝通和互動，增進(jìn)相互的合作。相關(guān)的程序要求及衡量指標(biāo)主要有：征詢行政機(jī)關(guān)調(diào)解意愿時，是否同時也征詢了普通民眾的調(diào)解意愿；調(diào)解過程中，普通民眾是否與行政機(jī)關(guān)有平等的發(fā)言權(quán)；雙方的意見是否得到了平等的重視和尊重；各方的利益和意見是否得到了合理有效的協(xié)調(diào)和平衡。

意思自治，即在法律的規(guī)定范圍內(nèi)，管理相對人自主決策、自由行動、充分表達(dá)個人意志。有學(xué)者分析指出“調(diào)解的成功往往是以權(quán)利人放棄部分權(quán)利為代價的，所以，即使是調(diào)解中的讓步都是當(dāng)事人自愿作出的?！眥6}行政復(fù)議調(diào)解制度的確立是盡可能保障管理相對人在解決糾紛中的自由，給予他們在法律許可的范圍內(nèi)的處分權(quán)，這是對社會成員私權(quán)利尊重的具體體現(xiàn)。相關(guān)的程序要求及衡量指標(biāo)主要包括：管理相對人是否有自由選擇調(diào)解方式解決糾紛的權(quán)利；調(diào)解過程中，管理相對人有自主決定權(quán)，即行政復(fù)議調(diào)解程序的啟動權(quán)，是否要將調(diào)解進(jìn)行到底，如果管理相對人不同意調(diào)解繼續(xù)進(jìn)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)終止調(diào)解；調(diào)解協(xié)議的簽署必須是管理相對人自愿達(dá)成的，任何人包括行政機(jī)關(guān)不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強(qiáng)壓給管理相對人，要求他們接受。

合意抉擇，這是行政復(fù)議調(diào)解制度的基礎(chǔ)，是指求大同、存小異有原則的自愿。包括是否選擇調(diào)解、如何調(diào)解以及是否接受調(diào)解的結(jié)果都有賴于調(diào)解雙方當(dāng)事人的自愿選擇等內(nèi)容。調(diào)解方式的采用與調(diào)解結(jié)果經(jīng)雙方同意或合意，類似于契約，調(diào)解過程則類似于在第三者幫助下或主持下展開的契約交涉過程。相關(guān)的程序及衡量指標(biāo)主要包括：行政復(fù)議調(diào)解能否達(dá)成一致，是否雙方都同意選擇調(diào)解方式，調(diào)解協(xié)議是否在雙方同意的前提下才生效的；對調(diào)解協(xié)議的全部內(nèi)容是合意的，而不是部分合意。

法律規(guī)范，就是通過完善行政復(fù)議調(diào)解的程序規(guī)范（包括法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件等），保證行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害國家利益、公共利益和他人利益。最終保證行政管理的合法性和規(guī)范性。相關(guān)程序和衡量指標(biāo)包括：行政復(fù)議調(diào)解有無規(guī)范的制度依據(jù)和具體操作程序要求；程序規(guī)范的細(xì)致化和完善程度，行政復(fù)議調(diào)解內(nèi)容是否符合法律規(guī)定；調(diào)解協(xié)議是否維護(hù)了公共利益等，調(diào)解協(xié)議履行情況；調(diào)解行為是否具有“先例”示范作用。

提高效率，是指以最小的行政復(fù)議調(diào)解成本，實現(xiàn)全面徹底的解決行政糾紛的目的。通過調(diào)解解決行政爭議，可以使行政復(fù)議程序大大減化，減少了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的人財物的投人。在行政復(fù)議調(diào)解過程中，雖然也需要支付一定的交易成本，但是與行政復(fù)議和行政訴訟相比其成本大大減低。正如學(xué)者余凌云分析的那樣，通過調(diào)解，雙方當(dāng)事人互相讓步而締結(jié)調(diào)解契約的方式，即可以使行政機(jī)關(guān)以最經(jīng)濟(jì)的方式排除不明確的事實或法律狀態(tài)，使行政秩序歸于穩(wěn)定，又可以避免發(fā)生相對人因行政機(jī)關(guān)單方以行政決定形式解決行政糾紛，使行政機(jī)關(guān)免于訟累。{7} (P69)相關(guān)程序要求及定性定量指標(biāo)：在平等、民主、公平、自由、解決糾紛的基礎(chǔ)上，是否做到了程序最少化；不同內(nèi)容的行政復(fù)議調(diào)解是否區(qū)別對待；行政復(fù)議調(diào)解的經(jīng)濟(jì)成本、時間成本、人力物力成本（包括行政機(jī)關(guān)與管理相對人）是否做到了最低化；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否簡便容易操作，行政復(fù)議調(diào)解的社會效果與法律效果是否達(dá)到了有效的統(tǒng)一等。

減緩沖突，是對沖突主體之間是非曲直的判斷，或化解或消除沖突．恢復(fù)受沖突所侵害的合法權(quán)益，保證沖突所規(guī)避的法定義務(wù)得到履行。行政復(fù)議調(diào)解可以消除主體間的心理對抗，尤其是避免以后可能引發(fā)的“二次沖突”，使行政糾紛徹底得到解決，緩解了當(dāng)事人之間的矛盾。相關(guān)程序要求及衡量指標(biāo)：符合法律規(guī)定的調(diào)解條件的案件，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是告知代管理相對人有申請調(diào)解的權(quán)利；調(diào)解過程中，管理相對人是否能夠真實全面陳述事實，行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否充分聽取意見；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否是相對人在明了整個調(diào)解協(xié)議真實內(nèi)容的真實意思表示；行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議是否真正考慮到行政管理相對人的利益。

二、關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解制度目標(biāo)的實證分析

關(guān)于上述的目標(biāo)選擇，各地在實踐中各有傾重。為此，筆者到湖北等九個省、市進(jìn)行了實踐調(diào)研。從九個省市有關(guān)行政復(fù)議調(diào)解規(guī)范性文件來看，行政復(fù)議調(diào)解制度比較側(cè)重的目標(biāo)是自愿（意思自治）、合法（符合法規(guī)范）、解決行政爭議（減緩沖突），可以說這三項目標(biāo)被大多數(shù)地方所肯定。例如上海市，在“蝸牛信息技術(shù)公司因不服上海市工商局暫扣營業(yè)執(zhí)照行為申請行政復(fù)議”案、“王某不服上海市某區(qū)公安分局作出治安拘留處罰申請復(fù)議”案、“山河置業(yè)公司不服上海市某區(qū)政府收回土地使用權(quán)決定申請復(fù)議”案、“天馬廣告公司不服市容管理部門作出限期拆除違法廣告決定申請復(fù)議”案中，這些典型的案件分別體現(xiàn)了上海市行政復(fù)議調(diào)解遵循的自愿、合法、公平公正、誠實信用原則。{8} (P74)當(dāng)然，我國不同行政行業(yè)中適用行政調(diào)解也遵循一定原則，例如在海關(guān)行政復(fù)議調(diào)解中，遵循自愿、有限、合法、拘束性等原則。{9}稅務(wù)行政復(fù)議調(diào)解為稅務(wù)行政相對人提供了平等和諧的對話氛圍，不僅能夠快速解決糾紛，而且對于延伸稅收服務(wù)職能、促進(jìn)征納關(guān)系和諧具有重要作用。{10}

總體上講，各地相對比較重視行政復(fù)議調(diào)解的定紛止?fàn)幑δ埽瑢τ诔绦蛐院蛢r值性功能不夠重視。具體而言，一是各地的行政復(fù)議調(diào)解制度都具有暫時性和試行性，即許多是初步嘗試，具有不完善性。二是對于行政復(fù)議調(diào)解的意思自治功能雖然有目標(biāo)定位，但在制度與程序上很少作出詳細(xì)安排。三是許多地方規(guī)定了邀請專家參與重大問題、群眾關(guān)注的行政復(fù)議調(diào)解。但如何在調(diào)解各階段發(fā)揮專家的作用沒有相應(yīng)的內(nèi)容。四是制度上大多數(shù)沒有提高效率這一價值目標(biāo)的定位，在實踐中，也出現(xiàn)了一些久調(diào)不決的現(xiàn)象。五是制度中雖然沒有規(guī)定合意抉擇功能，但在實踐中大多數(shù)地方比較重視合意抉擇，無論是調(diào)解方式的選擇，還是復(fù)議協(xié)議的達(dá)成都體現(xiàn)著合意抉擇這一定位。

根據(jù)以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)，筆者嘗試將我國行政復(fù)議調(diào)解的目標(biāo)選擇大致分為三類：第一類是行政性目標(biāo)類，比較側(cè)重于減緩矛盾等功能發(fā)揮。主要代表有山西、沈陽。第二類是價值性目標(biāo)類，比較重視體現(xiàn)平等參與、意思自治等方面功能特點，同時也體現(xiàn)了減緩矛盾、合法規(guī)范等功能，所構(gòu)建的制度內(nèi)容相對比較完善。主要代表是杭州市。第三類效率性類，這類主要是追求制度的簡練、明晰、容易操作。在功能體現(xiàn)上重視提高效率，同時也考慮到平等參與等功能，典型代表是江西。因此，筆者根據(jù)上述情況，選擇了具有代表性的山西、沈陽、杭州、江西四個地方三種模式，對其總體情況及其成因進(jìn)行簡要分析，總結(jié)出我國行政復(fù)議調(diào)解目標(biāo)功能定位的關(guān)鍵因素。

（一）山西省與沈陽市

山西省和沈陽市屬于行政性功能類，在制度構(gòu)建上比較偏重行政性目標(biāo)定位，偏輕于行政復(fù)議調(diào)解的價值性功能定位。由于這一特點，山西和沈陽行政復(fù)議調(diào)解制度減緩矛盾的目標(biāo)比較突出，特別是在擴(kuò)大行政復(fù)議調(diào)解范圍方面作了大膽嘗試，為解決制約行政復(fù)議調(diào)解制度發(fā)展的瓶頸邁出了重要一步。沈陽是東北老工業(yè)基地中最重要的城市之一，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，各種社會問題日益突出，大批國有企業(yè)職工下崗失業(yè)，社會養(yǎng)老、醫(yī)療保險制度不配套，城市基礎(chǔ)設(shè)施陳舊等問題，造成“官”“民”關(guān)系緊張。對于各級政府來講，發(fā)展經(jīng)濟(jì)促進(jìn)社會發(fā)展首先要解決社會各類矛盾，創(chuàng)造一個良好發(fā)展環(huán)境。行政復(fù)議調(diào)解制度作為解決行政爭議、促進(jìn)社會和諧的有效方式，自然引起各級政府的重視，其制度的構(gòu)建正是在這一大環(huán)境下開展的。山西作為資源大省，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，有著與沈陽類似的狀況。

（二）杭州市

總體上看，杭州市的行政復(fù)議調(diào)解制度偏重于價值功能，對于行政功能在制度中也有所體現(xiàn)，相對而言少一些。杭州市在價值目標(biāo)別強(qiáng)調(diào)了意思自治目標(biāo)的定位，這的確比較難能可貴。因為中國現(xiàn)階段推進(jìn)行政復(fù)議調(diào)解制度建設(shè)，首要的任務(wù)要尊重行政相對人的意思自由。由于“長三角”地區(qū)的市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，相對于中西部地區(qū)，民眾受教育程度比較高，民主觀念比較強(qiáng)烈。因此，民眾參加行政復(fù)議調(diào)解，注重調(diào)解結(jié)果的同時，也非常關(guān)注平等參與，相互溝通、平等對話，意思自由表達(dá)等民主權(quán)利的賦予與行使。這樣大大推動了杭州調(diào)解制度建設(shè)中的價值目標(biāo)定位。

（三）江西省

江西省行政復(fù)議調(diào)解制度構(gòu)建突出提高效率功能，同時兼顧對平等參與、減緩沖突價值目標(biāo)，形成了自己獨有的模式類型。江西法制辦在制定江西行政復(fù)議調(diào)解規(guī)則中，始終如一將效率理念貫穿于整個制度中，如為了減少調(diào)解程序，將行政復(fù)議調(diào)解與行政復(fù)議聽證合并進(jìn)行；明確了復(fù)議調(diào)解的期限，3個工作日內(nèi)將調(diào)解時間、地點通知當(dāng)事人；調(diào)解協(xié)議達(dá)成后3個工作日內(nèi)制作行政復(fù)議調(diào)解書；整個調(diào)解制度規(guī)定僅僅有860字等，都說明了制定者結(jié)合本地實際在效率方面的大膽創(chuàng)新意識。

三、行政復(fù)議調(diào)解制度的目標(biāo)定位

首先，對行政性目標(biāo)的追求是行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢所在。2007年《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》將行政復(fù)議調(diào)解制度確立下來，應(yīng)該說是為了適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要變化，是為了滿足各種社會矛盾集中凸顯，社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的背景下，維護(hù)社會和諧與穩(wěn)定的需求，是整個中國社會轉(zhuǎn)型時期的一個片段、一個細(xì)節(jié)。具體來說，復(fù)議制度能夠從幕后走到臺前，主要是因為其行政性功能的發(fā)揮，也即其在化解社會矛盾，特別是化解官民沖突方面的實用性?！霸谛碌臍v史條件下，行政爭議多發(fā)的狀態(tài)已經(jīng)成為影響社會發(fā)展的主要矛盾，這一階段的矛盾有它自己的特點。一是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)極不完整，并非所有的行政決定都是由行政機(jī)關(guān)作出的，有一部分實際上是黨和政府同時做的，也有一部分公權(quán)力的行使是由企事業(yè)單位和自治組織做的，解決其他內(nèi)部的行政爭議和行政決策相關(guān)聯(lián)的行政爭議，如果靠單一的司法救濟(jì)的途徑看來，有力不從心的方面。二是行政機(jī)關(guān)的依法行政尚處于初級階段，法律還沒有成為評價行政行為的唯一標(biāo)準(zhǔn)。有一些法外的行為也要進(jìn)行合法性和合理性的評價，需要以法律為平臺更加的彈性”。{11}

以上我們對各地規(guī)范性文件的制度文本的分析可以看到各地的復(fù)議調(diào)解規(guī)定非常重視行政性目標(biāo)，各地的實踐也非常注重復(fù)議調(diào)解在減緩矛盾、平息糾紛方面的功能。2008年吉林省受理并審結(jié)的1289件行政復(fù)議案件中，運用行政復(fù)議調(diào)解方式結(jié)案的占38%，而這些案件都是在《行政復(fù)議法》規(guī)定的2個月期限內(nèi)審結(jié)的。松原市政府在2008年對城市進(jìn)行大批改造，其中涉及動遷的家庭近萬戶，一時間因為動遷補償問題有近800多戶申請行政復(fù)議，松原市政府在對這些案件進(jìn)行行政復(fù)議中，將行政復(fù)議調(diào)解與聽證有效的結(jié)合起來，最終95％達(dá)成調(diào)解協(xié)議，城市改造全部按期完成，保證了當(dāng)?shù)卦诔鞘懈脑爝^程中的社會穩(wěn)定。2008年長春市政府受理67件行政復(fù)議案件，通過調(diào)解結(jié)案的案件中，調(diào)解成功率達(dá)到了100%，行政復(fù)議調(diào)解書履行率達(dá)到了97%。僅有一件由于客觀原因沒有得到執(zhí)行。而不在行政復(fù)議調(diào)解范圍內(nèi)，通過作出行政復(fù)議決定結(jié)案的54件案件中，上訴率達(dá)到31%，繼續(xù)走上訪途經(jīng)的占11%[4]在《湖北省行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》、《吉林省行政復(fù)議調(diào)解辦法》中分別規(guī)定了社會敏感、矛盾尖銳等重大案件適用行政復(fù)議調(diào)解，這說明行政復(fù)議調(diào)解在解決社會重大問題，促進(jìn)社會和諧的功能中的作用，通過制度加以確認(rèn)。江西省、杭州市、吉林市等地也都有類似的規(guī)定。

其次，現(xiàn)階段我們應(yīng)高度關(guān)注行政復(fù)議調(diào)解的價值性目標(biāo)，特別關(guān)注其中的法律示范目標(biāo)。無疑，對行政性目標(biāo)的追求是行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢所在，必須堅持，但是一個制度的有效性并不能證明其正當(dāng)性?！皩τ谛姓?fù)議，從政治家的角度看，有實用主義的傾向，無論是法律平臺還是非法律平臺，只要解決問題就可以?！眥11}單純的實用主義對于建設(shè)社會主義法治國家是危險的。退一步，我們追求行政復(fù)議調(diào)解的行政性目標(biāo)，也必須追求的是目標(biāo)實現(xiàn)的有效性和長期性，這樣我們就必須在重視其行政性目標(biāo)的同時，關(guān)注其價值性目標(biāo)。

在實踐中一些行政復(fù)議調(diào)解組織者對調(diào)解的意思自治、平等參與、合意抉擇、合法規(guī)范等原則不重視，民主意識較弱，在行政復(fù)議調(diào)解過程中往往僅注重調(diào)解結(jié)果，而不關(guān)心調(diào)解過程中體現(xiàn)出來的民主理念，平等意識等內(nèi)容，這對該制度的發(fā)展與構(gòu)建是很不利的。實踐中也出現(xiàn)復(fù)議人員與行政糾紛雙方當(dāng)事人共同串通而損害社會公共利益和他人合法權(quán)益，或者復(fù)議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)利用其優(yōu)越地位來強(qiáng)迫管理相對人接受其不公平的條款甚至霸王條款等現(xiàn)象。表面上糾紛得以解決，實際帶來更嚴(yán)重的隱患。作為治理的有效手段，行政復(fù)議調(diào)解必須以合法性為前提。行政復(fù)議調(diào)解不同于民事爭議的調(diào)解，在私法領(lǐng)域，原則上，私人合意高于法律規(guī)定。而在行政糾紛中，雙方合意的有效性必須以不侵害國家利益、公共利益和他人利益為前提，也即行政爭議一方（行政機(jī)關(guān)）的意志自由是有限的，因為它處置的并非個人權(quán)益。從本質(zhì)上講，行政復(fù)議調(diào)解是判斷性調(diào)解，其自愿達(dá)成的和解協(xié)議需要有權(quán)機(jī)關(guān)再次判斷其合法性。在調(diào)解過程中，行政復(fù)議辦案人員要運用法律規(guī)范性來分析雙方的法律事實關(guān)系，并用法律規(guī)范來判斷雙方要求是否合理，在此過程中，法律的規(guī)定始終應(yīng)該是核心，決不能為了達(dá)成協(xié)議而跨越法律的界限，既不能允許行政官員出于個人政治利益的考慮打著化解糾紛、平息矛盾的旗號出賣國家利益，也不能允許行政機(jī)關(guān)借合意之名，以強(qiáng)制力為后盾壓制相對方的合法要求。

注釋：

[1]所謂行政復(fù)議調(diào)解是指在行政復(fù)議過程中，復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)行政糾紛當(dāng)事人申請，或主動就復(fù)議案件的需要，召集雙方對案件的處理進(jìn)行協(xié)調(diào)，結(jié)果有兩種：一是調(diào)解不成功，復(fù)議機(jī)關(guān)依法作出復(fù)議決定；二是調(diào)解成功，申請人撤回復(fù)議申請，復(fù)議機(jī)關(guān)作出終止復(fù)議決定。參見中國政府法治信息網(wǎng)：文克林：試論行政復(fù)議調(diào)解http: // chinalaw. gov. cn/article/dfxx/dffzxx/hain/200708/20070800020783. shtml

[2]國務(wù)院法制辦公室專門統(tǒng)計了相關(guān)數(shù)據(jù)。參見國家法制辦公室：政府法制簡報2006年第4期。

[3]行政復(fù)議調(diào)解制度的功能定位取決于對行政復(fù)議制度性質(zhì)的理解。對此有“偏行政”“偏司法”兩說。兩種觀點都是從行政復(fù)議適用介于行政程序和訴訟程序之間而引申出來的結(jié)論。國務(wù)院法制辦公室在《關(guān)于＜中華人民共和國行政復(fù)議法＞（草案）的說明》中指出行政復(fù)議制度要“……體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化”。參見曹康泰：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，北京：中國法制出版社1999年版，第3頁?？梢哉f，國家在現(xiàn)行的行政復(fù)議制度中賦予并特別強(qiáng)調(diào)行政功能，是對行政復(fù)議行政性質(zhì)的肯定。

[4]以上數(shù)據(jù)由吉林省政府法制辦行政復(fù)議部門提供。

第2篇

關(guān)鍵詞： 鍋爐結(jié)焦； 運行調(diào)整； 配風(fēng)方式

中圖分類號： TK227.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1009-8631（2013）02-0039-01

對于火電廠來說，鍋爐結(jié)焦嚴(yán)重影響著機(jī)組的安全、經(jīng)濟(jì)運行。引起鍋爐結(jié)焦的原因很多，也很復(fù)雜。如：爐膛容積熱負(fù)荷、爐膛斷面熱負(fù)荷、燃燒器區(qū)域熱負(fù)荷、爐膛幾何尺寸，煤灰成分與組成、爐膛環(huán)境溫度和爐內(nèi)空氣動力場等；燃用煤種的煤質(zhì)對電廠鍋爐的結(jié)焦有著根本的影響，其中，灰熔點低也是造成爐膛結(jié)焦的重要原因；此外，運行調(diào)節(jié)不當(dāng)，煤粉爐的煤粉噴嘴角度調(diào)節(jié)不當(dāng)，使火焰偏斜到爐墻或水冷壁附近，而配風(fēng)方式又不合理，吹灰或除焦不及時等原因，也會引起鍋爐結(jié)焦。

一、鍋爐結(jié)焦對機(jī)組安全、經(jīng)濟(jì)運行有著極其嚴(yán)重的危害

首先，從安全上，結(jié)焦會引起過熱汽溫升高，管壁超溫，甚至?xí)兄缕鼙疲s短鍋爐設(shè)備的使用壽命。結(jié)焦若熔合成大塊時，因重力從上部落下，導(dǎo)致砸壞冷灰斗水冷壁。低負(fù)荷會因掉大塊焦而引起燃燒不穩(wěn)甚至熄火。另外，鍋爐的大焦塊掉在撈渣機(jī)后，瞬間產(chǎn)生大量的水蒸氣，破壞撈渣機(jī)的水封，同時使?fàn)t底漏入大量冷風(fēng)，造成燃燒器區(qū)域煤粉火焰著火狀況的嚴(yán)重惡化，使?fàn)t膛負(fù)壓產(chǎn)生劇烈波動而引起鍋爐滅火。而結(jié)焦形成的灰渣大塊，使撈渣機(jī)、碎渣機(jī)運輸困難，有時會過載跳閘，嚴(yán)重時使渣溝受堵，不得不降負(fù)荷運行。全部的水冷壁結(jié)焦，需停爐進(jìn)行除焦，而部分水冷壁結(jié)焦時，除了造成限制負(fù)荷外，有的電廠還要進(jìn)行人工除焦，嚴(yán)重威脅著工人的人身安全。

從經(jīng)濟(jì)性方面考慮，結(jié)焦還會使傳熱惡化排煙溫度升高，鍋爐熱效率下降；燃燒器出口結(jié)焦，造成氣流偏斜，燃燒惡化，有可能使機(jī)械未完全燃燒熱損化學(xué)未完全燃燒熱損失增大，使鍋爐通風(fēng)阻力增大，廠用電量上升：水冷壁結(jié)焦后，會使蒸發(fā)量下降，管壁溫度升高，有可能成為限制出力的因素。

包頭二電廠位于市區(qū)，所用煤質(zhì)不一。考慮到平時所用烏海煤熔點低、發(fā)熱量高、易結(jié)焦的特點，相應(yīng)采取摻加小窯煤，以提高灰熔點，防止結(jié)焦。同時，積極加強(qiáng)技術(shù)改造、增強(qiáng)運行調(diào)整，以減少結(jié)焦現(xiàn)象的發(fā)生。

下面從運行調(diào)整的角度，特別是鍋爐運行中的配風(fēng)方面來探討如何防止鍋爐結(jié)焦。

該鍋爐配有五臺磨煤機(jī)，可稱為A＼B＼C＼D＼E磨。燒器布置形式為：（從下到上） 2-1-2-1-2（油）-1-2-2（油）-1-2-1-2-2（反切）。

正常情況下，一般運行四層一次風(fēng)，這四層一次風(fēng)可以任意組合，所以八層二次風(fēng)的投運行就比較靈活。比如說燃燒穩(wěn)定性差，投運二次風(fēng)時，可投運離運行層一次風(fēng)稍遠(yuǎn)的二次風(fēng)或關(guān)小就近二次風(fēng)，一般按上大下小配風(fēng)即倒三角配風(fēng)。使一次風(fēng)著火后再補氧，這樣可使著火及時、燃燒穩(wěn)定。如果一次風(fēng)著火情況較好，這時就要考慮及時補氧的問題，一般采用均等配風(fēng)，一、二次風(fēng)間隔開啟，以保證著火的一次風(fēng)能夠及時得到氧量少的煤，它的燃燒強(qiáng)烈，中部可能較為缺氧，為了及時補充氧量，可采取開大中部二次風(fēng)量的鼓腰式配風(fēng)方式。到底是不是這種情況，可以試開中部風(fēng)門，如果加風(fēng)后出口煙溫下降，說明這里缺風(fēng)，開風(fēng)可使火焰中心下移。反之，說明不缺風(fēng)。所以，在運行中不要墨守陳規(guī)，要不斷探索，找出不同煤種的最佳運行方式。但是在這里要注，試驗操作要緩慢，先開一點，看一下變化方向，再作判斷，決定下一步操作。周界風(fēng)主要是保護(hù)噴口，一般投運磨煤機(jī)和不投運的磨煤機(jī)的周界風(fēng)都要開。運行磨煤機(jī)投周界風(fēng)可防止噴口結(jié)焦，停運磨煤機(jī)投周界風(fēng)可冷卻噴口，防止燒壞。

二、針對煤種和運行情況可采取以下運行配風(fēng)方式

（一）CABE磨煤機(jī)運行

二次風(fēng)開關(guān)情況：

新增二次風(fēng)門開

第1層二次風(fēng)門關(guān)

第1層油二次風(fēng)門開

第2層二次風(fēng)門開

第3層二次風(fēng)門開

第4層二次風(fēng)門開

根據(jù)出口煙溫偏差和氧量可開大或關(guān)小第5層二次風(fēng)門。第2層油二次風(fēng)也可少量開啟，可視出口煙溫變化而定。如果開啟出口煙溫上升就應(yīng)關(guān)掉。

（二）ABDE磨煤機(jī)運行

二次風(fēng)開關(guān)情況：

新增二次風(fēng)門關(guān)

第1層二次風(fēng)門開

第1層油二次風(fēng)門開

第2層二次風(fēng)門開

第2層油二次風(fēng)開

第3層二次風(fēng)門開

第4層二次風(fēng)門開

根據(jù)出口煙溫偏差和氧量可開大或關(guān)小第5層二次風(fēng)門。

（三）CABD磨煤機(jī)運行

二次風(fēng)開關(guān)情況：

新增二次風(fēng)門開

第1層二次風(fēng)門關(guān)

第1層油二次風(fēng)門開

第2層二次風(fēng)門開

第2層油二次風(fēng)開

第3層二次風(fēng)門開

第4層二次風(fēng)門關(guān)

根據(jù)出口煙溫偏差和氧量可開大或關(guān)小第5層二次風(fēng)門。

（四）CBDE磨煤機(jī)運行

二次風(fēng)開關(guān)情況：

新增二次風(fēng)門開

第1層二次風(fēng)門關(guān)

第1層油二次風(fēng)門開

第2層二次風(fēng)門開

第2層油二次風(fēng)開

第3層二次風(fēng)門開

第4層二次風(fēng)門開

根據(jù)出口煙溫偏差和氧量可開大或關(guān)小第5層二次風(fēng)門。

（五）CADE磨煤機(jī)運行

二次風(fēng)開關(guān)情況：

新增二次風(fēng)門開

第1層二次風(fēng)門開

第1層油二次風(fēng)門開

第2層二次風(fēng)門關(guān)

第2層油二次風(fēng)開

第3層二次風(fēng)門開

第4層二次風(fēng)門開

根據(jù)出口煙溫偏差和氧量可開大或關(guān)小第5層二次風(fēng)門。

第3篇

“十二五”期間，中國經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快發(fā)展的基本條件和長期向好的基本趨勢不會發(fā)生大的變化。中國已經(jīng)跨進(jìn)中等偏上收入國家的門檻，這一階段是向高收入水平邁進(jìn)的關(guān)鍵時期，面臨著新的機(jī)遇和風(fēng)險，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的任務(wù)十分緊迫。

(一)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整提供良好的環(huán)境。

總理在今年的政府工作報告中指出，2011年中國經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)為8％左右，居民消費價格漲幅控制在4％左右，這既充分考慮了國際、國內(nèi)復(fù)雜的形勢，又結(jié)合我國自身改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，是切合中國實際、并有望實現(xiàn)的目標(biāo)。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究，今年中國經(jīng)濟(jì)增速會比去年放慢，但增長的勢頭仍然強(qiáng)勁。重要的影響因素有：第一，投資有望保持較高速度的增長。今年中國將實施1000萬套保障性住房建設(shè)計劃，還將啟動水利、高速鐵路等“十二五”新開工項目。第二，在工資上升和個人所得稅改革等有利因素的影響下，中國城鄉(xiāng)居民消費支出將保持穩(wěn)定增長。第三，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體復(fù)蘇，失業(yè)率逐步下降，需求有望回升，有利于中國出口較快地增長。國務(wù)院發(fā)展研究中心編制的第二期宏觀經(jīng)濟(jì)指數(shù)顯示，中國經(jīng)濟(jì)增速將在2011年二季度以后穩(wěn)步回升。中國政府將經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)定為8％左右，這既有利于保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，同時也為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)留了空間，有利于提高增長的整體質(zhì)量和水平。

當(dāng)前，物價總水平上漲的壓力仍然比較大，但我們有條件、也有信心在今年達(dá)到4％左右的調(diào)控目標(biāo)。這主要是基于下面幾個方面的有利因素：第一，中國農(nóng)業(yè)連續(xù)七年豐收，糧食供給充裕，糧食庫存率高達(dá)40％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際通行的17％-18％的標(biāo)準(zhǔn)。第二，農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)加快，有利于從中間環(huán)節(jié)減弱物價上漲的壓力。第三，導(dǎo)致通貨膨脹的貨幣因素得到初步控制。2011年2月份，中國廣義貨幣增長率放慢到15.7％，低于16％的調(diào)控目標(biāo)，單月新增貸款明顯降低，而且調(diào)控物價的政策組合還有比較大的選擇空間，預(yù)計全年物價水平將呈現(xiàn)前高后低的走勢。

(二)把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容和有效抓手，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

一是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在“十一五”期間，中國政府實施以節(jié)能減排為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策，加快淘汰落后產(chǎn)能，實施大型節(jié)能減排工程以及行動，從實施效果來看，進(jìn)展較為順利。不過，中國節(jié)能減排機(jī)制尚處于轉(zhuǎn)型過程中，亟待形成節(jié)能減排的長效機(jī)制。此外，中國研發(fā)投入長期不足，企業(yè)自主創(chuàng)新能力弱，沒有掌握核心節(jié)能減排技術(shù)，國外核心節(jié)能減排技術(shù)的引進(jìn)、轉(zhuǎn)讓也面臨著各種各樣的障礙?！笆濉睍r期，中國將繼續(xù)淘汰落后、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和新技術(shù)、新工藝的開發(fā)應(yīng)用，加快產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級，提高產(chǎn)品附加價值，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，使技術(shù)進(jìn)步在勞動率提高和經(jīng)濟(jì)增長中逐步發(fā)揮主導(dǎo)作用，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

二是大力推行戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中國政府提出現(xiàn)階段重點培育和發(fā)展節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)。目前中國的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處在起步階段，需要堅持技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新并舉，發(fā)揮各種主體的積極性，搭建多元化融資渠道，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

在這里，我想特別強(qiáng)調(diào)在全球化的背景下，中國政府歡迎各種形式的合作創(chuàng)新，鼓勵并支持開放式創(chuàng)新。目前，我國正在著力完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)和政策，進(jìn)一步加大執(zhí)行力度，為所有在華企業(yè)提供良好的創(chuàng)新環(huán)境。同時，我們也希望中國一些成長性好的創(chuàng)新型企業(yè)，通過與跨國公司的合作，共同開拓國際市場，增強(qiáng)國際競爭力。

三是改善環(huán)境，拓寬領(lǐng)域，加快服務(wù)業(yè)的發(fā)展。近年來，服務(wù)業(yè)在我國國民生產(chǎn)總值中的比重呈現(xiàn)明顯上升趨勢，經(jīng)濟(jì)增長的動力格局發(fā)生了很大的變化。不過，服務(wù)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重仍然偏低，國際競爭力不強(qiáng)。從服務(wù)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，生產(chǎn)業(yè)所占比重低，發(fā)展滯后。“十二五”時期及今后一個時期，隨著中國工業(yè)化由中級階段向高級階段過渡，生產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊。因此，“十二五”期間不僅應(yīng)提高服務(wù)業(yè)發(fā)展的比重，還應(yīng)提升服務(wù)業(yè)的質(zhì)量和水平，要大力發(fā)展金融、信息、科技服務(wù)、現(xiàn)代物流、商務(wù)服務(wù)等生產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展生活業(yè)和旅游業(yè)，支持文化創(chuàng)意、服務(wù)外包、電子商務(wù)等新興服務(wù)業(yè)的發(fā)展。要放寬服務(wù)業(yè)的市場準(zhǔn)入，擴(kuò)大對內(nèi)、對外開放，推進(jìn)服務(wù)業(yè)管理體制改革，創(chuàng)新組織形式和服務(wù)品種，調(diào)整和完善服務(wù)業(yè)稅收制度，增強(qiáng)服務(wù)發(fā)展的后勁和活力。

四是發(fā)揮優(yōu)勢，合理分工，推動產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。近年來，中國的比較優(yōu)勢正在發(fā)生深刻變化，低成本優(yōu)勢削弱，但大市場的優(yōu)勢凸顯，成為吸引跨國投資的新優(yōu)勢。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2009年對在華跨國公司的問卷調(diào)查，相當(dāng)高比例的跨國公司更加看好中國所獨有的低成本、大市場雙重優(yōu)勢，有動力將支持與技術(shù)密集程度更高、資金密集程度更高的研發(fā)、高端制造等產(chǎn)業(yè)活動向中國轉(zhuǎn)移。要抓住國際金融危機(jī)后，全球經(jīng)濟(jì)加速調(diào)整和國際服務(wù)業(yè)加速轉(zhuǎn)移的契機(jī)，積極有序地承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引跨國公司地區(qū)總部、研發(fā)中心、設(shè)計中心、采購中心落戶中國。與此同時，要按照市場經(jīng)濟(jì)的原則，消除體制機(jī)制障礙，推動產(chǎn)業(yè)要素在中國國內(nèi)的跨地區(qū)流動和重新組合，實現(xiàn)有序的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，形成有利于東中西部充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)鏈合理分工的新局面。

(三)將調(diào)整收入分配作為擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整提供持續(xù)的動力，擴(kuò)大內(nèi)需，特別是消費需求，根本上要靠提高居民收入水平和改善收入分配結(jié)構(gòu)。在“十一五”期間，中國在這些方面取得了一些新的進(jìn)展。2009年，勞動者報酬占GDP份額比2007年提高了四個百分點以上；2010年，農(nóng)村居民收入增長首次超過了城鎮(zhèn)居民的收入增長，城鄉(xiāng)收入差距低于2006年的水平，扭轉(zhuǎn)了繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。不過，中國收入分配格局仍然不合理，收入差距仍然較大，收入分配的秩序還很不規(guī)范。