公共管理模式范文

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第1篇

一、公共管理與倫理的關(guān)系

“在某種意義上，有文字記載的社會(huì)已經(jīng)是倫理化的社會(huì)了。”［4］（P2）這意味著，倫理學(xué)的產(chǎn)生具有悠久的歷史。因此，無論就理論還是就實(shí)踐而言，公共管理與倫理都存在密切的聯(lián)系。第一，倫理對(duì)公共管理行為具有重要的約束與規(guī)范作用。公共管理活動(dòng)是在紛繁復(fù)雜、千變?nèi)f化的外部環(huán)境中進(jìn)行的，許多時(shí)候需要其主體隨機(jī)作出選擇和決定，然而，剛性的管理規(guī)則卻無法也無力約束這些選擇。因此，具有對(duì)與錯(cuò)、是與非、善與惡等基本價(jià)值取向的倫理在很大程度上就發(fā)揮了規(guī)制與約束的功能。甚至一定程度上可以認(rèn)為，公共管理主體的良心、責(zé)任感、正義感是其接納與實(shí)現(xiàn)公共管理行為的依托。倫理既是實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的機(jī)制，也是傳統(tǒng)中國人的價(jià)值認(rèn)同。［5］為此，公共管理主體在強(qiáng)化剛性規(guī)范的同時(shí)，還應(yīng)該重視倫理道德的自律意識(shí)，以提高其倫理修養(yǎng)來彌補(bǔ)法律、法規(guī)等剛性約束的不足，形成對(duì)公共管理行為的倫理判斷。第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應(yīng)的制度與法律保障。內(nèi)部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規(guī)與倫理監(jiān)督，內(nèi)部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵(lì)、倫理宣傳與倫理文化建設(shè)等方式來進(jìn)行。而不論是外部控制還是內(nèi)部控制，都應(yīng)由相應(yīng)的公共管理機(jī)構(gòu)來完成的，這就關(guān)系到公共管理者的思想觀念、價(jià)值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術(shù)問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應(yīng)的保障。第三，公共管理必須在倫理框架下運(yùn)作才具有實(shí)質(zhì)合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實(shí)質(zhì)合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權(quán)威僅僅具有法律形式的合法性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它還必須具有實(shí)質(zhì)性的合法性。這種實(shí)質(zhì)合法性就是合規(guī)范性，即合道德性，道德基礎(chǔ)才是公共管理最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。合道德性的實(shí)質(zhì)意義在于，“政治統(tǒng)治的公正、正義，而公正、正義又體現(xiàn)在對(duì)于公民的權(quán)利與利益的保護(hù)上。如果失去了合規(guī)范性，形式合法性也就不具有任何實(shí)質(zhì)性的意義，也就喪失了政治權(quán)威存在的理由。”［6］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運(yùn)作才具有實(shí)質(zhì)合法性。然而，縱觀人類歷史坐標(biāo)，并不是公共管理運(yùn)行的每個(gè)階段都具有實(shí)質(zhì)合法性。在統(tǒng)治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴(yán)重背離，其運(yùn)行的實(shí)質(zhì)合法性受到挑戰(zhàn)；而在行政與倫理高度統(tǒng)合的服務(wù)型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運(yùn)行的強(qiáng)力支撐，其實(shí)質(zhì)合法性才得以逐步確認(rèn)。

二、統(tǒng)治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具

統(tǒng)治型公共管理模式是農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理模式。農(nóng)業(yè)社會(huì)是以地域、種族、家族等因素為基本依據(jù)而把治理對(duì)象隔離成不同部分，并在此基礎(chǔ)上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會(huì)。王權(quán)專制的“統(tǒng)治型”社會(huì)要求整個(gè)社會(huì)根據(jù)統(tǒng)治的需要而在等級(jí)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組織起來，政府管理只不過是統(tǒng)治者私人管理的延伸，帶有強(qiáng)制性和明顯的暴力傾向。而統(tǒng)治者為了喚起并維持公眾對(duì)其“合法性”的認(rèn)可，也竭力進(jìn)行意識(shí)形態(tài)的宣教，差等正義論、君權(quán)神授論和王權(quán)至上論等皆是這一時(shí)期的典型表現(xiàn)。這樣，“國家就從一個(gè)自由處理自己事務(wù)的部落組織轉(zhuǎn)變?yōu)槁訆Z和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機(jī)關(guān)也相應(yīng)地從人民意志的工具轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的、壓迫和統(tǒng)治自己人民的機(jī)關(guān)了。從此，人們一直在少數(shù)人的統(tǒng)治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在這一時(shí)期，國家對(duì)社會(huì)的管理實(shí)質(zhì)上是一種不平等的統(tǒng)治。它以統(tǒng)治者為中心，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)利益最大化為宗旨，以維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治為主要任務(wù)，以統(tǒng)治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統(tǒng)治型公共管理模式是一種建立在權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上的“權(quán)制”模式。在這種模式下，一切制度設(shè)計(jì)與安排都要圍繞鞏固和擴(kuò)大統(tǒng)治權(quán)力而進(jìn)行，它表現(xiàn)的也是是權(quán)力意志的物化。由于權(quán)力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認(rèn)為理所當(dāng)然的矯正工具，但由于其限制了權(quán)力的任意運(yùn)行，歷代的統(tǒng)治者至多把它當(dāng)作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對(duì)權(quán)力意志矯正的失敗讓人們?cè)俅嗡伎际裁床攀菣?quán)力的穩(wěn)固外在約束力量，德治進(jìn)入了人們的視野。一般認(rèn)為，統(tǒng)治型模式中公共管理的質(zhì)量取決于治理者的德性、能力和權(quán)謀，被統(tǒng)治者希望統(tǒng)治者是一個(gè)“有道明君”，而統(tǒng)治者為了權(quán)力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對(duì)權(quán)治進(jìn)行修飾、補(bǔ)充、完善，以為其統(tǒng)治謀求長久的合法性。這意味著，要矯正權(quán)力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規(guī)范的德治。這種道德規(guī)范首先介入到權(quán)力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權(quán)力意志和約束權(quán)治行為的重要力量，在不與權(quán)力意志發(fā)生根本性沖突的條件下，是權(quán)治的一種有益的補(bǔ)充。因此，在統(tǒng)治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運(yùn)———被統(tǒng)治者大力推崇，被統(tǒng)治者迫切期望，甚至一度超越“權(quán)治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農(nóng)業(yè)社會(huì)并不具備產(chǎn)生完整的、系統(tǒng)的倫理規(guī)范的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會(huì)治理中發(fā)揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關(guān)系在政治活動(dòng)中的映射，一旦與權(quán)力意志發(fā)生沖突與矛盾，權(quán)力意志就會(huì)表現(xiàn)出對(duì)道德規(guī)范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規(guī)制功能喪失殆盡。也許有人會(huì)說，與統(tǒng)治型公共管理模式相聯(lián)系的道德是與政治同構(gòu)的，道德條目及其內(nèi)含的價(jià)值準(zhǔn)則具有極高的權(quán)威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現(xiàn)。［10］但是，在統(tǒng)治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實(shí)只是一種差等的正義與善，其實(shí)質(zhì)是承認(rèn)人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統(tǒng)治型社會(huì)存在著一些可以判定為德治的形式與內(nèi)容的話，那也只不過是權(quán)治的補(bǔ)充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項(xiàng)根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會(huì)淪為一種欺騙社會(huì)的幌子”。［11］（P177-178）也就是說，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治往往是“權(quán)制”下的一種工具，維護(hù)的是統(tǒng)治階級(jí)的利益，宣揚(yáng)的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊(yùn)含的行政倫理也不過是“權(quán)治（制）”的工具和手段而已。“這種‘德治’并不是必然的，往往與少數(shù)開明的最高統(tǒng)治者（君主）聯(lián)系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……總之，統(tǒng)治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實(shí)質(zhì)上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可見，由于缺乏“德制”的保障，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治僅是個(gè)人的信念、理想與修身養(yǎng)性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對(duì)以暴力和以暴力為后盾的統(tǒng)治型公共管理模式，習(xí)俗化的家元倫理并不能減緩其強(qiáng)化人侵犯性品質(zhì)的傾向，倫理道德無疑會(huì)隸屬并讓位于統(tǒng)治階級(jí)的利益與權(quán)力，并直接成為了統(tǒng)治階級(jí)催生臣民意識(shí)、強(qiáng)化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護(hù)穩(wěn)固統(tǒng)治秩序的“工具”。

三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離

人類進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，由于分工和交換的發(fā)展、工具的革新，生產(chǎn)力突飛猛進(jìn)，社會(huì)的組織化、體系化程度迅速提高，機(jī)器化大生產(chǎn)帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的巨大障礙，一批批先進(jìn)的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對(duì)專制的意識(shí)形態(tài)和制度體系進(jìn)行了無情的批判，由此引發(fā)了統(tǒng)治型公共管理模式的范式危機(jī)。在這種語境下，政府的統(tǒng)治色彩日益淡化，管理職能得到強(qiáng)化并居于主導(dǎo)地位，管理型公共管理模式由此產(chǎn)生。該模式以泰勒的科學(xué)管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點(diǎn)是：以經(jīng)濟(jì)、效率為主要價(jià)值取向，忽視公共行政中的責(zé)任與公平；強(qiáng)調(diào)管理技術(shù)、程序與規(guī)則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創(chuàng)新精神；秉行價(jià)值中立的觀念，注重行政人員的專業(yè)化和技術(shù)化。顯然，與統(tǒng)治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進(jìn)步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機(jī)器，建立的是一套自上而下的權(quán)威與嚴(yán)密的等級(jí)秩序，偏重于科學(xué)分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴(yán)重阻礙了個(gè)人倫理道德的自主性，剝奪了個(gè)人的任何內(nèi)心情感，使進(jìn)入其中的人只能有效率地執(zhí)行別人的意志而不用發(fā)揮主觀能動(dòng)性。正如庫珀所言，“進(jìn)入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個(gè)歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學(xué)化、技術(shù)化的追求中，喪失了價(jià)值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時(shí)，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術(shù)理性、價(jià)值中立原則是這一時(shí)期行政與倫理背離的理論基礎(chǔ)，那么整個(gè)社會(huì)陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進(jìn)一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認(rèn)為，西方以功利和個(gè)人為主要價(jià)值取向的倫理文化雖在改造人類的物質(zhì)生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產(chǎn)生了墮落的危機(jī)。［14］（P76）受此影響，人們產(chǎn)生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產(chǎn)生了拼命賺錢、精于計(jì)算的商業(yè)文明，人與人之間的關(guān)系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會(huì)關(guān)系，統(tǒng)統(tǒng)受到商業(yè)性個(gè)人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對(duì)此有深刻的描述。他指出，在這種社會(huì)中，每個(gè)人出于自己的利益為自己指定的行為準(zhǔn)則與公共理性為全體利益而指定的規(guī)則常常完全相反。“恐怕沒有一個(gè)生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點(diǎn)死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個(gè)海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關(guān)愛卻又彼此傷害。由于職責(zé)，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙。”［16］（P81）這說明，這一時(shí)期所尊奉的個(gè)人主義和利己主義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)致使個(gè)人權(quán)力和利益極度擴(kuò)張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預(yù)設(shè)的危險(xiǎn)，其直接影響是嚴(yán)重腐蝕了公共行政中公益至上的價(jià)值觀，破壞了辦事規(guī)則與制度規(guī)范，加劇了行政與倫理的進(jìn)一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強(qiáng)調(diào)的是“法制”下的“法治”，突出的是權(quán)力的制約和權(quán)利的保障。它力求在權(quán)力分散的基礎(chǔ)上，對(duì)權(quán)力腐敗進(jìn)行制度上的防范。然而，法律在限制權(quán)力的同時(shí)也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關(guān)緊要的東西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發(fā)生了背離，在需要權(quán)力制約的領(lǐng)域和需要用法來為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供保障的領(lǐng)域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規(guī)范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責(zé)任、公民精神等倫理價(jià)值，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平應(yīng)與經(jīng)濟(jì)、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統(tǒng)公共行政的深遠(yuǎn)影響下，在人們普遍確立的以法為綱領(lǐng)的治理理念的干擾下，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的道德秩序，道德規(guī)范只有在與法、與經(jīng)濟(jì)效率不沖突的前提下才能得到認(rèn)可。盡管人們也有意識(shí)把日常生活領(lǐng)域的道德規(guī)范帶入公共領(lǐng)域，但不道德的社會(huì)在人走入社會(huì)的時(shí)候卻對(duì)人進(jìn)行了重塑，使人放棄了日常生活領(lǐng)域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統(tǒng)治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對(duì)于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學(xué)化要求在本質(zhì)上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。

四、服務(wù)型公共管理模式：行政與倫理的統(tǒng)合

從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當(dāng)大的悖論，法制要滿足市場經(jīng)濟(jì)自由平等的要求，而政府體制則以層級(jí)化的設(shè)置去把法制付諸實(shí)施。并且，在法制變成現(xiàn)實(shí)的過程中，時(shí)時(shí)處處都能看到行政命令發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府對(duì)行政生活的全面干預(yù)直接帶來了政府職能的擴(kuò)張與行政規(guī)模的龐大，導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、、繁文縟節(jié)、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質(zhì)疑，管理型公共管理模式在20世紀(jì)后期出現(xiàn)了全面的危機(jī)。為此，從20世紀(jì)70、80年代起，西方發(fā)達(dá)國家相繼掀起了新一輪政府改革運(yùn)動(dòng)，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業(yè)化政府，顧客化公民，并運(yùn)用現(xiàn)代管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全面質(zhì)量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應(yīng)性、責(zé)任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會(huì)的合作治理，構(gòu)建協(xié)商合作的治理網(wǎng)絡(luò)。三是強(qiáng)調(diào)服務(wù)型公共管理的理念。認(rèn)為服務(wù)型公共管理應(yīng)強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位、公民本位、權(quán)利本位和服務(wù)本位，以權(quán)力共享、公民參與、合作共治為運(yùn)行方式，使政府和公民各自回歸社會(huì)契約的原始邏輯設(shè)定，真正踐行還權(quán)于民的努力方向。新一輪政府改革運(yùn)動(dòng)為服務(wù)型公共管理模式的產(chǎn)生奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。服務(wù)型公共管理模式是人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發(fā)，對(duì)公民意識(shí)與公民精神提出了更高的要求，也對(duì)行政倫理提出了更高的挑戰(zhàn)。［19］這一挑戰(zhàn)意味著，該模式要在揚(yáng)棄統(tǒng)治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機(jī)制的基礎(chǔ)上，從事“統(tǒng)合”的工作。通過“統(tǒng)合”，把一切領(lǐng)域、一切方面的積極成果綜合成社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應(yīng)。顯而易見，作為規(guī)制人類行為的基本道德準(zhǔn)則，倫理是首要統(tǒng)合的對(duì)象。

1、市場經(jīng)濟(jì)的倫理訴求呼喚服務(wù)型公共管理模式中行政與倫理的統(tǒng)合。市場經(jīng)濟(jì)使個(gè)人利益得以凸顯，并追求一種個(gè)人主體意識(shí)的增強(qiáng)和個(gè)體自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，造成了公共利益與個(gè)人利益領(lǐng)域的分離。在市場經(jīng)濟(jì)的影響下，新公共管理倡導(dǎo)的企業(yè)化政府改革造就了一批對(duì)公共服務(wù)缺乏熱情、道德水平低下的公務(wù)員隊(duì)伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］（P82、158）在這種情境下，整個(gè)社會(huì)面臨一系列價(jià)值預(yù)設(shè)的缺失。例如，市場化中人們的價(jià)值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域界定的模糊性，科學(xué)性原則下公共行政標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化與社會(huì)價(jià)值、社會(huì)文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對(duì)公平導(dǎo)向的價(jià)值理性的背離和貶損，人們?cè)谑袌龌c全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經(jīng)濟(jì)對(duì)行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應(yīng)當(dāng)、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會(huì)的關(guān)注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協(xié)調(diào)由于利益分化與沖突所引起的各種利益關(guān)系的緊張狀態(tài)，維護(hù)社會(huì)的和諧有序，體現(xiàn)人類社會(huì)發(fā)展追求公平正義的價(jià)值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統(tǒng)合。

2、對(duì)公共利益的共同追求是服務(wù)型公共管理模式中行政與倫理統(tǒng)合的基礎(chǔ)。在服務(wù)型公共管理模式下，行政與倫理在價(jià)值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務(wù)性與合作共治性是服務(wù)型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實(shí)踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應(yīng)建立在社會(huì)公共意志的基礎(chǔ)上。“公意永遠(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸。”［21］（P153）因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護(hù)公共利益，以公共利益為價(jià)值取向，并將這種價(jià)值觀念貫徹在公共管理的日常實(shí)踐中。［22］（P215-219）這讓我們清醒地意識(shí)到，無論從公共管理的整體導(dǎo)向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價(jià)值都離不開公共利益，“即使社會(huì)大眾對(duì)于公共利益的具體內(nèi)容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責(zé)所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此種模式下的倫理也有強(qiáng)烈的公共利益取向。之所以認(rèn)為此模式下的倫理有強(qiáng)烈的公共利益取向，是因?yàn)橛闷鋵?duì)一定行為進(jìn)行評(píng)判時(shí)，往往以其是否有益于公共利益的實(shí)現(xiàn)作為其正當(dāng)性的依據(jù)。這種對(duì)行為結(jié)果的強(qiáng)烈關(guān)注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實(shí)現(xiàn)，從而使公共管理活動(dòng)不偏離其最終的目標(biāo)。可見，對(duì)公共利益價(jià)值追求的同一性決定了行政與倫理必將統(tǒng)合在一起。

3、服務(wù)型公共管理模式為行政與倫理的統(tǒng)合提供了制度保障。無論從制度設(shè)計(jì)、行政立法還是行政監(jiān)督來看，統(tǒng)治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護(hù)”的無道德的窘境。道德是法律的補(bǔ)充，因而當(dāng)行政人員觸犯法律時(shí)，可能會(huì)受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統(tǒng)治與管理型公共管理自身就是一個(gè)不道德的行政體系。“有權(quán)者對(duì)無權(quán)者、權(quán)大者對(duì)權(quán)小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權(quán)小者對(duì)權(quán)大者、無權(quán)者對(duì)有權(quán)者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構(gòu)成了行政體系不道德的一面。”［24］（P312）而在服務(wù)型公共管理中，法律與道德的關(guān)系恰恰相反，法律是道德的補(bǔ)充。只有當(dāng)?shù)赖碌募s束機(jī)制失去效力時(shí)，法律才發(fā)揮作用。同時(shí)，由于服務(wù)型公共管理強(qiáng)化了服務(wù)意識(shí)，淡化了權(quán)力觀念，就從制度上動(dòng)搖了行政人員失德和缺德的基礎(chǔ)。因?yàn)椋皺?quán)力拜教物的終止，可以使人們對(duì)掌權(quán)者的監(jiān)督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會(huì)受到社會(huì)的唾棄法律的懲治。”［25］（P312）此外，在服務(wù)型公共管理中，行政人員健康的職業(yè)群體意識(shí)將取代傳統(tǒng)的“官官相護(hù)”的族群意識(shí)，族群的觀念變成了團(tuán)結(jié)互助、有效合作、樹立整體服務(wù)優(yōu)勢(shì)的動(dòng)力，因而行政行為中的任何不道德現(xiàn)象，都會(huì)變得與整個(gè)行政體系格格不入，進(jìn)而受到嚴(yán)厲的制裁與阻止。因此，服務(wù)型公共管理模式為倫理道德建設(shè)和其在行政行為中發(fā)揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統(tǒng)一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認(rèn)為，服務(wù)型公共管理模式相關(guān)概念的提出本身就蘊(yùn)含著對(duì)“服務(wù)”這一充滿道德價(jià)值色彩的詞語的考量。服務(wù)型公共管理模式中的倫理是對(duì)服務(wù)的引申、具體化和體系化，是伴生于服務(wù)型政府并指導(dǎo)服務(wù)型政府建構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。［26］（P185）可見，行政與倫理的統(tǒng)合是服務(wù)型公共管理模式本身的應(yīng)有之義。經(jīng)過統(tǒng)合，服務(wù)型公共管理模式中的倫理具有獨(dú)特的氣質(zhì)內(nèi)涵：一方面，它成為了在個(gè)性發(fā)展和道德約束間保持合理張力、規(guī)范公共領(lǐng)域中所有公共行為的，公共組織、公共組織工作人員以及參與公共生活的社會(huì)公民都要遵循的價(jià)值準(zhǔn)則；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄圖用“獻(xiàn)身”、“自我犧牲”等“利他主義”去說教公共人員甚至全社會(huì)，而是充分運(yùn)用責(zé)任、理性和道德感知對(duì)他們進(jìn)行倫理感化，通過管理者服務(wù)觀念的確立和服務(wù)行為的踐履，催化人們內(nèi)心的道德意識(shí)。可見，對(duì)公益至上的公共利益的維護(hù)與追求顯然是這一倫理不同于其他倫理的本質(zhì)所在。這意味著，在服務(wù)型模式中，“行政人”應(yīng)該成為“公共人”，公務(wù)人員在道德價(jià)值取向上應(yīng)實(shí)現(xiàn)以公共利益為依歸的轉(zhuǎn)化。在庫珀看來，這種轉(zhuǎn)化是公務(wù)人員公共行政角色與市民角色分離的必然結(jié)果。這使我們清醒地認(rèn)識(shí)到，服務(wù)型公共管理中的倫理應(yīng)當(dāng)要重視公民的德性建設(shè)，重視對(duì)全社會(huì)的價(jià)值關(guān)切，維護(hù)公民的權(quán)力，維護(hù)公共秩序與公共精神，追求公益至上的善。

第2篇

對(duì)效率單一的過度性苛求，不僅失去了組織的激勵(lì)功能，也致使出現(xiàn)了人性異化的問題。因此，公共管理除了要顧及技術(shù)理性的時(shí)效性之外，還應(yīng)緊跟社會(huì)總體的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)社會(huì)價(jià)值的評(píng)價(jià)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)和了解。官僚制的效率優(yōu)先原則，把人們轉(zhuǎn)變成了沒有生命力的“零部件”，這種管理模式下人們逐漸變得趨于一致，人類具有的多樣性和差異性特點(diǎn)將走向“死亡”，嚴(yán)重制約了人們的靈活性和創(chuàng)造性，行政控制對(duì)人們起到的激勵(lì)功能也會(huì)逐漸消失。20世紀(jì)80年代，以官僚制為政府管理模式受到了西方政府一系列改革的嚴(yán)重影響，從而加快了原有管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代服務(wù)型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下顯著性特征：第一，政府在管理中起著“掌舵”的作用；第二，關(guān)于市場管理的問題，政府應(yīng)較多地制定出相應(yīng)的機(jī)制，減少直接干預(yù)的次數(shù)；第三，政府應(yīng)把部分權(quán)力交還給社會(huì)，從而采用公民更好地接觸社會(huì)，在合作中提高管理社會(huì)的水平；第四，應(yīng)提高國家的核心競爭力，建立健全政府管理體系，力求使該體系具有較強(qiáng)的責(zé)任性、民主性以及高公開性等等，從而使政府能夠更好地履行自己的管理職責(zé)。從技術(shù)角度來講，官僚制建構(gòu)了一種具有市場化、彈性化的管理結(jié)構(gòu)，能夠進(jìn)行靈活地調(diào)整，滿足更多公眾提出的需求。而傳統(tǒng)官僚制的管理結(jié)構(gòu)卻起不到這樣的效果，公眾參與決策的程度較低，無法激發(fā)組織成員工作的熱情，使得組織沒有生機(jī)和活力。就價(jià)值角度來講，服務(wù)型管理模式除了重視提高管理的效率之外，也對(duì)社會(huì)公平這一原則給予了高度重視，使公共的需求得到了很大程度的滿足。足以說明，民主與參與的需求日常受到現(xiàn)代社會(huì)的重視，傳統(tǒng)官僚制中權(quán)力中心的偏好發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，后官僚制更加重視滿足公眾的需求，公民手中握有一定的自。關(guān)于官僚制這一問題，韋伯只是簡單地指出選擇官僚制是現(xiàn)代人們所作出的一種比較明智的選擇，還指出了實(shí)現(xiàn)行政官僚化的地方，其最終形成的權(quán)力關(guān)系的類型實(shí)際上是很難受到外界力量破壞的。因此，韋伯并沒有拋下官僚制自身的主體，而是將其向前推進(jìn)了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。在官僚制不斷完善的過程中，現(xiàn)代文明也同樣在發(fā)展前進(jìn)。原有的管理環(huán)境在經(jīng)濟(jì)全球化、制度分權(quán)化等這一大背景下有了較大轉(zhuǎn)變，這就對(duì)政府提出了較高要求，應(yīng)改變?cè)械墓芾砟Ｊ揭赃m應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。韋伯認(rèn)為國家將官僚制當(dāng)做一種符合法律標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)治工具，并且建立起的官僚體系也與政府運(yùn)行發(fā)展有較強(qiáng)的適應(yīng)性，也就自然而然地成為了一種“統(tǒng)治方式”。

二、公共管理模式中公共權(quán)力日趨回歸

公共權(quán)力通常是由政府用于統(tǒng)治國家和實(shí)施公共管理的重要手段。由于公共權(quán)力的行使者是政府，因此帶有一定的強(qiáng)制性，公共權(quán)力用于公共管理，又不可避免的帶有公共性。公共權(quán)力具有一定的強(qiáng)制性，能夠使日常生活中人與人之間產(chǎn)生的矛盾得到合理有效的解決，而公共性則能夠使公共利益相關(guān)的問題得到及時(shí)地處理，使政治系統(tǒng)的存在變得更加科學(xué)、合理以及合法。公共權(quán)力在應(yīng)用于公共管理的實(shí)踐中，產(chǎn)生邏輯與結(jié)果評(píng)價(jià)之間存在的問題是不可避免的，權(quán)力的異化是這些問題的極端指向。公共權(quán)力應(yīng)用的范圍主要有個(gè)人利益與公共利益之間、政府與公眾之間等等，假如超越了原有的界限，公共權(quán)力將會(huì)受到公共權(quán)力嚴(yán)重性的影響。此外，在公共管理實(shí)踐中，公共權(quán)力出現(xiàn)異化的最根本的原因是人性與公共性之間產(chǎn)生的矛盾。為了不使公共權(quán)力出極權(quán)主義的問題，西方國家在起初制定制度時(shí)就選擇了采用的體系，以便公共權(quán)力能夠在競爭機(jī)制、權(quán)力制衡機(jī)制以及法制機(jī)制等各種機(jī)制的制約下正常地運(yùn)行及行使，但是掌握公共權(quán)力是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，利益最大化的誘惑是其不可避免的。公共權(quán)力在實(shí)施的過程中，權(quán)力行使者在制定決策、設(shè)計(jì)決策以及實(shí)施決策的過程中會(huì)帶有個(gè)人主義色彩，公共利益或公共意志的體現(xiàn)自然而然要受到相應(yīng)的影響，從而致使出現(xiàn)公共權(quán)力帶有人性色彩的結(jié)果。在近代民主與、自由與秩序的制度中，公共權(quán)力與其來源的母體處于一種時(shí)而相連時(shí)而分離的狀態(tài)，而“20世紀(jì)工業(yè)文明取得的輝煌成就以及福利社會(huì)進(jìn)步的彰顯，改變了政治發(fā)展的取向，其取向邏輯從近代的人民遷移至更具厚度和復(fù)雜性的公民權(quán)利。”從公共服務(wù)、公共物品的保障機(jī)制上能夠看出公共權(quán)力與其自身的本源越來越接近。進(jìn)行認(rèn)真地分析和研究后，總結(jié)出公共管理趨勢(shì)具有幾下特點(diǎn)：

（1）對(duì)公共權(quán)力的主體做出了調(diào)整，使公民與政府的委托—關(guān)系得以確定，不僅包括政府，其他權(quán)力運(yùn)行的中心也有了很大變化。采用服務(wù)型管理模式使得公共權(quán)力的行使者不再是極少數(shù)的個(gè)人，政府通過公共權(quán)力治理國家、管理社會(huì)的方式發(fā)生了相應(yīng)的改變，政治網(wǎng)絡(luò)中逐漸有公民參與其中，并且公民的意見和看法具有重要的參考價(jià)值。先前政府屬于唯一中心的時(shí)代已經(jīng)不復(fù)存在，各種受到公眾支持與肯定的組織機(jī)構(gòu)都有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌瑢哟蔚臋?quán)力中心；

（2）權(quán)利運(yùn)行模式使得先前具有抽象性的公共權(quán)力日益變得實(shí)際化、具體化。以往的管理模式是一種比較典型的人治方式，這是由于管理模式僅對(duì)職業(yè)官僚負(fù)責(zé)；新公共管理模式中，權(quán)力運(yùn)行具有彈性化和市場化的趨勢(shì)，公共從政府手中得到了部分的公共權(quán)力。公共權(quán)力在人類的管理過程中走過了這樣一段歷程：公共權(quán)力擁有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，而沒有了原本的公共性。在前工業(yè)社會(huì)管理期間，統(tǒng)治者在行使公共權(quán)力時(shí)帶有鮮明的個(gè)人主義色彩，充分體現(xiàn)了自己的思想和意志。歷經(jīng)管理型模式時(shí)期，全球政府治理過程中出現(xiàn)了維護(hù)集團(tuán)利益或個(gè)人利益的問題，政府原有的穩(wěn)定性和合法性地位遭受了沖擊，一定程度上阻礙了政府治理法制化和民主化發(fā)展的進(jìn)程。各個(gè)國家為避免公共權(quán)力異化的事態(tài)日益嚴(yán)重，紛紛采取了行之有效的管理方法，如運(yùn)用全面質(zhì)量管理、戰(zhàn)略管理以及后果管理等方法，全面地監(jiān)督和控制政府官員工作實(shí)踐中的工作過程、工作效率以及工作方式和方法，使人們對(duì)政府人性化的管理模式有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)和了解，從而順利地轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。

三、結(jié)語

第3篇

20世紀(jì)80年代，以官僚制為政府管理模式受到了西方政府一系列改革的嚴(yán)重影響，從而加快了原有管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代服務(wù)型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下顯著性特征：第一，政府在管理中起著“掌舵”的作用；第二，關(guān)于市場管理的問題，政府應(yīng)較多地制定出相應(yīng)的機(jī)制，減少直接干預(yù)的次數(shù)；第三，政府應(yīng)把部分權(quán)力交還給社會(huì)，從而采用公民更好地接觸社會(huì)，在合作中提高管理社會(huì)的水平；第四，應(yīng)提高國家的核心競爭力，建立健全政府管理體系，力求使該體系具有較強(qiáng)的責(zé)任性、民主性以及高公開性等等，從而使政府能夠更好地履行自己的管理職責(zé)。從技術(shù)角度來講，官僚制建構(gòu)了一種具有市場化、彈性化的管理結(jié)構(gòu)，能夠進(jìn)行靈活地調(diào)整，滿足更多公眾提出的需求。而傳統(tǒng)官僚制的管理結(jié)構(gòu)卻起不到這樣的效果，公眾參與決策的程度較低，無法激發(fā)組織成員工作的熱情，使得組織沒有生機(jī)和活力。就價(jià)值角度來講，服務(wù)型管理模式除了重視提高管理的效率之外，也對(duì)社會(huì)公平這一原則給予了高度重視，使公共的需求得到了很大程度的滿足。足以說明，民主與參與的需求日常受到現(xiàn)代社會(huì)的重視，傳統(tǒng)官僚制中權(quán)力中心的偏好發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，后官僚制更加重視滿足公眾的需求，公民手中握有一定的自。關(guān)于官僚制這一問題，韋伯只是簡單地指出選擇官僚制是現(xiàn)代人們所作出的一種比較明智的選擇，還指出了實(shí)現(xiàn)行政官僚化的地方，其最終形成的權(quán)力關(guān)系的類型實(shí)際上是很難受到外界力量破壞的。因此，韋伯并沒有拋下官僚制自身的主體，而是將其向前推進(jìn)了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。在官僚制不斷完善的過程中，現(xiàn)代文明也同樣在發(fā)展前進(jìn)。原有的管理環(huán)境在經(jīng)濟(jì)全球化、制度分權(quán)化等這一大背景下有了較大轉(zhuǎn)變，這就對(duì)政府提出了較高要求，應(yīng)改變?cè)械墓芾砟Ｊ揭赃m應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展。韋伯認(rèn)為國家將官僚制當(dāng)做一種符合法律標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)治工具，并且建立起的官僚體系也與政府運(yùn)行發(fā)展有較強(qiáng)的適應(yīng)性，也就自然而然地成為了一種“統(tǒng)治方式”。

二、公共管理模式中公共權(quán)力日趨回歸

公共權(quán)力通常是由政府用于統(tǒng)治國家和實(shí)施公共管理的重要手段。由于公共權(quán)力的行使者是政府，因此帶有一定的強(qiáng)制性，公共權(quán)力用于公共管理，又不可避免的帶有公共性。公共權(quán)力具有一定的強(qiáng)制性，能夠使日常生活中人與人之間產(chǎn)生的矛盾得到合理有效的解決，而公共性則能夠使公共利益相關(guān)的問題得到及時(shí)地處理，使政治系統(tǒng)的存在變得更加科學(xué)、合理以及合法。公共權(quán)力在應(yīng)用于公共管理的實(shí)踐中，產(chǎn)生邏輯與結(jié)果評(píng)價(jià)之間存在的問題是不可避免的，權(quán)力的異化是這些問題的極端指向。公共權(quán)力應(yīng)用的范圍主要有個(gè)人利益與公共利益之間、政府與公眾之間等等，假如超越了原有的界限，公共權(quán)力將會(huì)受到公共權(quán)力嚴(yán)重性的影響。此外，在公共管理實(shí)踐中，公共權(quán)力出現(xiàn)異化的最根本的原因是人性與公共性之間產(chǎn)生的矛盾。為了不使公共權(quán)力出極權(quán)主義的問題，西方國家在起初制定制度時(shí)就選擇了采用的體系，以便公共權(quán)力能夠在競爭機(jī)制、權(quán)力制衡機(jī)制以及法制機(jī)制等各種機(jī)制的制約下正常地運(yùn)行及行使，但是掌握公共權(quán)力是“理性的經(jīng)濟(jì)人”，利益最大化的誘惑是其不可避免的。公共權(quán)力在實(shí)施的過程中，權(quán)力行使者在制定決策、設(shè)計(jì)決策以及實(shí)施決策的過程中會(huì)帶有個(gè)人主義色彩，公共利益或公共意志的體現(xiàn)自然而然要受到相應(yīng)的影響，從而致使出現(xiàn)公共權(quán)力帶有人性色彩的結(jié)果。在近代民主與、自由與秩序的制度中，公共權(quán)力與其來源的母體處于一種時(shí)而相連時(shí)而分離的狀態(tài)，而“20世紀(jì)工業(yè)文明取得的輝煌成就以及福利社會(huì)進(jìn)步的彰顯，改變了政治發(fā)展的取向，其取向邏輯從近代的人民遷移至更具厚度和復(fù)雜性的公民權(quán)利。”從公共服務(wù)、公共物品的保障機(jī)制上能夠看出公共權(quán)力與其自身的本源越來越接近。在分析和研究多數(shù)學(xué)者意見及看法的基礎(chǔ)上，本文從權(quán)力來源等諸多在對(duì)上述模式進(jìn)行認(rèn)真地分析和研究后，總結(jié)出公共管理趨勢(shì)具有幾下特點(diǎn)：