行政獎(jiǎng)勵(lì)概念范文
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第1篇
關(guān)鍵詞：檔案行政權(quán)力；檔案行政行為
劉東斌先生在《檔案行政權(quán)力種類與法規(guī)依據(jù)舉要》（以下簡(jiǎn)稱《舉要》）[1]一文中認(rèn)為，按照2004年《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）所列舉的行政行為種類，與檔案行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的行政行為也應(yīng)有26種。并依據(jù)《通知》中26種行政行為名稱，結(jié)合現(xiàn)行檔案法律、法規(guī)進(jìn)行了實(shí)證舉要闡述。筆者拜讀后受益匪淺，但覺得劉先生在對(duì)《通知》中26種行政行為的性質(zhì)、行政權(quán)力與行政行為之間的關(guān)系以及實(shí)證舉要上存在認(rèn)識(shí)和理解上的偏差，為此，筆者想談點(diǎn)自己的看法。
1 正確理解《通知》中行政行為的性質(zhì)
最高法《通知》中規(guī)定的26種行政行為，只是針對(duì)行政案件案由的統(tǒng)一而提出的。《通知》規(guī)定，案件案由構(gòu)成結(jié)構(gòu)是：管理范圍+具體行為。以行政管理范圍為“類”，以具體行政行為種類為“別”。因此說，這26種行政行為指的是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，而不是行政機(jī)關(guān)全部的行政行為（全部行政行為包括一般行政行為、具體行政行為、事實(shí)行政行為等）。因?yàn)榘凑铡缎姓V訟法》規(guī)定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的一般行政行為，法院是不能受理立案的。如，《通知》中的“行政處罰”是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)某項(xiàng)事項(xiàng)或者行政相對(duì)人的具體行政處罰行為，而不是指行政機(jī)關(guān)所具備的某項(xiàng)行政權(quán)力或者行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰的立法行為。前者依據(jù)《行政訴訟法》是可訴的，后者依據(jù)《行政訴訟法》則是不可訴的。因此，只有正確地理解《通知》中26種行政行為的性質(zhì)，對(duì)其的“實(shí)證舉要”才能做到準(zhǔn)確無誤。
2 正確理解行政權(quán)力與行政行為之間的關(guān)系
行政權(quán)力是行政行為的依據(jù)，行政行為是行政權(quán)力的外在表現(xiàn)。行政權(quán)力與行政行為的種類既不是完全對(duì)等的，也不易將其直接對(duì)等掛鉤，因?yàn)樾姓?quán)力與行政行為是兩個(gè)不同的概念。從行政法學(xué)理論和實(shí)踐上說，一種行政權(quán)力可以產(chǎn)生多種行政行為，比如，檔案行政許可，它可以產(chǎn)生行政立法、行政受理、行政審查、行政批準(zhǔn)等多種行政行為。同時(shí)，也有的行政行為，不是由行政權(quán)力派生的，如，行政協(xié)助、行政合同等。對(duì)于檔案行政行為與檔案行政權(quán)力的關(guān)系，宋飛先生在與劉東斌先生商榷的文章[2]中已有詳盡的論述，限于篇幅，筆者這里不再展開論述。
3 對(duì)檔案行政行為涉及的權(quán)力項(xiàng)目與依據(jù)的實(shí)證舉要不可生搬硬套
《舉要》依據(jù)《通知》中列舉的26種行政行為，詳盡地實(shí)證闡述了檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)具有的26種檔案行政職權(quán)項(xiàng)目。但由于《舉要》在對(duì)《通知》中行政行為概念、性質(zhì)的理解和認(rèn)識(shí)上存在偏差，其闡述的“實(shí)證舉要”難免存在著生搬硬套的現(xiàn)象。在《舉要》所列舉的26種檔案行政職權(quán)項(xiàng)目中，有11種是不恰當(dāng)?shù)?，現(xiàn)分別商榷于下：
3.1 行政補(bǔ)償。在行政法上，行政補(bǔ)償是指因合法的行政行為而造成行政相對(duì)人損害的，由國(guó)家給予當(dāng)事人相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨?。如，?guó)家因建設(shè)需要對(duì)所征耕地的青苗補(bǔ)償?shù)取６蛐姓^錯(cuò)行為造成行政相對(duì)人損害的，則是由國(guó)家給予當(dāng)事人相應(yīng)賠償，在行政法上叫做行政賠償。行政賠償與行政補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別在于：合法的行政行為造成的，適用于行政補(bǔ)償；錯(cuò)誤的行政行為造成的，適用于行政賠償。行政補(bǔ)償具體行政行為發(fā)生在損害發(fā)生之前，行政賠償具體行政行為發(fā)生在損害發(fā)生之后?！杜e要》將行政補(bǔ)償作為一種職權(quán)項(xiàng)目，并列舉《鄭州市檔案局行政責(zé)任過錯(cuò)責(zé)任追究（施行）辦法》第22條作為法律依據(jù)，其實(shí)是對(duì)“行政補(bǔ)償”概念的一種曲解，是不適當(dāng)?shù)摹＿@里順便說一下， 《鄭州市檔案局行政責(zé)任過錯(cuò)責(zé)任追究（施行）辦法》第22條“因行政過錯(cuò)行為侵犯公民、法人、或者其他組織的合法權(quán)益，造成損失的應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”的規(guī)定，在法律用語上是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模彩遣环闲姓▽W(xué)原理和行政法通則的。
3.2 行政執(zhí)行?！锻ㄖ分小靶姓?zhí)行”是與之前的“行政強(qiáng)制”相對(duì)應(yīng)的。因《通知》為了保持案由中具體行政行為名稱四個(gè)字的統(tǒng)一，將“行政強(qiáng)制措施”簡(jiǎn)稱為行政強(qiáng)制，將“行政強(qiáng)制執(zhí)行”簡(jiǎn)稱為行政執(zhí)行，以示區(qū)別。因此說，行政執(zhí)行是具體的行政行為，而不是行政管理學(xué)上一般意義的行政執(zhí)行。行政執(zhí)行作為行政管理學(xué)上形成最早的一個(gè)基本概念，是指行政機(jī)關(guān)及其管理人員落實(shí)和管理公共事務(wù)的全部活動(dòng)。換句話說，《通知》中列舉的26種行政行為，都是行政執(zhí)行的一部分。行政管理學(xué)上的行政執(zhí)行只是一個(gè)概念，是泛指，是不能將其套用到一個(gè)具體行政行為上的?！杜e要》將行政管理學(xué)上行政執(zhí)行的概念套用到《通知》中的“行政執(zhí)行”上，并依據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第8條第2款的規(guī)定，將“實(shí)施檔案工作制度”作為一種職權(quán)項(xiàng)目，是完全曲解了《通知》中的“行政執(zhí)行”。具體到檔案行政管理中，《通知》中的行政執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)是指為保障基于《檔案法》所規(guī)定的“強(qiáng)制措施”和行政決定而實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行的具體行為。如，為保障《檔案法》第16條規(guī)定的“代管措施”實(shí)施所開展的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。這里還需要特別指出的是，《通知》中“行政執(zhí)行”，僅指由行政機(jī)關(guān)本身實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，而不包括行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)由法院實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為。
3.3 行政給付?！锻ㄖ分械摹靶姓o付”是指行政主體在公民年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力等情況下，以及在公民下崗、失業(yè)、低經(jīng)濟(jì)收入或者遭受天災(zāi)、人禍等特殊情況下，根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或者政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或者與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。行政給付的類型有：撫恤金、特定人員的離退休金；社會(huì)救濟(jì)、福利金；自然災(zāi)害救濟(jì)金及救濟(jì)物資。行政給付的對(duì)象是特定的，即年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力以及下崗、失業(yè)、低經(jīng)濟(jì)收入或者遭受天災(zāi)、人禍等特殊情況下公民。行政給付的性質(zhì)是行政主體依法進(jìn)行的依申請(qǐng)或者依職權(quán)的外部行政行為。由此可以看出，“行政給付”是一種特指的行政行為，并不包括行政機(jī)關(guān)所需各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支付與撥付。從現(xiàn)行的國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定和行政給付制度設(shè)計(jì)上看，檔案行政管理部門沒有行政給付的職權(quán)，進(jìn)而也不存在行政給付的具體政行為?！杜e要》依據(jù)《國(guó)家重點(diǎn)檔案搶救和保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)管理辦法》的規(guī)定，將“國(guó)家重點(diǎn)檔案搶救和保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)”列為檔案行政給付的職權(quán)項(xiàng)目，明顯地是張冠李戴。
3.4 行政征用。《通知》中的“行政征用”是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強(qiáng)制性的取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)使用權(quán)或勞務(wù)并給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。按照法律規(guī)定，行政征用必須有專業(yè)法律、法規(guī)的明確規(guī)定，沒有法律、法規(guī)的明文規(guī)定，行政主體不得實(shí)施行政征用行為。行政征用是有償?shù)?，行政主體對(duì)征用對(duì)象只是暫時(shí)取得了其使用權(quán)，并沒有發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。具體到檔案工作來說，目前檔案專業(yè)的法律、法規(guī)尚沒有對(duì)檔案行政征用作出具體的明文規(guī)定，因此，檔案行政征用這一具體行政行為也是不存在的。如果有，這種具體行為也是不合法律規(guī)定的，是違法的行政行為。實(shí)踐中，各地檔案行政管理部門出于公眾利益需要，在舉辦檔案史料展覽時(shí)，對(duì)需要展出的非國(guó)家所有的重要檔案，一般采取借展的辦法處理。這種借展的辦法，雖然在檔案行業(yè)還只是個(gè)例，但在文博展覽中則是一種通行的做法?！杜e要》依據(jù)《憲法》第13條第2款和《檔案法》第16條規(guī)定，將“對(duì)非國(guó)有檔案因安全原因的檔案收購、征購”列為檔案行政征用職權(quán)項(xiàng)目，是對(duì)《憲法》第13條第2款和政征用行政行為的一種嚴(yán)重的曲解。首先、《憲法》第13條第2款明文寫著“依照法律規(guī)定”，這里的“法律規(guī)定”是限制性條件，是指公共法律和專業(yè)法律的具體條款規(guī)定，如《物權(quán)法》第44條的具體規(guī)定等。其次、《檔案法》第16條中的“征購和收購”行政行為，其目的是為了檔案安全的需要，并不是為了“公共利益的需要”。再次、檔案征購、收購是一種改變檔案所有權(quán)的具體行政行為，即通過征購、收購等行政措施，將非國(guó)家所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有價(jià)值檔案的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的具體行政行為。這種具體行政行為與行政征用具體行政行為的法律特征是不相符的，因此，檔案的征購、收購不是檔案行政征用具體行政行為的表現(xiàn)形式。
3.5 行政征收?！锻ㄖ分械摹靶姓魇铡笔侵感姓黧w根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，憑借國(guó)家行政權(quán)依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制地性無償?shù)卣骷疱X或者實(shí)物的具體行政行為。行政征收的法律特征是法定性、無償性、強(qiáng)制性。具體到檔案工作，現(xiàn)行的檔案法律法規(guī)還沒有關(guān)于檔案行政征收的具體規(guī)定。也就是說，按照《憲法》有關(guān)規(guī)定，目前檔案行政管理部門是不能夠?qū)嵤n案行政征收行為的。《舉要》依據(jù)《檔案法》第16條規(guī)定，將對(duì)“非國(guó)有檔案因安全原因的檔案收購”作為檔案行政征收職權(quán)項(xiàng)目，是對(duì)《憲法》 《檔案法》條文和行政征收概念的錯(cuò)誤理解。因?yàn)闄n案收購是檔案行政管理部門的一種市場(chǎng)行為，賣方可以賣也可以不賣。買賣雙方是自愿的，不具有強(qiáng)制性。如果檔案行政管理部門認(rèn)為必要時(shí)，可以采取帶有強(qiáng)制性的“行政征購”方式取得檔案的所有權(quán)。收購與“行政征收”的區(qū)別：一是性質(zhì)不同。收購是市場(chǎng)行為，賣方可以賣也可以不賣；行政征收是行政機(jī)關(guān)的一種單方行為。二是依據(jù)不同。收購依據(jù)的行政決定；行政征收依據(jù)的是具體的法律規(guī)定。三是取得財(cái)物所有權(quán)的價(jià)格不同。收購的價(jià)格是協(xié)商一致的市場(chǎng)價(jià)格，行政征收則是無償?shù)?。四是雙方意思表達(dá)不同。收購雙方是自愿的；行政征收則是強(qiáng)制性的，不取決于相對(duì)人的意愿。從以上分析可以看出，檔案收購是一種市場(chǎng)行為，其與行政征收所具有的法律特征是不相符的，是兩種不同性質(zhì)的行政行為，《舉要》存在著列舉實(shí)證的錯(cuò)誤。
3.6 行政合同。按照行政法學(xué)的理解，《通知》中的“行政合同”是指行政主體為履行行政職能和實(shí)現(xiàn)特定行政目的，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，與行政相對(duì)人就行政法上的權(quán)利義務(wù)達(dá)成的、經(jīng)過協(xié)商、意思表達(dá)一致的協(xié)議?！靶姓贤痹谛姓ㄉ鲜且环N具體的行政行為，但又不同于行政機(jī)關(guān)單方意志而成立的行政行為模式，是一種雙方行為。行政合同的訂立，必須與行政相對(duì)方協(xié)商一致，行政機(jī)關(guān)不能將自己的意志加強(qiáng)給行政相對(duì)方，更不能采用命令強(qiáng)迫的方式。而對(duì)行政合同的履行，行政機(jī)關(guān)則享有監(jiān)督、指揮、單方變更、解除和制裁等行政優(yōu)益權(quán)?！杜e要》依據(jù)《檔案法》第16條規(guī)定，將“對(duì)非國(guó)有檔案因安全原因的檔案代管、收購、征購”作為檔案行政管理部門的一項(xiàng)職權(quán)項(xiàng)目，筆者認(rèn)為是不妥的。這里不妨將檔案代管、收購、征購與“行政合同“分別做一對(duì)比分析：
檔案收購與行政合同。“檔案收購”是一種市場(chǎng)行為，檔案行政管理部門在檔案收購過程中，是一種民事行為，檔案收購雙方的權(quán)利是相等的，檔案行政管理部門對(duì)檔案收購合同的執(zhí)行過程中不享有監(jiān)督、指揮、單方變更、解除和制裁等行政優(yōu)益權(quán)，而在行政合同中，行政機(jī)關(guān)則在合同執(zhí)行中享有行政優(yōu)益權(quán)。由此可以看出，檔案收購不是一種行政合同行為。
檔案代管與行政合同。《檔案法》意義上的“檔案代管”是一種行政強(qiáng)制措施，不是法律意義上的合同關(guān)系，是檔案行政管理部門單方的具體行為，具有一定的強(qiáng)制性。而行政合同則是一種雙方的行政行為，是法律意義上的行政合同關(guān)系，在行政合同簽立時(shí)，需要合同雙方協(xié)商一致，不具有強(qiáng)制性。因此說，檔案代管不是一種行政合同行為。
檔案征購與行政合同?；凇稒n案法》上的“檔案征購”，是指檔案行政管理部門以合同的方式取得相對(duì)人檔案所有權(quán)的一種行政方式，其本質(zhì)是一種特殊的買賣關(guān)系。其特殊性：一是在檔案征購關(guān)系中，原檔案所有人的意思表示受到一定程度的限制。在一般情況下，檔案征購關(guān)系的發(fā)生、變更和取消帶有一定的強(qiáng)制性。二是檔案征購的根本特性是強(qiáng)制購買，即檔案行政管理部門以行政命令的方式強(qiáng)制性地購買“處于不安全狀態(tài)的非國(guó)有檔案”。三是檔案征購行政行為從本質(zhì)上說是一種單方的行政法律行為，具有公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力等效力。檔案行政管理部門一旦作出檔案征購決定并送達(dá)行政相對(duì)人，行政相對(duì)人就必須服從并履行義務(wù)，否則，檔案行政管理部門可以強(qiáng)制執(zhí)行。而《通知》中的“行政合同 ”則是行政主體與行政相對(duì)人的一種雙方行為，行政合同的訂立，需要與相對(duì)人協(xié)商一致，取得相對(duì)人的同意，行政機(jī)關(guān)不能將自己的意志強(qiáng)加給對(duì)方，更不能采用命令強(qiáng)迫的方式。由此可以看出，基于《檔案法》上的“檔案征購”與《通知》中的“行政合同”是不同的，將檔案征購行為作為《通知》中的“行政合同”來理解也是不妥的。
3.7 行政劃撥?！锻ㄖ分械摹靶姓潛堋笔侵感姓C(jī)關(guān)將國(guó)有財(cái)產(chǎn)劃歸行政相對(duì)人占有或使用的具體行政行為。行政劃撥的主體是具有行政劃撥權(quán)的行政機(jī)關(guān)。行政劃撥的內(nèi)容是國(guó)有資產(chǎn)。行政劃撥主要是無償?shù)摹Ｒ话銇碚f，劃撥財(cái)產(chǎn)的用途和目的具有特定性和先定性，行政相對(duì)人只能按照預(yù)先批準(zhǔn)的用途使用劃撥財(cái)產(chǎn)，同時(shí)劃撥機(jī)關(guān)對(duì)于劃撥財(cái)產(chǎn)的使用情況具有一定的監(jiān)督、檢查權(quán)。對(duì)于使用人違反相關(guān)規(guī)定使用劃撥財(cái)產(chǎn)的，劃撥機(jī)關(guān)有權(quán)收回劃撥財(cái)產(chǎn)或者要求相對(duì)人補(bǔ)繳一定的費(fèi)用。依據(jù)上述對(duì)“行政劃撥”概念的理解，無論是從檔案行政管理部門職權(quán)的設(shè)定上看，或者是從現(xiàn)行法律、法規(guī)有關(guān)行政劃撥權(quán)限規(guī)定上看，檔案行政管理部門都不具備行政劃撥的權(quán)限，不是行政劃撥的行政主體，也就不存在《通知》中行政劃撥的具體行政行為。《舉要》依據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第13條規(guī)定，將“接收檔案移交”列為《通知》中的“行政劃撥”行為，是完全曲解了行政劃撥的概念及內(nèi)涵。首先從行政劃撥的主體上看，行政劃撥的主體是具有行政劃撥權(quán)的行政機(jī)關(guān)，接收方是行政相對(duì)人；而“接收檔案移交”的主體則是作為檔案行政相對(duì)人的機(jī)關(guān)、國(guó)有企、事業(yè)單位和組織，接收方檔案館也是檔案行政相對(duì)人。其次從行政劃撥中國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流向看，行政劃撥中國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流向是“自上而下”方向，而“接收檔案移交”中國(guó)有檔案的流向則是“平行”或者是“自下而上”的方向。由此看，“接收檔案移交”與“行政劃撥”是“風(fēng)馬?！蓖耆幌喔傻膬蓚€(gè)概念。
3.8 行政規(guī)劃。對(duì)于行政規(guī)劃，目前行政法學(xué)上的研究還處于起步階段，尚沒有統(tǒng)一的共識(shí)?！杜e要》依據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第8條第2款規(guī)定，將“制定檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃”作為檔案行政管理部門的一項(xiàng)職權(quán)項(xiàng)目，筆者也是認(rèn)可的。但是，《舉要》將“制定檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃”的職權(quán)行為套用到《通知》中，筆者則認(rèn)為是不妥的。其原因在于：《通知》中列舉的行政行為，都應(yīng)當(dāng)是可訴的具體行政行為，即指的是涉及相對(duì)人利益的某一事項(xiàng)的具體規(guī)劃，如，道路用地規(guī)劃，開發(fā)區(qū)規(guī)劃等。而按照行政法學(xué)原理，檔案行政管理部門“制定檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃”的職權(quán)行為，則是只具有行政導(dǎo)向作用的一般行政行為，沒有侵害具體行政相對(duì)人的權(quán)益，是不具有可訴性的，因此，此實(shí)證也是錯(cuò)誤的。
3.9 行政允諾。《通知》中的“行政允諾”，是指行政主體為履行自己的行政職責(zé)，向不特定相對(duì)人發(fā)出的，承諾在相對(duì)人實(shí)施了某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門給予該相對(duì)人物質(zhì)利益或其他利益的單方意思表示行為。“行政獎(jiǎng)勵(lì)”是指行政主體為表彰先進(jìn)、激勵(lì)后進(jìn)，依照法定的條件和程序，對(duì)為國(guó)家、人民和社會(huì)做出突出貢獻(xiàn)或者模范地遵紀(jì)守法的行政相對(duì)人給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)的具體行政行為。筆者認(rèn)為，《通知》中的“行政允諾”與“行政獎(jiǎng)勵(lì)”的區(qū)別在于：從目的上看，行政允諾是行政主體為履行自己的行政職責(zé)，行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政主體為表彰先進(jìn)、激勵(lì)和激發(fā)廣大人民群眾的創(chuàng)造性和積極性。從法定性上看，行政允諾沒有法律上的具體規(guī)定；行政獎(jiǎng)勵(lì)則是一種法定的行政行為。從對(duì)象上看，行政允諾的對(duì)象是履行了行政機(jī)關(guān)要求履行的某一特定行為的相對(duì)人；行政獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象是貢獻(xiàn)突出或者模范遵紀(jì)守法的組織或者個(gè)人。從程序上看，行政允諾是臨時(shí)的或應(yīng)急的，有時(shí)限要求，但沒有統(tǒng)一規(guī)定的程序要求；行政獎(jiǎng)勵(lì)則是常規(guī)化的、有一定的申報(bào)、審查、批準(zhǔn)程序。從上述分析上看，“行政允諾”與“行政獎(jiǎng)勵(lì)”雖然都含有“獎(jiǎng)勵(lì)”的成分，但并不是同一類別的具體行政行為，這也是《通知》中將二者分別列出的一個(gè)重要原因。具體到檔案工作，對(duì)“檔案工作中做出顯著成績(jī)的”給予獎(jiǎng)勵(lì)，是檔案法律、法規(guī)法定的具體行政行為，無論是從獎(jiǎng)勵(lì)的目的性、法定性以及獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象、程序要求上看，都符合《通知》中“行政獎(jiǎng)勵(lì)”的特征?！杜e要》依據(jù)《河南省檔案管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，將“獎(jiǎng)勵(lì)檔案工作中做出顯著成績(jī)的”行政行為認(rèn)定為《通知》中的“行政允諾”行為，明顯地存在著認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤。
第2篇
關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)；概念；特征；實(shí)踐
一、引言
行政指導(dǎo)相對(duì)于其它行政行為而言，是一種相對(duì)靈活的管理手段。率先對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)用的國(guó)家是日本。在我國(guó)，行政指導(dǎo)的運(yùn)用起步較晚，而且在實(shí)踐中也存在很多問題。對(duì)于怎樣才能更好的解決這些問題，在理論上已經(jīng)有很多學(xué)者提出了不少的意見和建議，但是從政府的具體實(shí)踐上來看，還是“任重而道遠(yuǎn)”。
二、行政指導(dǎo)的概念及特征
（一）行政指導(dǎo)的概念
行政法學(xué)界對(duì)于行政指導(dǎo)的定義大同小異。在羅豪才（2012）等主編的教材《行政法學(xué)（第三版）》中提出，所謂行政指導(dǎo)，就是指行政主體在其職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需要，基于國(guó)家的法律、法規(guī)和政策，在行政相對(duì)方的同意或協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。比較有代表性的學(xué)者的觀點(diǎn)如章劍生（2002）認(rèn)為，行政指導(dǎo)是指行政主體基于國(guó)家的法律、政策的規(guī)定而做出的，旨在引導(dǎo)行政相對(duì)人自愿采取一定的作為或者不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)的行為。還有諸如倪秋菊、章志遠(yuǎn)等都對(duì)行政指導(dǎo)的概念進(jìn)行了闡述。
從這些權(quán)威教材和學(xué)者對(duì)行政指導(dǎo)的概念闡述中可以看出，雖然在表述上各有不同，但是實(shí)際上卻有很多共通的地方。他們都認(rèn)為行政指導(dǎo)的主體是行政主體，對(duì)象是行政相對(duì)人，行政指導(dǎo)是一種柔性的非強(qiáng)制手段，是非職權(quán)的行為，不具有直接法律效力。
（二）行政指導(dǎo)的特征
從對(duì)行政指導(dǎo)概念的分析中可以看出，行政指導(dǎo)的特征有：第一，只有行政主體才能做出行政指導(dǎo)，這就體現(xiàn)了行政主體的優(yōu)越性和權(quán)威性；第二，行政指導(dǎo)應(yīng)該具有合法性，要基于國(guó)家的法律、法規(guī)和政策做出指導(dǎo)；第三，行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性，是在行政相對(duì)人自愿、同意和協(xié)助的情況下做出的指導(dǎo)；第四，行政指導(dǎo)具有靈活性，是為應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需要而采取的適時(shí)、靈活的指導(dǎo)；最后，行政指導(dǎo)具有引導(dǎo)性，旨在引導(dǎo)行政相對(duì)人自愿采取一定的作為或者不作為，從而產(chǎn)生相應(yīng)的后果。
三、我國(guó)的行政指導(dǎo)實(shí)踐
（一）行政指導(dǎo)在我國(guó)行政管理中的作用
在我國(guó)，行政指導(dǎo)現(xiàn)在已經(jīng)被廣泛地運(yùn)用于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，因此，行政指導(dǎo)在我國(guó)的行政管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。在羅豪才（2012）等主編的《行政法學(xué)（第三版）》中詳細(xì)介紹了行政指導(dǎo)的作用：第一，對(duì)強(qiáng)制性法律手段的補(bǔ)充作用；第二，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)和促進(jìn)作用；第三，對(duì)社會(huì)生活的協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)作用；第四，對(duì)損害社會(huì)利益行為的預(yù)防和抑制作用。
以上這些僅僅只是行政指導(dǎo)在理論上的作用，在實(shí)踐中是否也能如這般所說，運(yùn)用到實(shí)處、運(yùn)用得恰當(dāng)，就值得商榷了。
（二）行政指導(dǎo)在實(shí)踐中存在的問題
1、行政指導(dǎo)信息流通不暢?，F(xiàn)實(shí)生活中，政府的每一項(xiàng)活動(dòng)都會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生直接或間接的影響，即使只是做出了一個(gè)行政指導(dǎo)，由于信息流通過程中的失真或者誤判，也會(huì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生一定程度的不良影響。就比如對(duì)于口頭的行政指導(dǎo)，不同的相對(duì)人理解會(huì)不一樣，或者攝于政府或者領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，誤解為強(qiáng)制性的行政命令來執(zhí)行。
2、行政指導(dǎo)過程不公開。政務(wù)信息基本不公開是國(guó)內(nèi)政府行政的一個(gè)特點(diǎn)，對(duì)于牽涉到行政相對(duì)人切身利益的一些重大決策往往是保密的，這就造成了相對(duì)人無法作出正確選擇和判斷的情況。
3、行政指導(dǎo)不兌現(xiàn)承諾。就如行政機(jī)關(guān)為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)或者社會(huì)發(fā)展而制定一個(gè)指導(dǎo)性的文件，文件中說明只要行政相對(duì)人符合規(guī)定的條件就能享有一些獎(jiǎng)勵(lì)或者優(yōu)惠的權(quán)利，而當(dāng)行政相對(duì)人符合條件向行政機(jī)關(guān)提出履行文件中的獎(jiǎng)勵(lì)或優(yōu)惠時(shí)，行政機(jī)關(guān)卻拒不履行。這種情況的出現(xiàn)讓相對(duì)人投訴無門，因?yàn)樾姓笇?dǎo)行為是一種非權(quán)利行為，對(duì)行政相對(duì)人沒有強(qiáng)制力，所以法院不會(huì)受理。
4、行政指導(dǎo)內(nèi)容擬定不科學(xué)、不民主。在當(dāng)代的行政管理中，政府部門還是會(huì)出現(xiàn)閉門造車，不考慮現(xiàn)實(shí)情況，隨意做出行政指導(dǎo)的情況。這樣做的后果就是讓行政相對(duì)人為此買單，而政府部門卻可以以“這只是一個(gè)行政指導(dǎo)”為借口而逃避責(zé)任。
5、行政指導(dǎo)容易被公務(wù)人員濫用或錯(cuò)用。公務(wù)人員以行政指導(dǎo)為名，損害行政相對(duì)方的合法權(quán)益。就如公務(wù)人員強(qiáng)制要求相對(duì)方接受行政指導(dǎo)，對(duì)不接受行政指導(dǎo)的相對(duì)方進(jìn)行處罰等。
四、對(duì)我國(guó)行政指導(dǎo)的幾點(diǎn)建議
針對(duì)上述我國(guó)在行政指導(dǎo)實(shí)踐中產(chǎn)生的問題，提出以下幾點(diǎn)建議：
（一）加強(qiáng)行政指導(dǎo)信息服務(wù)建設(shè)。盡量以書面的形式提出行政指導(dǎo)，并且可以借助官方、政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等廣而告之，這樣就能使指導(dǎo)信息流通更加順暢，也能在指導(dǎo)雙方存在爭(zhēng)議時(shí)提供有效的依據(jù)。
（二）行政指導(dǎo)過程更加公開化。章志遠(yuǎn)（2005）認(rèn)為，只要當(dāng)行政指導(dǎo)的整個(gè)過程都及時(shí)向社會(huì)公開，行政相對(duì)人才能從中獲取到更多有用的信息，進(jìn)而對(duì)行政指導(dǎo)做出理性的選擇。
（三）行政指導(dǎo)及時(shí)兌現(xiàn)承諾。行政指導(dǎo)如果不能兌現(xiàn)承諾，就形同虛設(shè)，不僅會(huì)影響到行政機(jī)關(guān)的威信，也會(huì)影響到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（四）加強(qiáng)行政指導(dǎo)內(nèi)容的科學(xué)化、民主化。在制定行政指導(dǎo)之前，應(yīng)該做好認(rèn)真的市場(chǎng)調(diào)查和周密論證，廣泛聽取各方的意見和建議，而不是閉門造車，想當(dāng)然地制定指導(dǎo)內(nèi)容。這樣才能使行政指導(dǎo)的內(nèi)容符合客觀規(guī)律，符合現(xiàn)實(shí)情況，符合群眾的意愿。
（五）加強(qiáng)公務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)和素質(zhì)培養(yǎng)。避免由于公務(wù)人員的執(zhí)法錯(cuò)誤和道德缺失造成對(duì)相對(duì)方的損害和糾紛。
五、結(jié)語
在我國(guó)，行政指導(dǎo)已經(jīng)越來越廣泛地運(yùn)用于各個(gè)領(lǐng)域，因此，我們就應(yīng)該更加重視行政指導(dǎo)的理論研究和實(shí)踐。誠(chéng)然，很多專家學(xué)者在對(duì)行政指導(dǎo)的理論研究和救濟(jì)手段研究方面都取得了科學(xué)有效的成果，但是在實(shí)踐中卻由于各種主觀或客觀的原因難以實(shí)現(xiàn)。所以說，行政指導(dǎo)實(shí)踐的道路還是“任重而道遠(yuǎn)”。
參考文獻(xiàn)：
[1] 羅豪才，湛中樂.行政法學(xué)（第三版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012，296～301.
[2] 章劍生.論行政指導(dǎo)及其程序[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2002，（6）：63～68.
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第3篇
一、城市低碳交通的重要性及其難點(diǎn)
世界碳排放的三大產(chǎn)業(yè)為電力業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)，我國(guó)亦不例外。我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)排放的二氧化碳約占總量的22%，氮氧化合物占50%以上，一氧化碳占80%~90%。在電力行業(yè)，本世紀(jì)初就已啟動(dòng)了節(jié)能減排以及新能源替代的專門立法；在建筑供熱領(lǐng)域，則有2008年實(shí)施的《民用建筑節(jié)能條例》；而低碳交通運(yùn)輸業(yè)的專門性行政法規(guī)則遲遲未能面世。在看到低碳交通運(yùn)輸業(yè)的重要性時(shí)，我們也必須看到它的難點(diǎn)之所在。交通能源的特殊性使它具有高消耗、低效率以及石油對(duì)外依存度急劇增高的特點(diǎn)，而我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平相對(duì)滯后，又使得推行低碳經(jīng)濟(jì)可能會(huì)加重其負(fù)擔(dān)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一些負(fù)面影響。二氧化碳雖然還未歸于污染物之列，但由于對(duì)環(huán)境同樣造成了嚴(yán)重影響，故低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以與已發(fā)展多年的環(huán)境經(jīng)濟(jì)相類比。在我國(guó)之前的各行業(yè)環(huán)境立法及低碳立法中，強(qiáng)制性行政行為一直都是主要的調(diào)整手段，而當(dāng)我們將目光放在低碳交通運(yùn)輸業(yè)之上時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制性行政行為在這一領(lǐng)域的弊病逐漸凸顯，特別是對(duì)于占交通運(yùn)輸業(yè)碳排放很大部分的城市交通更是如此。筆者將在本文中論證強(qiáng)制性行政行為在城市低碳交通建設(shè)當(dāng)中的不足之處，并討論以行政獎(jiǎng)勵(lì)這一非強(qiáng)制性行政行為為主要手段，達(dá)成建設(shè)城市低碳交通目標(biāo)的可能性。
二、強(qiáng)制性行政行為與行政獎(jiǎng)勵(lì)在城市低碳交通建設(shè)中的優(yōu)劣比較
與電力業(yè)、建筑業(yè)以及物流等其它交通運(yùn)輸行業(yè)相比，城市交通的特殊性在于其碳排放大多來自于個(gè)人出行，私家轎車數(shù)量的急劇增加以及與之不相匹配的道路建設(shè)是其主要原因。在其余行業(yè)中，低碳建設(shè)的行政行為中的行政相對(duì)人大多為企業(yè)，如電力業(yè)中的代表是電力企業(yè)，建筑業(yè)中體現(xiàn)為設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位等等，所以強(qiáng)制性的行政行為可以獲得很多立竿見影的效果。而城市低碳交通建設(shè)中的行政相對(duì)人則以個(gè)人為主要構(gòu)成，這也導(dǎo)致了行政主體所采取的行政行為應(yīng)有所改變。具體而言，在城市低碳交通建設(shè)當(dāng)中，強(qiáng)制性行政行為與作為非強(qiáng)制性行政行為的行政獎(jiǎng)勵(lì)的優(yōu)劣比較如下：首先，傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政行為在很大程度上是一種應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的嚴(yán)重后果而采取的應(yīng)急措施，可以說是一種“撥亂反正”的舉措。這一特點(diǎn)在我國(guó)之前的環(huán)境立法中屢見不鮮，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂砍濫伐森林的緊急通知》、《淮河流域水污染防治條例》等等，這就決定了這種調(diào)整機(jī)制的實(shí)際作用具有滯后性，適用范圍也應(yīng)有所限制。而行政獎(jiǎng)勵(lì)則可通過可期待利益引導(dǎo)行政相對(duì)人按照政府意向配置資源，屬于“未雨綢繆”的預(yù)先措施。在城市低碳交通建設(shè)中，由于私家轎車的急劇增加反映了人民追求高質(zhì)量生活的普遍意志，而其與道路建設(shè)、軌道交通建設(shè)滯后二者是一對(duì)暫時(shí)難以調(diào)和的矛盾，筆者認(rèn)為采用強(qiáng)制性行政行為顯然為時(shí)尚早，而運(yùn)用行政獎(jiǎng)勵(lì)來進(jìn)行調(diào)整則是較優(yōu)的方案。其次，強(qiáng)制性行政行為缺少社會(huì)認(rèn)同感，而這種社會(huì)認(rèn)同感正是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中所必需的。強(qiáng)制性行政行為的運(yùn)作是單向的，就本質(zhì)而言，其效果是以對(duì)社會(huì)個(gè)體的利益進(jìn)行限制和剝奪為基礎(chǔ)來達(dá)成的，故而從一開始就注定了它缺少群眾基礎(chǔ)與社會(huì)認(rèn)同感。低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展任重道遠(yuǎn)，中國(guó)才剛剛起步，我們可以看到低碳經(jīng)濟(jì)的概念還并未普及，還并未深入到大多數(shù)人的生活概念之中。而行政獎(jiǎng)勵(lì)一方面表明了政府的政策取向和價(jià)值偏好，另一方面則可以最大限度地調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。在城市低碳交通建設(shè)中，每個(gè)公民都是切身的參與者，只有將政府的行政目標(biāo)融于積極的引導(dǎo)鼓勵(lì)之中，尊重個(gè)體的獨(dú)立意志和行為選擇自由，才有可能真正做到可持續(xù)發(fā)展。
最后，強(qiáng)制性行政行為的行政成本遠(yuǎn)高于行政獎(jiǎng)勵(lì)。這里的行政成本體現(xiàn)在多個(gè)方面：第一，行政組織成本。行政組織成本是指構(gòu)成政府組織機(jī)構(gòu)所花費(fèi)的各種費(fèi)用的總和，主要包括政府的辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)備、政府工作人員的工資。以上文提到過的《淮河流域水污染防治條例》為例，該條例設(shè)置了統(tǒng)轄淮河流域的水資源保護(hù)小組，以行使淮河流域水資源保護(hù)的行政管理權(quán)。在已有機(jī)構(gòu)的情況下，為了應(yīng)對(duì)緊急情況而另設(shè)機(jī)構(gòu)，顯然是對(duì)行政組織成本的極大增加。而行政獎(jiǎng)勵(lì)主要依賴于行政相對(duì)人的自由選擇，以“申報(bào)———給付”為主要過程，可以精簡(jiǎn)組織機(jī)構(gòu)，節(jié)省行政組織成本。第二，行政效率。行政效率是行政的生命，在一定程度上與行政公正相悖。強(qiáng)制性行政行為是由行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出不利決定產(chǎn)生的，所以必須要有一系列的措施配合來保證行政公正，比如行政聽證、行政復(fù)議、行政訴訟等，而這些措施在保證行政公正的同時(shí)，也對(duì)行政效率造成了負(fù)面的影響。通說認(rèn)為，行政獎(jiǎng)勵(lì)作為非強(qiáng)制性行政行為，給予行政相對(duì)人利益，可以不經(jīng)過行政聽證，而行政獎(jiǎng)勵(lì)所引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟在實(shí)踐中也很少發(fā)生。由此可見，行政獎(jiǎng)勵(lì)可以極大地提高行政效率。第三，行政執(zhí)行成本。行政執(zhí)行成本是指行政主體在實(shí)施行政決策、實(shí)現(xiàn)行政決策目標(biāo)的全過程中耗費(fèi)的人力、物力以及財(cái)力的總和。同樣如上所述，組織機(jī)構(gòu)的冗繁、行政人員數(shù)量的增多必將導(dǎo)致行政執(zhí)行成本的增加。而在城市低碳交通建設(shè)中，行政相對(duì)人是每個(gè)公民，如果采用強(qiáng)制性行政行為，如此龐大的行政相對(duì)人數(shù)量也必將使得行政執(zhí)行成本難以控制，甚至最終超過可能帶來的收益。采用行政獎(jiǎng)勵(lì)的手段進(jìn)行調(diào)整，則更加靈活，也更易于執(zhí)行。
