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一、城市生活污水處理領域構建公私伙伴關系的基礎
（一）我國污水處理的價值取向
在不斷的環境和資源壓力下，水資源保護和污水處理成為了我國當前必須依靠政策的輸出解決的大問題，而且這一問題越來越具有緊迫性。從我國污水處理的現有研究看，有學者從循環經濟的角度出發探討再生水的利用問題，主要指污水經過處理達標后，作為水資源重新利用，具體利用的領域包括農、林、牧、漁業用水；城市雜用水；工業用水；環境用水和補充水源水。另有學者從可持續的視角研究污水的處理問題，認為“由于污水中含有水、能源和礦物等有用資源，污水處理技術應該根據營養物管理的策略來適應更有效和可持續的水資源管理”，并針對現有污水處理技術存在不足，著重提出了有機物回收與利用、營養鹽回收與利用等可持續的污水處理回用技術。可見，循環經濟和可持續的污水回用代表著未來的方向。污水資源化和可持續利用顯然是我們未來的發展方向，也應該成為我國污水處理的價值導向和政策著力點。采取污水資源化的發展路徑能最大限度的破解我國在水資源方面遭遇的瓶頸，但是污水資源化的操作除了要具備相關的技術外，還需要相關的具體操作機制來解決污水資源化利用過程中的權責分配、資金來源和監管問題，而后者正是本文所要探討的。
公私伙伴關系（Public-Pri-vate-Partnerships，簡稱PPP）是指在社會事務的治理過程中，以政府為代表的公共部門和以企業為代表的私人部門基于各自所擁有的資源，就某項公共事務治理中的權利和責任取得一致意見，所構建的一種相互依賴的合作治理模式，在公私伙伴關系中公共部門和私人部門共同貢獻于治理目標的達成。目前在基礎設施領域，很多人往往將公私伙伴關系定位為一種項目融資的手段，希望通過在基礎設施領域建立公私伙伴關系，引進民間資本來解決基礎設施領域的資金緊缺難題。從廣義上看，本文認為公私伙伴關系不僅僅只是項目融資的一種手段和方式，公私伙伴關系的著眼點應該是形成新的提供公共物品和服務的模式，塑造公共部門和私人部門在社會中新角色，促成良好的社會治理風氣，確保公共利益的實現。有學者指出了公私伙伴關系模式和融資模式的區別，認為公私伙伴不是只著眼于自己的利益和風險，而是在公私伙伴關系中使參與者各方的風險最小化，將各參與方的共同利益最大化并加入社會綜合效益的考慮，同時指出公私伙伴關系具有項目目標一致、利益共享、風險共擔的特點。E.S.薩瓦斯認為“公私伙伴關系可界定為政府和私人部門之間的多樣化的安排，其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人部門來承擔”。西方國家自上世紀70年代以來，公私伙伴關系被廣泛的用來提供街道清掃、固體垃圾收集處理、水處理等各種公共服務，而且政府通過法規的形式規定了政府必須依靠公私伙伴關系來提供服務。比如，“美國聯邦預算局1976年了《A-76號通知》，要求聯邦機構審查各自的商業活動，審核政府為這些商業活動支出的費用，然后將這些商業活動轉給能以更低的價格提供商品和服務的私人部門”。
（三）城市生活污水處理領域
構建公私伙伴關系的理論基礎污水處理是一個大系統，其中包含著一系列的小系統，從污水處理的過程來看，污水的處理主要包括了污水的排放收集管網系統、污水處理廠系統、技術系統、處理后污水的排放和回用系統等，污水處理系統關系。構成污水處理大系統的幾個小系統其實具有不同的特性，居于污水處理過程的不同環節，因此可以將整個系統環節加以區分，基于不同環節的特性來分別提供相關服務。傳統有關基礎設施的理論認為，由于基礎設施的自然壟斷特性和基礎設施作為公共物品所具有的非排他性和非競爭性，“決定了基礎設施由政府直接投資、壟斷經營的供給模式選擇”，但隨著技術的進步，一些排他技術成為可能，加之市場需求規模的擴大使基礎設施的自然壟斷屬性減弱，所以在基礎設施領域實行民營化和引入公私伙伴關系有了堅實的基礎。很明顯，在污水處理系統中，污水排放收集管網系統和污水處理廠系統具有本質上的不同，管網系統具有較強的自然壟斷性和正外部性，管網的建設體現出強烈的規模經濟和范圍經濟，如果一個城市出現兩套及以上的管網系統反倒是不經濟的。而且管網的建設投資巨大、投資很快會變為沉淀成本，私人企業和民間力量一般沒有動力進入管網的建設運營領域。其次，污水處理廠系統是可以從污水處理大系統中剝離出來，可以采取獨立的運營模式，這一環節的自然壟斷性較弱。另外，污水處理廠的運營能夠獲得持續的現金流，可以通過污水處理費和排污費的征收來彌補運營成本并適當獲取收益，雖然收益不一定很高，但卻很穩定。所以，可以將污水處理中的管網建設運營與處理廠的運營相剝離，在污水處理廠環節引入社會的資金和技術，建立公私伙伴關系提供污水處理服務。以污水處理廠為項目單位，按照項目類型的不同，通過不同的模式構建起公私伙伴關系，使污水處理廠形成管理和運營上自成回路的獨立經濟單元，可以大大減輕政府在城市生活污水處理方面的壓力，政府可專心依靠稅收做好管網的建設和維護。當然，在污水處理廠環節引入社會力量并不意味著所有的污水處理廠都應由社會和私人力量來運營，只是說明在政府面臨一系列約束和不足時，公私伙伴關系會是一種政府的良好補充，社會力量可以和政府形成共同治理的局面。可以說，分開污水處理的安排與生產，將污水處理系統不同環節加以區分和剝離，針對不同環節的屬性劃分類別，正是探討在城市生活污水處理中引入公私伙伴關系的基礎，因而本文所指的城市生活污水中的公私伙伴關系主要是指在污水處理廠或污水集中處理設施環節的公私伙伴關系。政府通過確保污水管網的建設，然后在污水集中處理環節中展開招商投標，將社會的力量引入到城市生活污水的處理中來，這無疑會提升我國城市生活污水的處理水平，同時促進公私部門在城市生活污水處理當中的良好分工。
二、城市生活污水處理領域公私伙伴關系的主要模式
公私伙伴關系在污水處理領域的推行，可以因污水處理項目的不同，靈活采取不同的公私伙伴關系模式，其實公私伙伴關系只是對污水處理運營中公共部門和私人部門關系的一個抽象界定，污水處理中的公私伙伴更主要的是要依賴一些具體的機制和管理操作。在我國城市生活污水的集中處理設施環節，可推行的公私伙伴關系主要模式有分為以下幾種：
（一）BOT（Build—Operate—Transfer）模式BOT
作為一種進行項目融資和管理的方式，在基礎設施領域廣為使用。簡單地說，BOT是指政府通過特許協議，將某一基礎設施項目的設計、建設、運營和維護交由私人部門完成，特許協議規定在特許期限內私人部門擁有該設施的所有權和經營權，并通過在特許期的經營來收回項目投資成本、實現盈利，等特許期結束后該項目無償轉交給政府的一種運作模式。在我國城市生活污水處理中，將可獲得收益的污水處理廠通過BOT這種特許經營的方式讓私人和企業來運營，政府做好污水收集管網的配套建設，保證處理廠污水來源，認真履行價格監管以及確保合理分擔風險，構建平穩運行的公私伙伴關系是可行的選擇模式。
（二）TOT（Transfer—Operate—Transfer）模式
TOT主要是針對政府已經建好的基礎設施項目，通過特許經營的方式交給私人部門的運營維護，政府一次性從私人部門處獲得一筆資金，私人部門在特許期內通過項目的現金流來彌補成本、獲取適當利潤，特許期結束后項目再歸還政府。這種模式的本質是政府將某一基礎設施項目的一定期限內的收益出售，來獲得資金興建新的項目。考慮到我國城市污水集中處理設施大部分由政府擁有和運營，這種模式具有廣闊的前景。把政府擁有的對私人部門具有吸引力的污水處理設施通過TOT的模式交給私人部門，政府獲得資金來建設新的城市污水處理項目，對政府和私人部門是一種雙贏的策略。（三）PFI（PrivateFinanceInitiative）模式PFI也稱為“私人部門投資機會”和“民間主動融資”，是最早出現在英國的一種公司合作模式，PFI的基本操作過程是指某一公共基礎設施項目經過投標，政府將特許經營權授予私人部門，由私人部門在特許期內負責該項目的建設、開發、運營和維護，特許期結束后，私人部門將項目設施歸還政府，政府再決定自己經營還是決定另行招標。在PFI這種模式中，“政府在特許期內每年向民間財團（私人部門）支付根據使用率而確定的租金或使用費，它與BOT融資方式的主要區別是，財團的收入來自政府而不是來自使用者”。在我國的城市污水處理項目中，并不是每一個項目都能有充足的穩定收益，利用PFI的模式剛好可以解決這一問題，因為政府在這種模式中是作為一個購買者出現的，政府通過支付使用費給私人部門，無形中創建了一個污水處理的市場，促進了政府的職能轉變。此外，在我國城市生活污水集中處理設施環節推行公私伙伴關系的模式還有ABS（AssetBackedSecuritization，資產證券化融資）、BOO（Build-Own-Operate，建設-擁有-運營）、BBO（Buy-Build-Operate，購買-建設-運營）、LBO（Lease-Build-Operate，租賃-建設-運營）等等，各個模式有不同的運營思路和操作實踐，這里不再一一詳述。另外，還可以從更廣泛的角度思考生活污水處理中的公私伙伴關系，除了以項目為基礎的公私伙伴關系外，政府與私人部門之間就污水處理的信息合作和技術交換支持都構成了一種合作伙伴關系。
三、影響公私伙伴關系成敗的關鍵因素分析
要確保公私伙伴關系在城市生活污水處理領域的成功，有賴于我們對其中的一些關鍵因素的處理。在已有的研究中，有研究者認為公私伙伴關系資源的結合可以產生一個“租”，“租”的分配取決于雙方的討價還價能力，并著重從政府的角度提出了提高公私伙伴關系的途徑以及政府有效管理公私伙伴關系的對策。公私伙伴關系涉及到公共部門和私人部門，更涉及到兩個部門之間的復雜互動關系，探討公私伙伴關系的成功因素變量時，我們除了關注公共部門的因素和私人部門的因素外，更重要的是要考慮兩者的關系性因素。
（一）確保公私伙伴關系成功的關鍵因素
1.建立相關的法律法規
目前我國關于基礎設施領域引入公私伙伴關系的法律法規比較籠統，缺乏關于公私伙伴關系中擔保、風險分擔方面的具體規定，在污水處理領域更沒有具體規定相關操作的法律法規。例如，日本曾制定了專門的《PFI推進法》，規定推進PFI融資的詳細操作過程和配套措施。我國政府應該考慮制定關于污水處理中促進公私伙伴關系建立的法律法規，在中央和地方兩個層次構建完善的法律法規，使之有法可依，并進一步促使污水處理市場的建立。
2.做好項目區分
根據項目區分理論，公共設施項目可以分為非經營性項目、準經營性項目和經營性項目。在城市生活污水處理項目中，政府首先應該根據各個項目的特性和運營中的特點，在考慮地域因素的基礎上，將能夠實現經營的項目剝離出來，通過構建伙伴關系的形式推向市場。所以，并不是所有的污水處理項目和集中處理設施都適宜建立公私伙伴運營模式，只有在相關政策的支持下，在那些經營性和準經營性的污水處理項目及環節推行伙伴模式，才可能取得成功。
3.整合監管力量
要在污水處理領域建立公私伙伴關系，得有集中的監管力量，也就是說在涉及污水處理的問題上應該有一個集中的權力中心，避免行業監管下的協調不暢和低效率。比如，我國水利部水資源司有按照有關規定指導城市供水、排水、節水、污水處理回用等方面的有關工作，指導城市污水處理回用等非傳統水資源開發工作的職責；而環保部污染防治司也有擬定重要飲用水水源地、國家重點區域、流域、海域、地下水污染防治規劃并監督實施的職責，而且環保部在排污監管方面肩負著更多的責任，這樣監管的力量很分散，會導致管理中的相互扯皮和不負責任。
4.促進引入公私伙伴關系過程中的競爭
對城市生活污水處理項目進行特許經營，引入伙伴關系，最重要的是要在項目的招投標環節促進競爭，確保有足夠符合條件的私人部門參與競爭。只有招投標過程中促進競爭，建立一個良好運行的賣方市場，政府才可能成為一個精明的買主。正如著名的公共管理學者JohnD.Donahue所說“公共部門與私人部門的問題很重要，但是競爭與非競爭的問題往往更為重要”。
5.在公共部門和私人部門間建立互信
若公私伙伴關系要取得成功，那么公私部門之間的相互信任是必不可少的。這就需要公私部門在城市生活污水處理項目的風險分擔，以及在設計激勵約束機制方面要有所作為，因為在污水處理項目的公私伙伴關系中，政府和私人部門之間具有一種典型委托的關系，因而通過構建完善的治理機制使雙方互信就顯得非常必要。公私伙伴間的相互信任可以節省交易成本，積累社會資本，從一定意義上說，“在市場經濟中，信任是所有交易的前提”。
6.完善特許期的合同規定
應在合同中明確規定污水處理項目的運營期限、特許期內的設施維護標準、污水處理的收費標準和價格調整機制、爭端的解決機制等。合同還應規定特許期結束后項目移交時的程序，項目移交應具備的標準以及項目結束后的評價機制等。只有這樣才能規避雙方的機會主義行為。
7.私人部門完善的治理結構
公私伙伴關系要在我國城市生活污水處理項目中取得成功，當然離不開私人部門的因素。如果政府選擇的合作伙伴具有完善的公司治理結構，而且在污水處理項目上規劃長遠，并且希望通過對污水處理項目進行持續資金和技術投入來積累自己的技術和信譽資本的話，那么，毫無疑問這種公私伙伴關系將會在未來取得雙贏的結果。
（二）各種關鍵因素之間的關系模型
以上七種在我國城市生活污水處理中引入公私伙伴關系的關鍵因素中，第一、二、三項是屬于政府的因素，第七項是屬于公私伙伴中私人部門的因素，而第四、五、六項是雙方的關系性因素。具體來看，其中政府性因素為污水處理公私伙伴關系的成功提供了一個導向，私人部門因素提過了一個支撐；關系性因素是其中非常重要的因素，因為關系性因素的走向是由公私伙伴雙方來決定的，其往往作為一個隱性因素為伙伴關系全過程的運作給了一個鋪墊，為公私伙伴關系的成功奠定了基礎。這七種因素通過對公私伙伴關系的結構和激勵這一中介變量產生作用，最終影響污水處理中公私伙伴關系的績效。
作者：張玉佩孫鈺