城市軌道交通投融資研究范文
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摘要:
目前我國城市軌道交通主要由政府投資、建設和運營,隨著軌道交通建設規模進一步擴大,僅依靠財政投入難以為繼,因此政府陸續出臺政策鼓勵民間資本進入基礎設施建設領域.對PPP模式的概念及PPP項目的特征進行了介紹,分析我國城市軌道交通采用PPP融資模式的必要性以及制約因素,并提出實施PPP模式的建議.
關鍵詞:
伴隨城鎮化進程的進一步加快,非城鎮人口大量進入城市,公共交通需要擔負起更大的運量和運力.城軌作為城市公共交通的主干線,不僅能在一定程度上減輕交通堵塞狀況,而且安全環保,有利于改善日益嚴重的城市空氣污染.目前,我國的城市軌道交通建設項目正步入一個大發展時期.根據估算,到2020年,我國建成的城市軌道路線將達到10000公里,建設投資額約5萬億元,資金需求量巨大,單純采用傳統的政府財政投資方式已不能負擔.因此,我國的城市軌道交通能否大力發展主要取決于建設資金,市場化融資能較好地解決這個問題.筆者結合我國當前的城軌建設投資環境,研究城市軌道交通建設項目采用PPP模式的制約因素,提出完善PPP模式的建議.
1PPP模式的概念及城市軌道交通PPP項目的特征
PPP融資模式,是Public—Private—Partnership的英文縮寫,指政府或者地方政府部門和私人企業之間通過簽訂特許權協議,共同提供某種公共產品或服務,雙方建立起一種合作伙伴關系,在協議中明確彼此的權利和義務,以保證項目的順利實施,最終使融資模式各參與方取得比單方面行動更好的結果.在城市軌道交通快速發展的背景下,建設資金短缺成為制約其大發展的主要瓶頸,而PPP模式為項目融資提供新的思路.PPP作為一種融資模式,以公私合作為基礎,政府鼓勵和引導私營商、民間資本參與公共基礎設施領域的建設,能有效解決公共部門投入資金不足的問題.PPP的實質是政府為建設、運營和管理公共基礎設施,同私人企業建立長期合作,政府授予私人企業一定時期的特許權和收益權,藉此實現加快基礎設施建設和提高運營效率.公共部門由過去的城市軌道交通設施和服務的提供者轉變成監管者,既可以減輕政府財政壓力又能保證項目質量.城市軌道交通建設項目采用PPP模式能夠給政府部門帶來很多好處,能增加民營資本對基礎設施的投入,緩解巨大的資金壓力,提高財政資金的使用效率,加快項目建設進度,降低工程成本,提高服務質量等.另外,民間資本也得到了更多的投資機會,進入新的業務領域并獲得穩定的長期收益.城市軌道交通PPP項目的特征:第一,項目建設周期長、投資規模大,日常運營和管理維護開支高昂;第二,項目公益性質決定票價收益不足以彌補成本,政府需要對私人企業進行直接或間接補貼,如授予軌道交通沿線土地開發權等;第三,軌道交通公私合作關系的建立和維護非常復雜.
2我國城市軌道交通采用PPP融資模式的必要性
城市軌道交通從經濟特征來說,屬于準公共產品,由于項目建設期投入資金巨大、回收周期長,項目融資過程中公共部門出資是必不可少的.同時,它又有私人產品的性質,具有一定的外部收益性和排他性,籌資渠道在一定程度上可以采用市場化融資,在政府給予補貼的情況下,私人企業有意愿并積極參與進來.當前,我國已經具備了將民間資本引入到城市軌道交通建設項目的客觀條件.首先,改革開放后,中國實行市場經濟體制改革,創造和積累了大量物質財富,民間資本快速集聚增長,具備向城市基礎設施建設投資的實力.其次,國家支持社會資本進入公用事業領域.2012年6月8日,住房和城鄉建設部印發«關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見»,在市場準入、政策扶持、參與途徑和方式、政府監管責任等方面作了原則性說明和規定.最后,民間資本的進入能夠有效提高項目的建設、管理效率.PPP融資模式能夠將私人企業的創新精神、民間資本和運營效率同公共部門的行政職責、執行能力和長期規劃結合起來,充分發揮二者的優勢.
3我國城市軌道交通建設項目PPP融資模式的制約因素
(1)城市軌道交通的盈利能力差,制約私人企業的參與.城軌項目采用PPP模式,實際上是將市場競爭機制引入到壟斷性公共事業,加快公共事業領域的市場化進程.城軌作為準公共產品,它具有很強的正外部性和公益性特征,政府定價原則不能遵循以收回項目建設和運營成本為基礎的方法來制定,客觀造成私營商很難收回前期建設形成的沉淀成本而實現盈利,即使有收益,客流的變化較大,票價受政府部門管制,也給項目盈利預測增加諸多不確定性.因此政府必須建立合理的定價機制、有效的風險投資收益機制和制度化規范化的監督管理機制.
(2)法律體系不健全.實施PPP融資模式是一個十分復雜、專業程度很高的系統工程,參與方通常涉及政府部門、私人企業、融資機構、承包商、供應商、建設管理運營商、保險公司等,項目參與者需要簽訂多種法律合同確保項目運行正常,這一系列合同形成了PPP融資模式的法律體系基本框架.但是,現階段我國還沒有成文的針對PPP融資模式的法律法規,而現行的法律條文對于PPP項目運作中的很多具體問題都沒有涉及,容易導致現有的政策法規和PPP項目通行的做法和慣例產生沖突.法律保障體制的不健全已經成為制約PPP模式在我國發展的重要瓶頸.
(3)運作成本和時間問題.與政府投資、銀行貸款等其他融資方式相比,PPP模式的項目運作成本更高.我國的投融資環境還有待提高和改善,國家法規政策還存在很多制約,項目實際管理過程中有很多的不確定性;由于缺乏城市軌道交通的運營和維護方面的成本信息,需要建立科學、合理的行業標準;聘請事務所等專業服務機構需要支付相應的費用.因此PPP項目的實施成本很高.PPP模式作為一種“政府主導、企業參與、互惠互利”的市場運作方式,在進行可行性研究后制定商業計劃書,向潛在參與者證明項目的盈利能力和可行性,雙方經過反復談判,確定一個公平合理、雙方都能接受的PPP模式投融資方案,但是同政府投資和銀行貸款等其他融資方式相比耗時太長.
(4)項目融資中的風險分擔問題.基于PPP模式的城市軌道交通項目一般建設周期長,不確定因素很多,面臨風險也很多,風險主要分為政策風險、財務風險、不可抗力風險、市場風險、匯率風險、環保風險等.PPP模式區別于其他融資方式的一個重要特征是政府和私人企業共同承擔項目建設和運營中的風險,如何在二者之間對風險進行合理分配成為成功運作PPP模式的關鍵.首先,政府和私人企業在客流預測、票價制定、沿線土地開發等重要問題的風險分擔難以達成一致意見,怎樣分擔客流的不確定性風險是雙方談判的焦點問題;城市軌道交通作為公共交通方式,具有社會公益性,基本實行政府制定價格,項目投資回收的不確定性令投資者十分擔憂;建設項目用地一般由政府部門提供,但是在具體實施過程中征地拆遷困難、拆遷成本居高不下,嚴重影響項目進度.其次,項目參與方之前風險分配不合理.城市軌道交通運營部門通常只承擔日常管理維護、客運安全等風險,而經營性虧損等財務風險則普遍認為應由各地政府給予財政補貼.城市軌道交通設備系統供應商只進行車輛和設備安裝、調試和檢測,后期設備的維修保養、更新、改造沒有得到足夠重視,對項目的參與度不高.
4 城市軌道交通實施PPP融資模式的建議
(1)完善政府部門對私人企業的補助制度.城市軌道交通建設為周邊地產帶來大幅增值,應當通過構建評價指標體系和計算模型對軌道交通帶來的外部效應進行科學、客觀的估算,在運營過程中使外部效應內部化.政府可以通過廣告、商業、開發沿線土地增值收益等方式對社會投資者給予合理補償,以各種優惠政策吸引投資者,保證社會投資者有合理收益,同時要加強監管.香港地鐵作為世界上唯一賺錢的地鐵公司,它認為建設和運營二者同樣重要,對軌道交通沿線進行土地開發,具體做法是對開發的商鋪和辦公樓只租不賣,通過收取租金收回投資和實現盈利.
(2)建立和完善PPP模式相關法律法規.PPP模式是建立在簽訂一系列合同基礎之上的融資方式,需要一套健全的法律規章制度作為依據,對項目各參與方應該享有的權利、需要承擔的義務和責任以及各種風險進行明確的規定.由于我國現行相關法規、政策出臺較早,并不能滿足PPP融資模式的需求,因此必須為PPP模式制定相應的法律保障體系和政策扶持機制,這是我國基礎設施建設領域成功運作PPP的前提.
(3)規范PPP運作流程.公共部門應該抓緊研究怎樣建立和項目公司之間的關系,降低私人企業進入PPP項目的成本,盡快制定城市軌道交通等基礎設施建設的籌資、建設、經營和管理等各方面的操作規程.進一步增加項目儲備數量,在引資合作中規范運作程序,在建設項目核準之前就確認籌資方案,避免出現融資、設計和施工同時進行的現象.
(4)設計科學合理的風險分擔機制.對于政策調整、匯率變動和環境污染方面的風險應該由政府來承擔,公共部門對這些風險的控制能力會明顯優于私人企業;財務風險和市場風險與私人企業的收益密切相關,私人企業對其控制能力更強,并且可以通過協議將風險轉移給貸款機構、保險公司、承包商和建設管理運營商等.不可抗力風險雙方的控制力都較弱,應當由各參與方設計有效的機制共同分擔.
參考文獻：
[1]楊飛雪,黃丹林．城市軌道交通PPP項目風險分擔機制研究[J]．綜合運輸,2014,(7)．
[2]袁明霞．城市軌道交通PPP融資模式的風險識別[J]．現代經濟信息,2015,(10)．
作者:楊玲 單位:鄭州航空工業管理學院財務處
