礦業權出讓制度健全的法律途徑范文

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摘要：礦業權出讓制度為礦業權競爭取得提供法律依據，成為礦業權分配環節競爭市場構建的重要支撐。我國礦業權出讓制度僅在部門規章中出現，并未得到《礦產資源法》的確認，且現行制度存在諸多缺陷。因此，本文認為應該建立礦業權出讓平臺公司、統一受讓人資質條件、規范礦業權評估行為、建立礦業權信息平臺，以健全礦業權出讓制度。

關鍵詞：礦業權；出讓；制度設計

礦業權出讓是指國家作為礦產資源所有者，與其他民事主體簽訂合同，允許后者在一定期限內勘探、開采礦產資源的行為。2000年國土資源部《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》，要求登記機關以批準申請或招拍掛等方式向申請人授予礦業權，首次以部門立法形式對礦業權出讓制度進行了規定；2003年《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法》出臺，要求新設礦業權應該通過招標拍賣掛牌方式授予，建立起礦業權出讓制度的基本框架。至今，《礦產資源法》仍未對礦業權出讓制度進行規定，且現行制度本身存在諸多缺陷。因此，除了修改《礦產資源法》外，還應該從以下幾個方面健全礦業權出讓制度。

一、建立礦業權出讓平臺公司

（一）政府出讓違背制度理性

在現有的制度安排下，由縣級以上人民政府地質礦產主管部門代表國家進行礦業權出讓，不僅缺少法律授權，而且造成權力混同。首先，現行立法并未將出讓礦業權的權利明確授權縣級以上人民政府地質礦產主管部門行使。根據《礦產資源法》的規定，我國對礦產資源實行國有所有權制度，礦產資源所有權由國務院代行；由國務院和省級人民政府負責監督、管理礦產資源勘探、開采工作。然而，立法從未授權除國務院以外的其他政府部門代行國家所有權。國土資源部的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》規定，縣級以上人民政府地質礦產主管部門代表國家進行礦業權出讓。然而，除國務院以外的縣級以上政府及其相關部門，均未得到法律授權代行資源國家所有權，當然不能實施以所有權為前提的出讓行為。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》顯有僭越上位法之嫌。其次，由縣級以上人民政府地質礦產主管部門代表國家進行礦業權出讓的規定，造成了政府部門的權力混同。一方面，假如縣級以上政府地質礦產部門得到法律授權代行國家所有權，那么其從事礦業權出讓行為自然是憑借資源所有權無疑，政府部門與礦業權人之間建立的是民事法律關系；另一方面，國務院和省級政府地質礦產主管部門憑借法律授權，對企業勘探、開采資源的行為實施監督、管理，這種監督管理權是一種行政權力，政府部門與礦山企業之間建立行政法律關系。在《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》的制度安排下，政府地質礦產主管部門既代表國家行使資源所有權，又依法對資源勘探開采監督管理，承擔著實現財產權價值和管理資源產業的雙重職能，造成了所有權與行政權的混同。尤其是在礦業權出讓環節，這種主體身份的二重性極易導致行政權力對財產權利的替代，政府部門運用行政權力干預礦業權分配，侵蝕市場機制運行。

（二）重建礦業權的出讓主體

由縣級以上人民政府地質礦產主管部門代表國家進行礦業權出讓，于法無據，有失妥當，應當重建礦業權出讓主體。筆者建議，應該在形式上確立全國人民代表大會及其常委會作為礦產資源所有權的代表主體，同時設立獨立的商事主體如國有礦產資源經營管理公司，專門負責礦業權出讓。國有礦產資源經營管理公司通過公開競爭的方式，將礦業權分配給包括民營企業在內的各種所有制企業，這些企業憑借依法取得的礦業權和許可證從事礦產資源的勘探、開發，實現資源國家所有權，提升資源配置效率。國有礦產資源經營管理公司的經營范圍應該僅限于通過招標等公開方式，對礦業權進行出讓，不得參與產業鏈其他環節的經營活動。公司根據政府規定的資源勘探、開采資質，對競標企業進行資質審查，決定中標企業；同時重點負責資源權利金的收取和管理，以收取權利金的一定比例作為公司主要利潤來源，以激勵公司積極收取權利金，加強對勘探、開采企業的成本約束。

二、統一受讓人的資質條件

（一）受讓人資質條件規定混亂

我國立法并未對礦業權受讓人的資質條件進行統一規定。《礦產資源法》根本未涉及礦業權出讓問題，《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》規定，礦業權批準申請的條件和程序按國務院有關規定執行。現實中，各級政府紛紛出臺規范性文件，對礦業權申請主體設定一系列的限制條件，甚至特意為某些申請主體量身定制準入條件，損害公平競爭的市場秩序。

（二）應對受讓人資質統一規定

為了實現礦業權競爭取得的目標，必須對礦業權申請人的資質條件進行統一規定。具體而言，一方面，立法者應該全面考慮礦業權申請人的技術水平，設計方案，綜合利用程度，環境保護能力等因素，并把這些因素作為選擇申請人的資質條件，以實現礦業權一級出讓市場的健康發展。另一方面，應該盡快修改《礦產資源法》，以法律形式統一規范礦業權受讓人的資質條件，增強其法律效力，避免地方政府的任意規定。

三、規范礦業權評估行為

礦業權評估是依據法律法規，由相應機構對礦業權價值進行分析、計算，預測礦業權價值的一種活動。評估結果能否準確、合理地反映礦產品價格和礦業權價值，直接影響礦業權出讓能否順利完成。準確、合理的評估結果，既有助于保障國家利益，又能夠使受讓人獲得預期回報。從某種意義上說，缺少運行良好的礦業權評估機制，礦業權出讓市場根本無法建立。由于我國礦業權市場起步較晚，有關礦業權評估的制度安排存在諸多缺陷，亟待完善。具體而言，應該從以下幾個方面著手：

（一）建立健全礦業權評估法律法規

我國有關礦業權評估的法律規范十分簡陋。國土資部出臺的《探礦權采礦權評估管理暫行辦法》、《探礦權采礦權評估資格管理暫行辦法》、《礦業權評估師職業資格制度暫行規定》均未對礦業權評估活動、評估標準作出具體規定。直至《礦業權評估指南》出臺，礦業評估活動才有了統一的行為規范，然而該指南并非正式法律淵源，對評估行為僅有指導和示范作用，并無法律約束力，無法滿足礦業權評估活動法治化的要求。為進一步完善礦業權評估法律法規，保證評估結果的準確、合理，國務院或者中央地質礦產主管部門應該針對礦業權評估中存在的問題，盡快出臺相關行政法規或規章。在制定法規或規章的過程中，政府部門可以認可礦業評估的行業慣例，借鑒國外礦業評估的成熟經驗，對《礦業權評估指南》進行修改和擴充，尤其需要制定統一、具體的評估標準，設計虛假評估結果的法律責任，為礦業權評估活動提供法律依據，確保評估活動依法進行，推動礦業權出讓市場建立。

（二）加強對礦業權評估的監管力度

省級以上國土資源部門作為礦產資源勘探、開采的監管部門，應該加強對礦業權評估的監管。具體而言，主管部門應該制定詳細的監管規則和處罰措施，對于違反法律法規、擾亂礦業權市場秩序的評估行為，如故意或重大過失提供虛假的評估報告，未按照評估標準進行評估，評估結果顯著偏離礦業權價值且無正當理由等，監管機構應該施以重罰，如吊銷評估機構營業執照，吊銷評估師的評估資格，處以重大罰款等。嚴格的監管措施有助于提高違法成本，發揮警示作用，增強評估機構和評估人員的風險意識，引導其依法開展評估活動。嚴格監管在礦業權出讓市場建立初期尤其具有重要意義。

（三）礦業權評估行業應該加強自律

客觀的說，單純依靠政府監管難以實現管理礦業權評估活動的目標，這是因為行政主管部門只進行外部監管，不直接干涉評估機構的內部運作，相比之下，行業自律組織則能夠深入評估機構內部，對每個評估師的活動進行監督管理。2006年成立的中國礦業評估師協會正是礦業權評估行業的自律組織，所有評估機構和評估師都必須加入該協會。評估師協會可以組織評估師的業務考核，建立評估師準入、退出制度；對評估機構之間的糾紛進行調解，減少惡性競爭行為；對評估全過程進行監管，包括評估項目競標、評估準則的遵守、評估費用的收取等，有助于減少暗箱操作，維持良好的競爭秩序。此外，行業協會還可以對評估行為進行事后監管，如在評估行為結束后，根據評估所涉礦產資源的勘探、開采情況，礦產品價值，來審查評估報告的準確性和合理性，發現評估報告與資源實際價值存在重大差異的，可以要求相關機構和評估師說明理由。基于行業協會在自律管理方面的優勢，政府部門應該授予行業協會一定的監督管理權力，使其能夠依法開展自律監管活動。這不僅能夠減輕政府負擔，減少尋租可能，而且能為行業協會的監管行為提供法律依據，促進自律監管活動的開展。總之，只有政府監管和行業自律雙管齊下，才能保障礦業權評估行業的良性發展。

四、建立礦業權信息平臺

（一）應建立全國性礦業權交易平臺為了實現礦業權出讓的公開、公正、公平，應該加強礦業權市場信息平臺建設。依托現有的礦業權出讓機構或交易中心，充分利用現代網絡信息技術，建立全國性的礦業權市場交易信息平臺，為礦業權出讓提供快速、便捷的信息通道，構建公開、透明、有序的市場環境。

（二）通過平臺出讓信息和法規該平臺的作用主要表現在兩個方面：一方面，有關礦業權出讓的所有信息，包括區塊位置、區塊面積、資源品位、出讓單位、出讓方式等等，都應該在該平臺上及時；另一方面，通過該平臺及時有關礦業權出讓的政策法規，使得出讓行為依照法律開展。

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作者：孫哲