公共體育場館的運營管理范文

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摘要：

城市公共體育場館運營管理中存在體制機制不暢、國有資產流失嚴重、稅收負擔過重、專業人才短缺、對公益性與經營性關系認識模糊等問題，從經營城市理論視角來看，城市公共體育場館運營應堅持民營化改革方向不動搖，建立“公共體育場館發展基金”；加快培育公共體育場館經營城市主體；嘗試專業化托管模式；創新公共體育場館運營機制；注重公共體育場館無形資產的開發等對策，以促進城市公共體育場館的可持續發展。

關鍵詞：

經營城市理論；公共體育場館；運營管理

體育是一項改善民生的事業。政府為廣大人民群眾提供基本公共體育服務，滿足人民群眾不斷增長的體育文化需求，是政府的職責和義務，是建設體育強國和健康中國的必然要求。公共體育場館在實現公共體育服務均等化過程中發揮著舉足輕重的作用，其運營管理者們肩負著沉重的社會責任，在其運營管理過程中遭遇的各種難題容易受到人們的格外關注。如何找準并解決這些難題，急需進行公共體育場館改革。黨的“十八大”以來，經濟社會發展面臨“新常態”，城市公共體育場館運營管理體制機制也必然深受經濟體制、政治體制和社會體制改革的影響，需要采取突破性思維，創新工作思路，采取突破性措施，推動城市公共體育場館運營管理新局面。本文運用文獻資料法等方法從經營城市理論視角對城市公共體育場館運營問題與對策展開研究，旨在提高城市公共體育場館運營管理水平，促進城市公共體育場館的可持續發展。

一、文獻回顧與實踐探索

（一）對“經營城市”的界定

什么是“經營城市”？目前學術界還存在不少爭論。文獻調研表明，既有學者從廣義與狹義來界定，也有學者從經營城市的內容、經營城市的目的來劃分。如：饒會林等人認為廣義的經營城市是指城市對有形、無形的公共資產、公共資源和企業外部經濟進行資本化和產業化的整體策劃、營銷和評價的經濟行為；狹義的經營城市是指城市所轄公共部門對公共財產（城市基礎設施與文化教育設施及其他物質財富和資產、國有流動資金等）的生產、供應進行資本化和產業營運的經濟行為。[1]于洪平等人從經營資產的角度，認為經營城市就是為促進城市發展，把城市的土地、生態環境等有形資產及無形資產的使用權、經營權、冠名權等相關權益進行市場化、產業化運作，實現其最大的經濟、社會和環境效益。[2]李麗萍、彭實鋮等人從經營資本的角度，提出經營城市是運用市場經濟的手段，在改善和發展城市基礎設施的環境建設的同時，提高城市自身的價值。[3]劉維新等人從經營生產要素的角度，認為經營城市就是把城市中政府所控制的生產要素推向市場，經過市場交易，為城市積累資本，贏得財政收入。[4]可見，所謂經營城市，就是城市的經營主體把具有商品屬性的城市有形資產及無形資產進行市場化、產業化運作，實現其最大效益。首先，劃清城市構成要素屬性是“經營城市”健康發展的關鍵，對于具有商品屬性的要素資源應運用經營手段，對于非商品屬性的具有社會保障性質的公共項目，就得政府投入，不能推向市場。其次，得把握好“經營城市”的目標。第三，雖然經營城市是政府行為，政府在經營城市過程中起主導作用，是經營城市的主要主體，但經營城市的主體是政府、社會、企業和個人，形成協同共治的局面。

（二）對公共體育場館及其屬性的認識

公共體育場館是指國家投資或籌集社會資金興建的、屬國家各級體育行政部門管理的、用于開展社會體育活動、滿足廣大群眾進行體育鍛煉或觀賞體育比賽以及運動員訓練、競賽需求的體育活動場所。它是實現我國體育事業發展目標的基礎性物質條件。據公共產品理論，社會產品分為公共產品和私人產品。薩繆爾森（P.Samueison）在1954年發表的《公共支出的純理論》中認為公共產品在消費過程具有非競爭性和非排他性的特征；而私人產品具有絕對競爭性和排他性。但是大多數公共產品都只具有有限的非競爭性和有限的非排他性，介于純公共產品與私人產品之間，因而只能稱作為準公共產品。而我國政府提供的公共體育場館大都屬于準公共體育服務，具有非競爭性弱和非排他性強的特征，屬于準公共產品之列。因此，對于準公共產品的公共體育場館，可借鑒經營城市的理論去探討和分析。

（三）實踐探索

目前，國內越來越多的城市公共體育場館借鑒經營城市理念進行運營管理。如長沙五城會賽事場館從規劃設計之初就提出“政府主導、市場運作”的思路面向社會尋求資金支持，在規劃設計中既考慮賽事舉辦需要又考慮賽后運營需要，規劃建設了體育館、網球俱樂部、體育公寓小區、摩天輪游樂中心、城市商業廣場等一大批體育和商業娛樂設施，集競技體育比賽、全民健身、商貿購物、休閑娛樂等于一體，成功的商業化運作減輕了政府的財政負擔和場館賽后運營的煩惱。同樣，南京以承辦第十屆全國運動會為契機，運用“經營城市”理論較好地解決了長期以來困擾我國場館設施建設運營困境，為國內城市體育場館的建設和運營積累了寶貴經驗。除此之外，武漢、北京、深圳、上海等更多的城市將公共體育場館作為經營城市的構成要素，對其有形與無形資產進行商業化、市場化運作，提升了場館的運營管理水平。縱觀上述實踐可以發現，城市公共體育場館運營管理的成功與否，取決于以下幾個因素：一是政府在出臺政策、財政資金撥付、監督管理等方面的主導作用的發揮；二是能否充分調動社會、市場和個人參與公共體育場館運營的積極性；三是城市公共體育場館建設規劃應與城市發展規劃相一致，重視公共體育場館相關配套設施建設和運營；四是高度重視公共體育場館無形資產的開發。

二、城市公共體育場館運營問題分析

（一）管理體制與運營機制改革進展緩慢

近年來，在《關于進一步發展體育事業的通知》和《體育場館運營管理辦法》的指導下，城市公共體育場館逐步向企業化和半企業化經營方向轉變，但多數公共體育場館仍為省市體育局下屬的事業單位性質沒有改變，按照事業單位進行管理，而非按照國有資產進行管理。徐文強（2007）調查表明，我國有53.4%的公共體育場館為傳統事業單位，有29.8%的公共體育場館為事業單位內部企業化管理。盡管各城市公共體育場館由于地域條件、功能定位、硬件設施、經營思想等方面存在差異，致使公共體育場館采用的經營管理體制不盡相同，但計劃經濟體制下的“全額管理”、“差額管理”仍普遍存在，管理體制改革進展緩慢。在現行管理體制下，事業、產業主體不明晰，使用權與經營權無法完全分離，常出現職責不明、盲目發展、相互掣肘、協調不順的局面，造成宏觀失控，微觀主體活力不足現象。現有管理體制帶有濃厚的行政管理色彩，在場館開發中容易受到行政力量的干擾，各類制度不健全。主要是用人、分配、考評、激勵以及投入產出、成本核算等制度體系不夠完善，造成機構臃腫、人員超編、人浮于事、辦事效率低、管理混亂的局面。

（二）公益性與經營性的關系認識模糊

公共體育場館屬于準公共產品，具有公益性質，我國《體育法》和《公共文化體育設施條例》等國家法規有明確規定。但在公共體育場館的實際運營中，存在對公共體育場館公益性定位不清晰問題，給體育場館運營造成較大影響。一方面利用納稅人的錢興建的公共體育場館運營管理要堅持公益性功能規劃，遵循公益性優先的經營模式，不能完全遵循企業化運作的經營模式，往往經濟效益不佳；另一方面，公共體育場館的財政補貼比例不斷減少甚至“斷奶”，公共體育場館的生存壓力越來越大，為了生存下去，必須通過招租、辦展會、修建停車場、賓館等方式創收，形成一種“副業”支持“主業”格局。上海市場館協會一項調查顯示，上海市30家主要公共體育場館經營收入中，通過演唱會、房產物業經營、廣 告等非體育活動的經營收入占總收入的72.12%，而與體育產業息息相關只占27.88%。這樣的經營創收勢必縮小了公共體育場館向社會開放的空間，影響場館的公益性。現階段公共體育場館公益性和經營性之間的矛盾依然突出。

（三）政府職能轉變滯后

政府職能是國家職能的重要治理和管理社會的主要形式，也是國家實現社會控制、確立規范化社會秩序的主要手段和途徑。在計劃經濟時期，我國的城市政府參與了宏觀管理和微觀管理的全過程，成為名副其實的“全知全能政府”。城市政府在配置資源時不計投入，輕視回報，粗放經營，導致城市公共體育場館質量差、利用率低、缺乏必要的經營管理，是公共體育場館供給遠遠滯后于人們快速增長的體育文化需求的深層次原因。就目前來看，城市政府認為當前比較突出的矛盾是公共體育場館經營管理的模式與社會主義市場經濟體制之間的矛盾，還有一些城市政府部門仍習慣于舊的體制和做法，政府缺位或越位的現象仍很普遍，政府部門職能交叉、不能依法行政的問題還沒有得到根本解決，官本位意識濃厚，仍然企圖用強制性權力對公共體育服務生產經營活動進行干涉和控制，這種違背市場經濟客觀規律的強制性管理，必然與公共體育服務均等化，體育強國建設目標產生尖銳矛盾。

（四）國有資產流失嚴重

由于國有資產法律建設滯后，作為國有資產重要組成部分的城市公共體育場館存在虛假評估、低價轉讓、關聯交易、代為清償債務等國有資產流失問題，且愈演愈烈，導致國有資產損失。

（五）經營范圍狹窄，無形資產開發潛力巨大

陳元欣博士對全國161個大型體育場館的調查結果表明，我國有超過80%的場館以大型賽事、健身活動和運動訓練為主要經營內容，而對無形資產的經營績效不佳，僅有少數體育場館開發了冠名權。

（六）專業人才缺乏與冗員過多

不可否認的是，我國體育行業（系統）長期以來是比較封閉的，體育管理部門始終堅定地維護體育部門的大一統體制，堅持體育事業自身的運行機制而導致體育社會化程度嚴重不足。目前，公共體育場館承擔的一個重要職能就是安置就業，為解決就業，體育系統干部、退役運動員、復轉軍人及部分領導家屬等都擠向體育中心，另外再加上專業的場館設備維護人員，導致場館工作人員過多，甚至有的體育中心的工作人員多達好幾百人。然而，由于歷史和現實原因，這部分人員往往學歷水平較低、管理理念落后、管理技能缺乏、專業素質水平不高及國家金飯碗的思想意識濃厚，對公共體育場館經營管理質量有很大影響。與此同時，想引進懂體育、經營管理、法律等專業人才非常難，另外又由于工資待遇等因素導致人才隊伍不穩定，直接影響到公共體育場館管理水平和服務水平的提高。

三、經營城市理論視角下城市公共體育場館的運營對策

（一）堅持民營化改革方向不動搖，建立“公共體育場館發展基金”

立法先行，保障公共體育場館民營化改革順利進行。《中華人民共和國憲法》及一系列相關法律制度是城市公共體育場館民營化改革的前提制度條件。《中華人民共和國憲法》[5]（1982年施行，2004年修正）第6條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制。”從根本法層面構筑了中國全民所有制的法律體系。同時，憲法也規定了人民享有參與國家管理和社會管理的權利。憲法第2條規定，“人民依法通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”等等。黨的十三大報告中指出：法律是實現任何經營的必要手段，以契約形式確定政府與經營者之間的責、權、利關系。為公共體育場館堅持民營化改革方向，借助合同方式落實責任，提供了基本依據。在公共體育場館民營化過程中，要充分發揮社會力量參與經營管理的積極性，采用政府購買服務的創新模式，實現經營主體的多元化；另外政府是公共體育場館經營管理的主要責任者，如果公共體育場館進行服務外包，政府的主要責任是規劃、監督、管理等，但要防止政府逃避責任，將所有重要權力及責任轉交給社會。國外成功的實踐經驗告訴我們，政府對公共體育場館建設的財政投入至關重要，即使在體育產業高度發達、體育場館經營狀況較為理想的美國、英國、日本等國家，鑒于公共體育場館的公益性要求和工程建設投資大、經濟效益低、社會效益顯著、投資風險大、投資回報周期長等特點，各地政府在公共體育場館的運營中可以考慮建立由政府主導，發動社會力量資助的“公共體育場館發展基金”，具體包括列入計劃的政府財政撥款、社會團體或個人捐贈、社會贊助、體育彩票公益金以及場館繳納的稅費等。“發展基金”由政府財政部門掌控，專款專用，以確保公共體育場館建設與維修的良性發展。

（二）轉變政府職能，加快培育公共體育場館經營城市主體

公共體育場館是一座城市的窗口和名片，政府是公共體育場館建設的規劃者、場館資產開發的組織者、場館經營管理的監督者。可以說，政府在公共體育場館的經營管理過程中發揮著重要的作用。黨的十六屆六中全會提出，“要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。”在社會主義市場經濟體制下，要真正轉變政府職能，不再是行政命令干預經濟運行，而是通過建設良好的法規制度環境、信用環境等，來調節和彌補市場失靈帶來的弊端。如果政府在市場經營活動中既是“掌舵者”，又是“劃槳者”，既是“裁判員”，又是“運動員”，就很難保證市場活動的公平和公正，也很難提高市場活動的經營效率。在城市公共體育場館運營管理中，首先，政府要為公共體育場館經營城市主體提供有效的市場制度，進一步加快公共體育場館運營管理相關立法工作，制定并實施《我國公共體育場館設施建設規劃》，對現有制度和地方法規過時部分進行調整和補充，逐步完善城市公共體育場館管理的制度體系和法律體系，規范城市經營主體的行為，消除因人為因素和不完全競爭的市場結構產生的壟斷行為。其次，政府應特別重視私人投資主體公共體育場館經營行為的執法和監督工作，嚴厲打擊經營過程中損害社會公共利益的違法行為，以此維護市場秩序和提供城市信用度。第三，還要建立政府職權的約束機制，保證依法行政。防止徇私枉法、以權代法的行為，保證城市公共體育場館設施經營管理健康、有序地進行。

（三）認清公共體育場館的“國有資產”性質，嘗試專業化托管模式

公共體育場館的公益性與經營性孰輕孰重之爭問題，說到底是對其性質認識不清造成的。關于公共體育場館性質的討論，李明提出，公共體育場館就是一種“國有資產”。資產的經濟性質是經營，而進行資產經營的主要目的是營利，把公共體育場館視作“事業單位”的做法是違背其經濟性質的。當前，在市場經濟快速發展背景下，公共體育場館為實現更大的經濟效益及社會效益，為社會服務，公共體育場館必須進行經營，實現它的首要職能。如果一味地強調公共體育場館的服務職能，勢必造成公共體育場館在資產消耗過程中缺乏必要的資金注入，結果只能維持在低資產水平下運行。簡單地講，公益性與經營性并非矛盾、非此即彼關系，兩者是目的與手段的關系，即：公益性是經營性的實現目的，而經營性是實現公益性的有效手段，兩者互為有益補充。隨著經營城市理論和實踐的不斷深化、完善，城市公共體育場館的數量也與日俱增，一些創新的公共體育場館運營模式也不斷涌現，其中專業化托管模式作為一種新的運營模式受到了極大關注，在英國、澳大利亞已被廣泛采用。所謂托管模式，就是投資方（多是政府）以資金入股，不參與設施的經營和管理，為了實現資產的保值增值，把企業的法人全部或部門財產委托給具有法人資格、經營管理能力強、具有競爭力的企業進行有償經營管理。專業化托管的最大優勢就是利用企業專業優勢及企業規模競爭力，對企業利益主體進行改造，達到對企業資源進行優化配置，實現規模經濟，降低成本實現效益最大化的目的。[6]比如，英國謝菲爾德國際設施管理集團就是采用專業化托管運營模式成功的典型。它是英國管理體育休閑場館設施的專業公司，謝菲爾德市14所大型體育、休閑及娛樂設施都歸其經營管理。謝菲爾德國際設施管理集團所管理的設施資產達到25億英磅；公司擁有700名員工及每年超過400萬的顧客，每年承接超過1500個各種類型的活動，被授予過全英休閑管理的最高獎。國內的江蘇無錫市體育場館和訓練管理中心采用了該模式也取得了積極成效。專業化托管模式的成功經驗值得借鑒，以實現國內公共體育場館運營的專業化，減少冗員，降低運營成本，提高公共體育場館的運營管理水平，同時對“積極探索多元化體育場館運營管理模式”也有著積極意義。

（四）深入學習，認真貫徹落實國發[2014]46號文件精神，創新公共體育場館運營機制

2014年國務院《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》，針對創新體育場館運營機制做出明確指示，即“引入和運用現代企業制度，激發場館活力。推行場館設計、建設、運營管理一體化模式……實現規模化、專業化運營。增強大型體育場館復合經營能力，拓展服務領域，延伸配套服務，實現最佳運營效益。”需要公共體育場館運營主體深入學習領會和認真貫徹落實，細化公共體育場館運營的相關政策文件，使之具有較強的可操作性，努力開創公共體育場館運營管理新局面，提升公共體育服務水平。

（五）注重公共體育場館無形資產的開發與運營

從經營城市的界定來看，有形資產是經營城市的客體，但依附于有形資產的名稱、形象、知名度和特色文化等無形資產同樣是經營城市的客體。發達國家大型公共體育場館經營的成功經驗顯示，公共體育場館很大部分經濟效益來源于場館無形資產（冠名權、廣告權、豪華包廂及知識性無形資產）的開發，美國的體育場館90%以上都進行冠名權的交易，而且收益不菲，像美國休斯敦的某體育館冠名權達到了每年1000萬美金。目前，國內對公共體育場館無形資產諸如冠名權的開發尚處于起步和探索階段，成功的案例很少，但對于場館廣告權的開發已成為部分場館的主要收人來源。建議公共體育場館在運營中借鑒社會上運作比較成熟行業的先進經驗，聘請具有文化策劃、企業經營管理能力的經理人或管理團隊加強對無形資產的開發與運營，以拓寬公共體育場館融資的渠道，提升公共體育場館經營效益。

參考文獻：

[1]饒會林.城市經濟學[M].大連:東北財經大學出版社,1999.

[2]于洪平.城市經營的內涵與政府職能轉變[J].財經問題研究,2003(10):15-19.

[3]李麗萍,彭實鋮.試論城市經營的本質[J].城市發展研究,2003,10(2):62.

[4]劉維新.經營城市的理論基礎[J].城市規劃,2002(8):28.

[5]陳元欣,王健.我國大型體育場館賽后運營現狀、制約因素與對策[J].上海體育學院學報,2010,34(5):17-21.

[6]李明.我國公共體育場館的資產性質及其改革[J].天津體育學院學報,2003,18(2):56-58.

作者：夏貴霞 單位：湖南城市學院體育學院