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一、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展、發(fā)展與穩(wěn)定”的兼顧、各民族自身特有行政價(jià)值體系與現(xiàn)代社會管理價(jià)值體系的區(qū)隔，造成邊疆民族地方推進(jìn)社會管理理念創(chuàng)新困難

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展難以齊頭并進(jìn)的現(xiàn)實(shí)困難，使邊疆民族地方政府對社會管理的獨(dú)立地位及價(jià)值的認(rèn)同、重視難度更大改革開放以來，我國邊疆民族地方的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有了很大的進(jìn)步，但其經(jīng)濟(jì)增長更多的是由投資尤其是實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后國家大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資帶動的，在經(jīng)濟(jì)、社會得到一定發(fā)展的背后，是邊疆民族地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較內(nèi)陸地區(qū)滯后、與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距有進(jìn)一步拉大之勢的事實(shí)。從當(dāng)前來看，邊疆民族地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的局面不但需要長期的努力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的態(tài)勢在短期內(nèi)也難以逆轉(zhuǎn)。由是，依然貧困和落后的事實(shí)使得邊疆民族地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展渴求格外強(qiáng)烈。與此同時，受國際國內(nèi)多種因素影響，邊疆民族地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中產(chǎn)生的各種新舊矛盾相互交織，不僅有經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中長期積累的各種社會矛盾，還有伴隨社會發(fā)展產(chǎn)生的新的熱點(diǎn)問題，其社會管理的困難程度相對于我國其它地區(qū)更顯尖銳和復(fù)雜。而地廣人稀、居住分散，交通不便、信息不靈的環(huán)境條件，更使得邊疆民族地方社會管理和服務(wù)成本較高，推動社會管理創(chuàng)新的任務(wù)更為繁重而復(fù)雜，社會管理與社會建設(shè)難以在短期內(nèi)見效。在現(xiàn)有條件下，是千方百計(jì)調(diào)動各種資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，還是將有限資源的一部分投入到社會發(fā)展與管理中？在邊疆民族地方普遍存在“吃飯財(cái)政”的情況下，所有地方政府幾乎都存在強(qiáng)烈的“經(jīng)濟(jì)政績”沖動，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”甚而“經(jīng)濟(jì)發(fā)展唯一”的行政理念成為地方政府的共識，社會管理的經(jīng)濟(jì)附屬取向盛行，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞好了，社會管理才有可能搞好”，對社會管理獨(dú)立地位和價(jià)值的理解、認(rèn)同難度大。

（二）邊疆民族地方政府擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定與發(fā)展兼顧的任務(wù)，使得社會管理創(chuàng)新在實(shí)踐中易被矮化為強(qiáng)化社會穩(wěn)定作為中國眾多少數(shù)民族的發(fā)源地和世居地，邊疆民族地方宗教派系完整，民族習(xí)俗復(fù)雜，社會發(fā)展類型多樣，歷史上民族之間極為復(fù)雜的族際關(guān)系和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)差距，極易引發(fā)文化沖突和民族矛盾。此外，處于轉(zhuǎn)型期的邊疆民族地方還面臨著由城鄉(xiāng)差距、貧富差距、區(qū)域差距、行業(yè)差距等產(chǎn)生的各種社會矛盾和社會沖突，且常常會以民族糾紛的形式出現(xiàn)，普通的社會矛盾與民族間的糾紛交織在一起，使社會問題和社會矛盾具有了更大的復(fù)雜性。從邊疆治理角度看，在碰到一些社會問題尤其是性質(zhì)較為嚴(yán)重、影響面較大的問題時，“民族”作為問題的表達(dá)符號多被提升到一定的高度甚至是政治性的高度來看待。在“穩(wěn)定壓倒一切”的理念下，民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定、邊防鞏固成為地方政府頭等大事，現(xiàn)實(shí)中不得不以犧牲一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展、社會建設(shè)為代價(jià)。由此，在邊疆民族地方的社會管理理念中，社會發(fā)展中的動態(tài)穩(wěn)定并沒有得到重視，相反被狹隘地理解為靜態(tài)穩(wěn)定，在基層官員的思維里就是“能擺平就是有水平，不出事就是真本事”的邏輯。在這樣的理念指導(dǎo)下，創(chuàng)新社會管理易被等同于維護(hù)社會穩(wěn)定。很多邊疆民族地方政府進(jìn)行的社會管理創(chuàng)新模式都以全面管制的思路來推進(jìn)，以行政控制為主要特點(diǎn)，其出發(fā)點(diǎn)往往是為了社會穩(wěn)定。如云南的很多縣在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中都提出“以平安建設(shè)為抓手，突出解決社會治安綜合治理的突出問題”或“以摸排社會治安難點(diǎn)為社會管理創(chuàng)新的突破口”的口號，社會管理成為司法部門、政法部門、綜治委的事情。同時，在維穩(wěn)的理念下，邊疆民族地方對社會管理的內(nèi)容和范圍的界定多局限在解決好流動人口服務(wù)管理、特殊人群幫教管理、社會治安重點(diǎn)地區(qū)綜合治理、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會建設(shè)管理等幾項(xiàng)內(nèi)容上。

（三）各民族自身特有行政價(jià)值體系與現(xiàn)代社會管理價(jià)值體系存在區(qū)隔邊疆各少數(shù)民族在長期的游牧生活、粗放的生產(chǎn)方式、封閉的自然環(huán)境中，逐漸形成和積淀了本民族的認(rèn)知方式、思維方式、文化傳統(tǒng)，形成各具民族自身特點(diǎn)的政治觀念、思想意識形態(tài)和文化心理結(jié)構(gòu)，并成為各民族行政價(jià)值體系的核心組成部分，滲透到政治、經(jīng)濟(jì)、社會的各個實(shí)踐層面。雖然各民族在長期歷史發(fā)展中形成的這些行政價(jià)值體系在價(jià)值取向上同我國主導(dǎo)型的施政價(jià)值體系基本一致，但由于其特殊的地理區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會、宗教信仰、民族語言和風(fēng)俗習(xí)慣等因素，邊疆民族地方的行政價(jià)值體系又含有當(dāng)?shù)孛褡遄晕艺J(rèn)同的非主流價(jià)值觀，這些價(jià)值體系滲入到社會管理的機(jī)理，造成“制度化”的管理障礙和慣性。如公眾普遍缺乏參與公共事務(wù)的熱情，在一般情況下不會主動發(fā)生政治參與行為。再如宗教活動已經(jīng)民俗化，民族群眾的“教民”意識往往重于“公民”意識，在調(diào)研中筆者就遇到宗教聚會比村委會組織召開的村民大會還要積極整齊的情況。

二、邊疆民族地方三大領(lǐng)域固有結(jié)構(gòu)格局下的傳統(tǒng)社會管理體制與社會管理新格局調(diào)整間的沖突，造成邊疆民族地方推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新困難

中國具有典型的“強(qiáng)國家———弱社會”的結(jié)構(gòu)形態(tài)特征，在邊疆民族地方表現(xiàn)為政府、市場、公民社會三大領(lǐng)域發(fā)展極不平衡，呈現(xiàn)出從政府到市場再到社會力量逐次減少的固有結(jié)構(gòu)格局。首先，從政府力量來看，在邊疆民族地方，政府一直以權(quán)力過度壟斷的運(yùn)作在傳統(tǒng)權(quán)威格局中占據(jù)主要地位，慣于否定多元權(quán)威的存在，排斥非國家治理主體的力量。雖然歷經(jīng)幾次行政體制改革，但由于政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，作為政治或公共權(quán)力領(lǐng)域的政府較之其它地方仍然擁有更強(qiáng)大的權(quán)力、占據(jù)更重要的地位，無限政府、全能政府的特征更為突出；其次，從市場力量來看，邊疆民族地方社會主義市場經(jīng)濟(jì)雖然得以初步建立，但在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，并沒有做好接軌工作，致使當(dāng)前邊疆民族地方的市場經(jīng)濟(jì)體制仍然受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的巨大影響，甚至在一些地方自然經(jīng)濟(jì)仍然占據(jù)重要地位。在部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府部門的行政干預(yù)仍然過多，政企不分現(xiàn)象仍然普遍存在，國有企業(yè)對部分行業(yè)的壟斷現(xiàn)象比較嚴(yán)重；再次，從社會力量來看，作為公共領(lǐng)域的社會組織剛剛開始發(fā)育，數(shù)量偏少，扶持其成長的相關(guān)的配套機(jī)制不健全，且基本是由政府主導(dǎo)建立，對政府依賴性較強(qiáng)。筆者在云南某市的調(diào)研中看到，當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村理事會、老年人協(xié)會、養(yǎng)殖業(yè)協(xié)會、種植業(yè)協(xié)會等民間組織，因?yàn)橘Y金的缺乏、政府的不作為、人員分散等原因，基本形同虛設(shè)，很難發(fā)揮好維護(hù)少數(shù)民族群眾利益的功能，社會力量并沒有在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮應(yīng)有的作用。與此同時，邊疆民族地方各種資源相對匱乏、社會發(fā)展滯后、多元民族文化共存、城鄉(xiāng)差距明顯、城市化發(fā)展進(jìn)程緩慢等現(xiàn)實(shí)壓力和挑戰(zhàn)，使其社區(qū)建設(shè)和管理更為復(fù)雜、艱難。社區(qū)建設(shè)目前還存在著組織體系不健全、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系落后、民眾參與積極性不高等問題。由是，邊疆民族地方政府、市場、公民社會三大領(lǐng)域的固有結(jié)構(gòu)格局造就了政府單邊管控社會的傳統(tǒng)社會管理體制：作為社會管理唯一主體的全能政府，既是社會管理的第一負(fù)責(zé)人，又是社會風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，政府資源、組織和服務(wù)處于窘迫應(yīng)付的境況。公民社會組織和公民參與社會管理的空間很小，市場力量對政府的依賴性極強(qiáng)。在從傳統(tǒng)社會管理體制向“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的新的社會管理格局轉(zhuǎn)變的過程中，邊疆民族地方除了和其它地方一樣要經(jīng)過政府職能轉(zhuǎn)變、社會力量培育的艱難過程外，還存在一個特殊影響因素，即邊疆民族地方在實(shí)現(xiàn)追趕型、跨越式發(fā)展過程中，在今后相當(dāng)一段時間里，還必須進(jìn)一步發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化有限社會資源的集中和分配，從而進(jìn)一步強(qiáng)化市場和社會對政府的依賴性。因此，在新的社會管理格局形成過程中，邊疆民族地方傳統(tǒng)管理體制與新體制“交接”、“轉(zhuǎn)軌”的調(diào)整期會比非民族地方更長，其新舊體制各要素“共生并存”及“此消彼長”的沖突在相當(dāng)長的時間內(nèi)會顯著存在。在實(shí)踐層面表現(xiàn)為地方政府經(jīng)常“越位”和“錯位”管理，本應(yīng)該由事業(yè)單位和社會組織管理的領(lǐng)域，政府卻承擔(dān)下來，成本很高但效率卻不高，耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力，群眾卻不滿意，很多矛盾集中到政府身上，導(dǎo)致了群眾與政府之間的矛盾加深。

三、各民族原有的傳統(tǒng)社會運(yùn)行機(jī)制模式所具有的慣性對現(xiàn)行社會運(yùn)行所起作用，造成邊疆民族地方推進(jìn)社會管理機(jī)制創(chuàng)新的困難

邊疆民族地方分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)、邊境地區(qū)、高原地帶，遠(yuǎn)離政治文化中心和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然在新中國成立后經(jīng)歷了大跨度的社會形態(tài)轉(zhuǎn)變，但并未從根本上動搖以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的社會發(fā)展結(jié)構(gòu)。在兩千余年自然經(jīng)濟(jì)文化和農(nóng)耕文化的歷史積淀上形成的以濃厚的血緣宗法為代表的非現(xiàn)代社會運(yùn)行機(jī)制，在今天仍然以其特有的慣性力量影響著現(xiàn)行的社會運(yùn)行。如邊疆民族地方歷史上就形成了以民族規(guī)則習(xí)慣為主導(dǎo)，輔之以國家法調(diào)整刑事案件為基礎(chǔ)的公共事務(wù)與社會糾紛的解決機(jī)制。即：不是靠法律或權(quán)力，而是靠長幼有序的長者經(jīng)驗(yàn)和威望來將社會糾紛解決于民間，社會秩序也是依據(jù)民族生活遺留下來的歷史習(xí)慣和俗尚來維持。由是，在邊疆民族地方實(shí)際上存在兩種運(yùn)行機(jī)制：“一是國家或法律確認(rèn)、維持的現(xiàn)代型的法理機(jī)制；二是鄉(xiāng)土村落和民族維持的習(xí)慣機(jī)制。”如在宗教盛行的云南省福貢縣，當(dāng)社區(qū)中出現(xiàn)家庭糾紛或土地糾紛等時，第一調(diào)解人往往是教會執(zhí)事。通常情況下，教會執(zhí)事會根據(jù)來源于規(guī)范、教義、知識所產(chǎn)生的權(quán)威對雙方進(jìn)行調(diào)解，如果雙方接受，糾紛就到此結(jié)束。如果有一方不接受教會的調(diào)解，才轉(zhuǎn)向村小組、村委會、鄉(xiāng)政府乃至縣政府，通過強(qiáng)制性的行政力量進(jìn)行解決。再如在云南省孟連縣民間普遍存在的“賓弄賽嗨”式族際團(tuán)結(jié)互助機(jī)制（“賓弄賽嗨”為傣語，“賓弄”意為親戚，“賽嗨”意為朋友。特指孟連各民族群眾與群眾之間在日常生活中結(jié)交的“親戚一樣的朋友”，是孟連各民族團(tuán)結(jié)互助傳統(tǒng)的典型代表）。邊疆民族地方鄉(xiāng)土社會的非現(xiàn)代社會運(yùn)行機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)和延續(xù)，一方面使得相當(dāng)?shù)幕鶎由鐣艿靡越鉀Q在萌芽狀態(tài)，成功地預(yù)防了嚴(yán)重社會失范行為的發(fā)生。而另一方面，各個民族原有的傳統(tǒng)社會運(yùn)行機(jī)制模式所具有的慣性會對現(xiàn)代社會管理機(jī)制的建立和實(shí)施形成某種排斥和阻擋，嚴(yán)重阻礙了現(xiàn)代社會管理運(yùn)行機(jī)制的建立，在實(shí)踐中表現(xiàn)為頻頻出現(xiàn)國家層面上的法律法規(guī)在邊疆民族地方水土不服的情況。此外，目前邊疆民族地方政府社會管理管理制度的創(chuàng)新力度不夠，習(xí)慣于表層制度修補(bǔ)，缺乏深層的制度變革，導(dǎo)致應(yīng)該健全的社會管理運(yùn)行機(jī)制無法得到完善。

四、各民族自身協(xié)調(diào)社會關(guān)系工具與現(xiàn)代社會管理政策工具兼容度不足，造成邊疆民族地方推進(jìn)社會管理方法技術(shù)創(chuàng)新的困難

邊疆民族地方有很多基于鄉(xiāng)土、基于草根的傳統(tǒng)的社會管理工具和方法，如民族規(guī)則習(xí)慣、宗教教義等。這些工具和方法因?yàn)閬碜杂诿褡鍍?nèi)部固有的協(xié)調(diào)社會關(guān)系的邏輯和模式，具有民族性、傳統(tǒng)性、封閉性、血緣性和宗族性特點(diǎn)，易于為民族共同體內(nèi)的成員所認(rèn)同和接受，往往具有良好的管理效果。如作為民族傳統(tǒng)法文化的民族習(xí)慣法的云南傣族的《孟連宣撫司法規(guī)》，以一種傳統(tǒng)規(guī)范制度形式根植于民間社會，具有強(qiáng)烈的地域性和民族認(rèn)同感等特征，在邊疆民族地方具有特殊的社會調(diào)控作用，它對相應(yīng)的社會集群的所有成員都起著或大或小的約束作用，人們總是自覺或不自覺地遵守它的規(guī)范。在現(xiàn)實(shí)中，類似于民族習(xí)慣法這樣的邊疆民族自身協(xié)調(diào)社會關(guān)系工具與現(xiàn)代政府社會管理政策工具兼容度顯然不足：首先，“民族規(guī)則習(xí)慣除一部分通過民族區(qū)域自治制度，以自治條例和單行條例上升為國家法，成為國家意志外，絕大部分處于國家法認(rèn)可之外，沒有國家法的效力。少數(shù)民族公民產(chǎn)生社會糾紛在進(jìn)入國家政權(quán)機(jī)關(guān)解決時，民族規(guī)則習(xí)慣被禁止適用，不能成為解決糾紛的依據(jù)，這就使民族規(guī)則習(xí)慣在國家制度層面上被否定。但是，另一方面，國家法的作用和基層政權(quán)的力量明顯不足，往往又要借民間的力量來控制和管理最基層的社會。”其次，社會政策作為政府干預(yù)社會的主要手段和基本工具，它決定了政府的其他社會管理手段。政府社會管理政策工具具有社會性、綜合性、福利性特點(diǎn)，其使用時遵從的是全社會共有的社會價(jià)值，基本內(nèi)容是提供社會服務(wù)。作為一種社會性行動，社會政策的制定和實(shí)施勢必?zé)o法處處反映和顧及到民族傳統(tǒng)、民族習(xí)慣、民族文化。實(shí)踐中，習(xí)慣于本民族傳統(tǒng)管理工具并感到有效、“順手”的管理者常常處于一種堅(jiān)持傳統(tǒng)管理工具還是順從現(xiàn)代社會管理政策工具的困惑之中，在行為上難免會出現(xiàn)沖突。與此同時，由特殊的地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平所決定，邊疆民族地方形成了以政府行政手段為主、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段為輔的社會管理方式。當(dāng)前的邊疆民族地方的社會管理無論巨細(xì)，基本上都是由政府直接實(shí)施并采用行政管理的方式實(shí)施，方法上還是政府負(fù)責(zé)，依靠各級行政組織，通過行政手段全力推動，方法相對單一，剛性的行政手段在社會管理中還占據(jù)著相當(dāng)?shù)目臻g。這樣的管理方式導(dǎo)致民族地方政府社會管理過程“管”字當(dāng)頭，政府權(quán)力凌駕于社會之上、政府侵犯公民權(quán)利事件頻繁上演。同時，在“維穩(wěn)”理念或思維的指導(dǎo)下，消解社會糾紛問題的管理方式與手段往往簡化成或異化為“暴力手段”和“經(jīng)濟(jì)方式”，即或延續(xù)著權(quán)力打壓和依靠暴力威懾的傳統(tǒng)手段，或采用“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的短平快方式，這些社會管理手段或方式的使用雖然取得了一定的即時效果，但卻是不可持續(xù)的。綜上，邊疆民族地方社會管理創(chuàng)新是國家社會治理創(chuàng)新體系中的重要內(nèi)容，也是薄弱環(huán)節(jié)。它不僅是一個管理問題，更是深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀、解決發(fā)展不協(xié)調(diào)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)與邊疆社會穩(wěn)定的政治戰(zhàn)略問題。在理念創(chuàng)新層面，如何按照社會管理的內(nèi)在本質(zhì)與目標(biāo)價(jià)值去發(fā)展、更新民族自身的行政價(jià)值體系，以盡量消除和縮小各民族自身特有行政價(jià)值體系與現(xiàn)代社會管理價(jià)值體系的區(qū)隔；在體制創(chuàng)新層面，邊疆民族地區(qū)政府如何在加強(qiáng)自身社會管理職能的基礎(chǔ)上，以加強(qiáng)基層自治建設(shè)為重點(diǎn)，培植各類社會管理主體，逐步建立健全社會自我治理機(jī)制，以盡量減少邊疆民族地區(qū)傳統(tǒng)社會管理體制與社會管理新格局調(diào)整間的沖突；在機(jī)制創(chuàng)新層面，如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會管理機(jī)制與民族傳統(tǒng)管理機(jī)制的互補(bǔ)、并用和對接進(jìn)行研究，以消除各民族原有的傳統(tǒng)社會運(yùn)行模式所具有的慣性對現(xiàn)行社會運(yùn)行所起的負(fù)面作用；在方法技術(shù)創(chuàng)新層面，如何采取一種多元的、正式與非正式工具相結(jié)合的現(xiàn)代社會管理政策方法進(jìn)行研究，以加強(qiáng)各民族自身協(xié)調(diào)社會關(guān)系工具與現(xiàn)代社會管理政策工具的兼容度等等。這些，成為邊疆民族地方社會管理創(chuàng)新過程中必須解決的突出問題。

作者：田華單位：中共云南省委黨校公共管理教研部