重大公共政策制定的過程分析范文

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【摘要】

重大公共政策制定的過程是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)、程序正義和實(shí)質(zhì)正義的重大課題。它是體現(xiàn)社會(huì)公平公正、維護(hù)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵。為此，中國(guó)重大公共政策制定的過程分析已成為一個(gè)前沿性、綜合性、滲透性、多元性、時(shí)代性的重大課題。然而基于主客觀方面的原因，當(dāng)前我國(guó)學(xué)界對(duì)公共政策制定的過程1分析還處于起始階段，存在著諸多問題。為了進(jìn)一步探究我國(guó)重大公共政策制定的過程，本文以十八屆五中全會(huì)為例,通過實(shí)證分析，從中挖掘具有中國(guó)特色的公共政策制定的基本流程、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制以及存在的問題與解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】

重大公共政策制定;基本流程;運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制;中國(guó)特色

一、重大公共政策制定的過程理論

政策過程指從公共問題產(chǎn)生到政府提出解決方案的過程、經(jīng)歷的程序或階段。政策過程呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：政策過程在時(shí)間上存在著前后相繼和延續(xù)的關(guān)系，政策過程在某種程度上又是一種線性關(guān)系，政策過程不同階段間是相互獨(dú)立的，政策過程是一個(gè)從無(wú)到有再到終結(jié)的過程。政策過程模型認(rèn)為政策是一種政治行為，政策過程是一系列的政治活動(dòng)：?jiǎn)栴}確認(rèn)、議程設(shè)定、政策形成、政策合法化、政策評(píng)估。政策過程研究是現(xiàn)今公共管理中公共政策研究的重要課題之一，公共政策的創(chuàng)始人哈羅德.拉斯韋爾在1951年曾將其概括為一門具有跨學(xué)科，解決問題和顯規(guī)范性的學(xué)科。公共政策制定過程主要包含四個(gè)階段：確認(rèn)政策問題、設(shè)置政策議程、規(guī)劃政策方案、政策合法化。

（1）首先在客觀環(huán)境發(fā)生顯性變化后，特定的主體感知到這種變化，并在意識(shí)、價(jià)值情感、利益等方面受到創(chuàng)傷，倍感不滿與憤恨，繼而向相關(guān)機(jī)關(guān)人員提出利益訴求，提出政策革新訴求，相關(guān)機(jī)關(guān)人員根據(jù)實(shí)際情況，按照一定原則、價(jià)值判斷組成政策制定小組，就政策訴求進(jìn)行篩選和政策選擇，最終形成政策問題的確認(rèn)。

（2）設(shè)置政策議程。首先，政策議程可分為系統(tǒng)議程、政府議程。其次，社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的主要途徑大概有九種—政治領(lǐng)袖、政治組織、代議制、選舉制、行政人員、利益集團(tuán)、專家學(xué)者、大眾傳播媒介、危機(jī)和突發(fā)事件。最后，建立政策議程的模型主要有三種—外在提出模型、動(dòng)員模型、內(nèi)在提出模型。議程的確立可以大致分為四個(gè)階段—議題確認(rèn)、議題采納、議題重要程度排序、議題持續(xù)。

（3）規(guī)劃政策方案。方案規(guī)劃指的是對(duì)政策問題的分析研究并提出相應(yīng)的解決辦法或方案的活動(dòng)過程。方案規(guī)劃的程序又包括問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、后果預(yù)測(cè)、方案抉擇這幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。特別值得注意的是方案規(guī)劃要注意這幾個(gè)主要原則，即穩(wěn)定可調(diào)原則、民主參與原則、現(xiàn)實(shí)可行原則、科學(xué)預(yù)測(cè)原則、系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則、信息完備原則。對(duì)政策方案的規(guī)劃可以整合各種方案，最后找出更加合理可行的方案策劃目標(biāo)，達(dá)到符合民意的愿景。科學(xué)高效的政策方案規(guī)劃可以有效提高政策的民眾認(rèn)可度和現(xiàn)實(shí)可行性，從而避免方案流于形式。所以政策方案的規(guī)劃在政策制定過程中起著舉足輕重的作用。

（4）最后也是至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)就是政策合法化階段了。首先，政策合法化是指“法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署、和頒布政策的行為過程。”在政策合法化過程中還涉及政策主體的權(quán)限問題。這包括如下幾個(gè)方面,首先是主體須有合法依據(jù);其次，要特別注意政策所及事項(xiàng)、地域、措施和手段等的職權(quán)限制;最后要注意滯后法律的效力問題。政策合法化是政策制定過程的把關(guān)環(huán)節(jié)。政策制定過程的這四個(gè)環(huán)節(jié)是一般公共政策制定流程的必經(jīng)階段，它們彼此間存在著相互滲透、相互銜接、彼此交融的密切關(guān)系。另外政策制定的過程不存在一個(gè)硬性的界點(diǎn)，記得金登教授曾說政策制定過程不是一個(gè)在階段和步驟上都整齊劃一的過程。而是囊括著三個(gè)過程－問題過程、政策過程和政治過程。在政策過程中有一個(gè)極其重要的活動(dòng)，這就是政策建議的“軟化”行為。政策“軟化”行為有著非常重要的作用。通過“軟化”相關(guān)政策人員，可以有效保證政策訴求和政策建議能夠引起足夠的重視，進(jìn)而提高政策被認(rèn)定的概率。再者，通過”軟化"相關(guān)政策人員，并與相關(guān)人員取得互動(dòng)，再根據(jù)從相關(guān)政策人員得到的反饋來修正完善議案，從而降低政策的風(fēng)險(xiǎn)性、可逆性，提高政策的成活率。政策制定過程的基本流程具有一定的普遍性，但并非放之四海而皆準(zhǔn)。在我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情、社情環(huán)境里，我國(guó)重大公共政策制定過程呈現(xiàn)出“上下來去”、政策試點(diǎn)等這一系列基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的政策過程理論模型。“上下來去”開放性政策過程具有強(qiáng)勁的容納性和開放性，我國(guó)經(jīng)驗(yàn)在實(shí)踐過程中要求構(gòu)建有中國(guó)特色的政策過程模型。

二、十八屆五中全會(huì)的制定過程

中共中央政治局就十八屆五中全會(huì)重點(diǎn)作出部署，深刻討論了如何在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，完成十三五規(guī)劃的基本任務(wù)。這一過程大致歷經(jīng)了四個(gè)主要階段—籌備階段-起草階段-修改階段-審議通過階段。為了能高質(zhì)量地如期地實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的偉大任務(wù)，以黨中央為主的領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)十八屆五中全會(huì)的召開進(jìn)行了全面的籌備，并不斷對(duì)此進(jìn)行研討。從2015年5月27日開始，接連舉行三場(chǎng)座談會(huì)，聽取了上海、江蘇、吉林等18個(gè)省區(qū)市黨委負(fù)責(zé)人的對(duì)“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見和建議。值得一提的是，十八屆五中全會(huì)在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行全會(huì)起草工作。《決定》起草后又根據(jù)國(guó)情、社會(huì)現(xiàn)狀及民眾呼聲進(jìn)行了修改，這可以深刻體現(xiàn)民生及發(fā)展為主的十八屆五中全會(huì)主要內(nèi)容中發(fā)覺。這次會(huì)議研究了關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議。在吸納了社會(huì)各界的建議后，最后才通過了利國(guó)利民的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》和《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》。這里深刻體現(xiàn)了話語(yǔ)權(quán)理論頭腦風(fēng)暴法的政策制定理論、精英決策理論與多元決策理論的交融。體現(xiàn)了我國(guó)重大公共政策制定過程中自上而下，從下而上的邏輯框架，也深刻體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合這一政策制定特點(diǎn)。另外在政策過程中的籌備階段也呈現(xiàn)出我國(guó)政策制定的主體主要是執(zhí)政黨和公共權(quán)力機(jī)關(guān)。政策籌備階段中“上下來去”的政策制定特點(diǎn)體現(xiàn)出我國(guó)政策過程的容納性、開放性和民主化。在起草階段，決定考慮的重要問題深刻體現(xiàn)了黨的性質(zhì)與宗旨，并體現(xiàn)了黨實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)的辦事邏輯及摸著石頭過河與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的處事原則。這一環(huán)節(jié)是集中體現(xiàn)了政治系統(tǒng)理論、政治過程理論、博弈論、精英決策模型理論，公共選擇理論。

三、我國(guó)重大公共政策制定過程的主要特色

第一，重大公共政策是由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、組織和參與的，并且在政府決策過程中，最重要的決策者也是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心—中國(guó)共產(chǎn)黨。中國(guó)政府過程中的黨政二元結(jié)構(gòu)事實(shí)上是由共產(chǎn)黨對(duì)公共事務(wù)的直接介入決定的,這就產(chǎn)生了獨(dú)具特色的中國(guó)政府決策模式,黨、政、人大三位一體以黨為主構(gòu)成了重大公共政策的決策模式。在這種社會(huì)框架下，“內(nèi)輸入”成為我國(guó)公共政策問題的主要輸入方式。內(nèi)輸入主要指在社會(huì)沒有利益多元化的狀況下，替人民進(jìn)行利益綜合和表達(dá)的是政府精英，表現(xiàn)為精英之間的一種政治折中，而不是政治動(dòng)力的一種互動(dòng)。這主要是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)利益主體多元化程度不夠再加上我國(guó)“從群眾中來，到群眾中去”的政策聚集模式?jīng)Q定了我國(guó)的利益群體更多是充當(dāng)了黨組織和政府機(jī)構(gòu)的“附屬物”。事實(shí)上，我國(guó)社會(huì)群體在政策輸入過程中并不經(jīng)常直接輸入政策動(dòng)力，而是和黨組織與政府的“內(nèi)部輸入”交織融合在一起，呈現(xiàn)出一種頗具中國(guó)風(fēng)的“內(nèi)輸入”模式。因此，盡管在政策制定過程中，政策制定群體廣集民意，但基于我國(guó)教育資源不平衡的現(xiàn)狀所導(dǎo)致的民智事實(shí)上的不均衡，致使政策參與的社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)失衡狀態(tài)。第二，隨著社會(huì)群體民主意識(shí)和政治參與程度的加深，在政策制定過程中，民主程度和范圍都有很大發(fā)展。但基于我國(guó)特殊的行政體制和相對(duì)閉塞的政治氛圍及傳統(tǒng)政治文化的影響，我國(guó)公共政策制定過程中還存在著公眾參與的部分缺失。在我國(guó)重大公共政策制定的過程中，智囊團(tuán)、科研機(jī)構(gòu)、大眾傳媒、廣大人民等在參與公共政策過程中主要以輸出型參與為主，并且與政黨和政府的要求相一致。我國(guó)的官方智囊團(tuán)往往因行政性太強(qiáng)學(xué)術(shù)性太弱而影響公共政策制定的科學(xué)性、可行性。再加上由于公共政策的評(píng)估手段單一，方法簡(jiǎn)單，導(dǎo)致政策主體在研討、修改政策時(shí)，容易使原本科學(xué)人本的政策被無(wú)情淘汰，使缺乏實(shí)證的糟粕型的政策“粉墨登場(chǎng)，使政策社會(huì)里如同人類社會(huì)般也出現(xiàn)“冤假錯(cuò)案”。第三，公共利益是我國(guó)重大公共政策制定的邏輯起點(diǎn)，廣泛的公民參與是保證我國(guó)重大公共政策公正性和科學(xué)性的基石和保障。這是由我國(guó)的國(guó)體、政體、國(guó)情綜合決定的。在我國(guó)，重大公共政策的制定除了分配社會(huì)價(jià)值的基本功能外，更重要的在于利益增進(jìn)功能和社會(huì)整合功能。第四，在我國(guó)特殊的世情國(guó)情下，我國(guó)政策制定過程中的政策“軟化”功能極其微弱。在西方社會(huì)政策制定過程中的“軟化”過程中主要是通過思想上的肯定、否定，提出議案，公眾演講，舉行聽證會(huì)并且間歇性地會(huì)見一些政要人物和一些政策制定的相關(guān)人員，軟化政策共同體，軟化專業(yè)公眾，軟化社會(huì)主體，使自己的政治趨向成為社會(huì)接受認(rèn)可的主流思想，草擬建議，再根據(jù)政策反饋進(jìn)行修改并且再一次使政策趨向浮出公眾視線。而在我國(guó)的政策制定過程中呈現(xiàn)出一種“螺旋循環(huán)”模式。首先是政策制定者自上而下地通過體制內(nèi)系統(tǒng)程序向社會(huì)各界廣集建議，調(diào)動(dòng)社會(huì)智能，在通過自下而上的建言獻(xiàn)策這種上行模式把社會(huì)利益的呼聲傳遞給政策資源的整合者。這種雙向模式是頗具中國(guó)特色的政策制定程序的一個(gè)具有政治根基的創(chuàng)新與自發(fā)而成的政策制定模式。第五，“實(shí)事求是，一切從實(shí)際出發(fā)”是我國(guó)公共政策制定過程中呈現(xiàn)出的一大特點(diǎn)。也可以如是理解即我國(guó)公共政策制定的過程是從客觀到主觀、從物質(zhì)到精神、從實(shí)踐到認(rèn)識(shí)、從感性到理性、從個(gè)性到共性的過程。我國(guó)公共政策制定過程中也呈現(xiàn)出“從群眾中來，到群眾中去”的特點(diǎn)。這種“上來下去”的政策過程模型是由若干個(gè)亞模型組成的。而這些亞模型在我國(guó)基本國(guó)情下還處模糊的輪廓狀態(tài)，較為粗放。可以把它理解為我國(guó)政策制定過程是從群眾到領(lǐng)導(dǎo)、從民主到集中、從個(gè)別到一般的過程。我國(guó)重大公共政策制定過程中呈現(xiàn)出“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”的特點(diǎn)。可以如是闡釋我國(guó)政策制定過程是從調(diào)查到研究再到?jīng)Q策的過程，是運(yùn)用蹲點(diǎn)調(diào)查、解剖麻雀的方法概括出的一般結(jié)論的過程。正是在這樣的政策邏輯框架下，我國(guó)政策制定過程中帶有明顯的人格化特征。這與我國(guó)是人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義國(guó)家相吻合。這也是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以人為本的治國(guó)理念和創(chuàng)建和諧社會(huì)構(gòu)想的應(yīng)有之義。

四、中國(guó)重大公共政策制定過程中存在的問題及其對(duì)策

（一）存在的問題及原因

政策系統(tǒng)集中化衍生出政策執(zhí)行的“碎片化”—我國(guó)行政體制在縱向結(jié)構(gòu)上實(shí)行地區(qū)管理和部門管理相結(jié)合的“條塊并行”體制。中央政府和地方政府的決策權(quán)在宏觀和微觀、全局和局部、決策的目標(biāo)序列上也存在著很大的差異。在長(zhǎng)期的行政時(shí)間中存在著權(quán)力過分集中的特點(diǎn)。權(quán)力過分集中是一把“雙刃劍”。在不同的政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境下，中央集權(quán)的影響力就有很大的不同。在民主思潮日益盛行和國(guó)情社情發(fā)生轉(zhuǎn)變的今天，權(quán)利過分集中于中央不可避免地會(huì)呈現(xiàn)出各種弊端。首先就是中央政府制定的政策需要經(jīng)過層層傳遞才可以下達(dá)至地方和政策實(shí)施者，往往會(huì)造成信息扭曲與政策變形。再者，權(quán)利過于集中在中央，致使程序過于復(fù)雜化。程序復(fù)雜化不利于“服務(wù)型”政府的建構(gòu)，這亦是影響政府公信力的罪魁禍?zhǔn)住Ｓ蓹?quán)力過于集中在中央所造成的行政程序的復(fù)雜化使“公文旅行”成為增強(qiáng)政府公信力與樹立政府良好形象與創(chuàng)建和諧社會(huì)的障礙。權(quán)力集中于中央使地方政府缺乏自主性，在不明中央政策指向要義的情況下容易大搞“形象工程”和只有短期效應(yīng)的建設(shè)，造成國(guó)家公共資源的極大破壞和重復(fù)性建設(shè)的泛濫。這些弊端主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，智囊系統(tǒng)的作用在公共政策制定過程中沒有充分發(fā)揮出來，成功的政策制定需要智囊團(tuán)的集體智慧。盡管在我國(guó)的政策制定過程中也有專家學(xué)者的參與，但他們往往缺乏獨(dú)立性，僅僅是領(lǐng)導(dǎo)人政策思路的補(bǔ)充者、闡釋者。他們往往僅僅順從政治領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的的智慧和經(jīng)驗(yàn)，甚至有的研究室只是為領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)拍板的政策提供注釋和尋找理論依據(jù)。智囊團(tuán)有時(shí)僅僅成為公共政策制定的“政治傀儡”。智囊團(tuán)在公共政策制定中應(yīng)有的影響力沒有充分發(fā)揮出來。“內(nèi)輸入”為主的利益表達(dá)渠道極易造成信息不充分，迫使政策制定缺乏應(yīng)有的信息基礎(chǔ)，而且群眾在利益聚合過程中往往處于被動(dòng)地位，導(dǎo)致無(wú)法充分表達(dá)自己的利益訴求，結(jié)果降低了政策制定的惠民程度，政策的風(fēng)險(xiǎn)性也大大提升。第二，權(quán)利的過分集中容易造成“政策尋租”的自利行為，出現(xiàn)政策合法性危機(jī)。我國(guó)的政策是由政黨、人大、政府共同產(chǎn)出的，盡管三者間存在著嚴(yán)密的制約行為，但是基于我國(guó)權(quán)力過分集中的既定事實(shí)，加上各個(gè)組織是由個(gè)人組成的，權(quán)力缺乏嚴(yán)密的監(jiān)督和部分個(gè)人的自利行為，很容易導(dǎo)致政策的制定在很大程度上嚴(yán)重傾向于個(gè)別手握重權(quán)的個(gè)人，造成政策制定的尋租行為。第三，政治權(quán)利的集中和強(qiáng)勢(shì)削弱了科學(xué)分析的力量。在我國(guó)，智囊團(tuán)和大眾傳媒往往處于消極的輸出型參與態(tài)勢(shì)，智囊團(tuán)因政治體制和自身的后天畸形而不能發(fā)揮自身應(yīng)有的作用，這致使政策制定過程中理性的學(xué)術(shù)氛圍被嚴(yán)重稀釋，政策可能成為權(quán)利間的的交易產(chǎn)品而不是基于最貼切的公民訴求。所以有時(shí)政策制定的初衷是好的，但政策制定后的政治行為往往并不受大眾歡迎。第四，在政策制定中，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人往往會(huì)根據(jù)個(gè)人喜好而輕易改變政策。這很容易削弱黨和政府的公信力，也使公眾對(duì)未來的預(yù)期不確定，從而增加經(jīng)濟(jì)成本，還容易使一些投機(jī)取巧者采取機(jī)會(huì)主義的自利行為，給經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展帶來不必要的障礙。致使重大公共政策在制定、修改方面存在著性別平等原則的“滯后”“缺失”“扭曲”等現(xiàn)象。

（二）優(yōu)化和改進(jìn)的對(duì)策建議

第一，適當(dāng)加強(qiáng)利益集團(tuán)的力量，組建各類能廣泛代表各利益團(tuán)體的利益集團(tuán)。當(dāng)前我國(guó)利益表達(dá)呈現(xiàn)日益多元化態(tài)勢(shì)，但利益集團(tuán)的力量事實(shí)上還略顯弱小，調(diào)動(dòng)各利益群體的積極性，組建各類能廣泛代表各利益團(tuán)體的利益集團(tuán)。第二，在建立能廣泛代表各利益集團(tuán)利益的基礎(chǔ)上，以立法的形式規(guī)范這些利益集團(tuán)的行為活動(dòng)。以立法的的形式規(guī)范利益集團(tuán)的行為，可以規(guī)范社會(huì)行為，減少政策尋租行為，讓政策制定過程在公眾視線里產(chǎn)生，有效提高政府公信力。第三，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，建立不敢濫用權(quán)利的機(jī)制和體制，減少政策尋租行為。把權(quán)利關(guān)進(jìn)籠子里，可以有效制止部分政策主體以自利行為損害百姓利益，創(chuàng)造和諧的社會(huì)環(huán)境。第四，加強(qiáng)大眾傳媒和智囊團(tuán)的獨(dú)立能力，使他們不僅僅充當(dāng)政策制定的詮釋者和非理性政策的喉舌。增強(qiáng)大眾傳媒和智囊團(tuán)的獨(dú)立能力，可以減少政策傀儡現(xiàn)象的出現(xiàn)，真正發(fā)揮大眾傳媒和智囊團(tuán)的應(yīng)有作用。第五，增加公民參與政策制定的影響力和參與政策制定的新途徑。通過增加公民參與政策制定的影響力和參與政策制定的新途徑，可以提高政策制定過程中的民主化和科學(xué)化程度，減少政策運(yùn)行的阻力。我國(guó)重大公共政策制定過程是一項(xiàng)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大議題，重大公共政策的制定過程之所以近來日益深受重視，一方面是基于政策的延伸力，一方面是基于這一事實(shí)即在實(shí)質(zhì)正義和程序正義的辯證關(guān)系中及在我國(guó)特殊的國(guó)情世情中，所呈現(xiàn)的公共政策制定過程中程序正義的重要性。在本文中，在政策過程理論的理論依托下，淺談了我國(guó)重大公共政策制定過程中所呈現(xiàn)的中國(guó)特色、發(fā)展趨勢(shì)、呈現(xiàn)的基本問題及對(duì)策等，以期對(duì)政策制定過程的改進(jìn)有所助益，以此成為實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)夢(mèng)的助推器。

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作者：陳雪銳 單位：武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院