林業公共政策現狀及效果評價范文

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摘要：

文章梳理和介紹了我國林業公共政策現狀，并通過全國森林資源連續調查結果數據，評價了林業公共政策的總體實施效果。

關鍵詞：

林業公共政策；現狀；實施效果

公共政策是政府發揮作用的手段和工具，政府要促進林業轉型，無疑要借助相關公共政策來推動。林業政策是國家經濟政策的組成部分，是政府在林業方面的施政方式和手段。當前，我國林業公共政策已經形成了較為完整的體系，且在實施中取得了明顯成效。

1我國林業公共政策現狀分析

1.1林業基本政策

1.1.1集體林權制度改革產權制度是對所有權、使用權、收益權、處置權進行的制度安排[1]。林權制度是對林權所包含權能的界定、主客體設定、確立和保護等一系列行為規范。集體林產權改革實質上是指集體林產權制度再安排過程中各項權能再賦予不同主體。使用權直接影響收益權和處分權，而且具有排他性、可交易性的物權屬性，是集體林產權改革的方向和關鍵。所以，集體林產權改革主要是對集體林區使用權安排進行的改革[2]。新中國成立以后，集體林權制度雖經數次變革，但產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業的發展。為了解決上述問題，2003年福建首先進行林權改革試點，隨后，2004年、2005年和2006年江西省、遼寧省和浙江省也相繼進行了集體林權制度改革，這是我國率先進行集體林權制度改革的4個省份。2008年，《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》出臺，標志著集體林權制度改革在全國范圍內全面鋪開。集體林權制度改革的核心是界定產權，具體任務是分山到戶、確權發證，相關的配套改革是林權評估、林權流轉、森林保險、林權抵押、林權交易平臺建設。配套改革是從機制上、措施上真正落實林業經營者的經營權、處置權和收益權，克服因林權分散帶來的一系列問題。集體林權制度改革對進一步解放和發展林業生產力具有方向性的地位和作用，是我國林業轉型期的一項重大政策舉措。

1.1.2林業政策的整體轉向跨入21世紀，我國進入了生態文明建設的新階段，林業作為生態建設的主體，也進入由木材生產為主向以生態建設為主的轉型期。2002年，時任國家林業局局長周生賢提出，中國林業歷史性轉變的核心是以木材生產為主向以生態建設為主轉變，同時，圍繞這個核心，林業正在加速實現由以采伐天然林為主向以采伐人工林為主、由毀林開荒向退耕還林、由無償使用森林生態效益向有償使用森林生態效益、由部門辦林業向社會辦林業的重要轉變，統稱為新時期林業的“五大轉變”[3]。這既是對新中國林業建設經驗的總結和繼承，更是根據新形勢、新需求對傳統林業的揚棄與升華。“五大轉變”是一個有機的整體，相互影響，相互因果，共同構成新時期林業的主要特征。由以木材生產為主向以生態建設為主轉變是根本、是核心，沒有定位和性質的轉變，林業發展就找不準方向，就難以明確主要任務，難以在國民經濟和社會發展中確立林業應有的地位，難以真正做到其他四個轉變。其他四個轉變是服務于根本性轉變的，沒有標志性的四個轉變，新時期林業定位和性質的轉變就沒有依托，就不能有實質性的整體推進。“五大轉變”系統反映了中國林業轉變的方向，是轉型的方向性政策，決定了其他林業公共政策的變化和發展。

1.1.3林業政策的實施：六項重大措施改革開放以后，我國陸續啟動了一系列林業重大工程，較早的有1978年的三北防護林工程，2000年左右比較集中地啟動了五個工程。從統一規劃，集中實施的角度考慮，國家林業局將這些重大工程整合到一起，合稱林業六大工程，這六大工程是：天然林資源保護工程、三北和長江中下游等防護林建設工程、退耕還林工程、京津風沙源治理工程、野生動植物保護及自然保護區建設工程、重點地區速生豐產用材林基地建設工程。六大工程中，有5個是以生態建設為目標，以政府為項目實施主體，投入以政府投資為主。速豐林基地建設工程主要是為了解決我國木材和林產品的供應問題，其實施主體是各類企業，具體運作將以市場需求為導向，通過市場配置資源，采取以市場融資為主，政府適當扶持的投入機制。速生豐產林基地建設工程是為了彌補實施其他五項工程減少的木材產量缺口，盡量滿足社會對木材需求而實施一項工程。林業六大工程是我國再造秀美山川的戰略工程，規劃范圍覆蓋了全國97％以上的縣，規劃造林任務超過0.73億hm2，工程范圍之廣、規模之大、投資之巨為歷史所罕見[4]。六大工程既是實現其他林業公共政策目標的途徑和載體，本身也是一項重大政策，反映了我國林業轉型期的政策取向。

1.2林業公共政策體系保護、發展、利用三位一體改革開放以來，林業在國民經濟和社會發展中的地位越來越高，投入的資金逐年增加，密集出臺了一系列具體政策。從以發揮林業生態功能為主，兼顧經濟功能和社會功能的目標出發，林業公共政策涉及森林資源保護、發展和利用三大方面，形成了保護、發展、利用三位一體的林業公共政策體系。保護政策主要有《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施條例》、森林采伐限額制度、木材憑證運輸制度、《中華人民共和國野生動物保護法》（1988年頒布，2004年修正）、《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》、《中華人民共和國野生植物保護條例》（1996年）、《中華人民共和國自然保護區條例》（1994年）、《國家級公益林管理辦法》、《全國林地保護利用規劃綱要(2010～2020年)》、《占用征收林地定額管理辦法》等法規制度。發展政策主要有林業重大工程實施政策和森林可持續經營制度。利用政策主要有木材綜合利用稅收減免政策、木材戰略儲備基地建設、林下經濟開發政策、憑證采伐制度、木材加工許可制度等。但一項法規制度往往包含多項政策，例如《中華人民共和國森林法》包含了保護、發展和利用政策措施，木材戰略儲備基地建設涉及了森林資源的發展和利用。森林資源保護、利用、發展政策緊密相關，相互依存、相互影響，森林資源是在嚴格保護的前提下利用，在合理利用的基礎上促發展。

1.3財政保障林業補貼政策無論哪種林業政策，其制定和實施都或多或少地需要財政資金支持，財政保障是否有力，直接關系到林業公共政策目標的實現程度。當前財政用于林業的資金多以項目為載體，以補貼的形式投入，大致可以分為補償性補貼、補助性補貼、引導性補貼三類。補償性補貼強調補償性，針對的生產經營行為一般不是經營主體的主動行為，而是政府從公共利益最大化的角度考慮，要求或規勸有關生產經營者生產某種產品，并對他們的非主動經營行為或結果進行補償，主要有森林生態效益補償、退耕地還林補貼、退耕還林工程配套荒山荒地人工造林補貼、鞏固退耕還林成果專項規劃后續產業造林補貼等。補助性補貼強調幫助性，政府為了穩定相關產品的供應，對生產經營者的生產成本給予適當的補貼，補貼的生產經營行為是生產經營者的自主行為，主要有林業重點工程造林補貼、中央財政造林補貼、林業成品油價格補助、基本建設貸款中央財政貼息、林業貸款中央財政貼息、農村沼氣池建設補助等。引導性補貼強調政策的導向性，往往是政府為了達到某方面的目的，通過對相關經營主體進行補貼，降低生產經營者的經營成本，拓展利潤空間，引導社會經營主體的投資方向和生產方式向政府合意的方向轉移，主要有森林撫育補貼、國家林木良種補貼。

2林業公共政策效果評價

2.1效果評價的角度、指標及數據來源具體的林業公共政策形成林業公共政策體系，每項政策都是和其他政策一起發揮作用，林業改革發展取得的成效是林業公共政策的整體效果。評價林業政策的整體效果，通常可以通過數量化指標和非數量化指標來進行。一般來說，數量化指標更能直觀反映效果，而非數量化指標以描述性評價反映實施效果相對困難一些。林業政策數量化指標主要包括：森林覆蓋率、有林地面積、木材產量、公益林與商品林結構、林業產值、生態環境狀況、生物多樣化等[5]。以全國森林資源連續清查結果，選取森林覆蓋率、森林蓄積量、林種結構、林分結構、齡組結構、森林起源結構、采伐結構、單位面積蓄積量等數量化指標來分析林業公共政策的效果。

2.2總量效果森林覆蓋率和森林蓄積量是反映森林資源總體情況的最常用、最基本的指標。森林覆蓋率是指達到一定標準的森林面積占國土總面積的比率，森林蓄積量是指規劃林地上胸徑達到5cm以上的林木的蓄積量，詳見圖1、圖2。從圖1和圖2可以看出，近20a來全國森林覆蓋率和森林蓄積量持續穩定增長，森林資源總量不斷擴大。經中國林科院依據第七次全國森林資源清查結果和森林生態定位監測結果評估，2008年，全國森林植被總碳儲量78.11億t。我國森林生態系統每年涵養水源量4947.66億m3，年固土量70.35億t，年保肥量3.64億t，年吸收大氣污染物量0.32億t，年滯塵量50.01億t。僅固碳釋氧、涵養水源、保育土壤、凈化大氣環境、積累營養物質及生物多樣性保護等6項生態服務功能年價值達10.01萬億元[6]。總體效果比較明顯。

2.3質量效果我國的森林面積和森林蓄積量雖然在不斷地增長，但單位森林面積上的森林蓄積量并未隨著森林資源總量的增長而增長，反而呈下降趨勢（詳見圖3），反映出森林經營的總體水平仍在原地徘徊。雖然總蓄積量和森林總面積平均的單位面積蓄積量沒有增加，但部分森林的單位面積蓄積量卻有所增加。例如，根據全國第七次森林資源連續清查結果，與第六次相比，喬木林每公頃蓄積量增加1.15m3，每公頃年均生長量增加0.30m3。這說明林業公共政策在各類森林中的政策效果參差不齊，發展不平衡。林業公共政策的質量效果主要反映在第六次和第七次森林資源連續清查結果中。第六次連續清查與第五次相比，林分每公頃株數增加了72株，中齡林和近熟林面積比例提高了2.99個百分點，闊葉林和針闊混交林面積比例增加了3個百分點，防護林面積5474.63萬hm2,特用林面積638.02萬hm2，兩者合計占林分面積的42.81%,上升了21個百分點;用材林面積7862.58萬hm2，占林分面積的55.07%，比第五次清查下降了19個百分點[7]。第七次清查結果與第六次相比，混交林比例上升9.17個百分點。有林地中公益林所占比例上升15.64個百分點，達到52.41%。第七次清查與第六次清查的5a間隔期內，天然林面積和蓄積都有明顯增加。天然林面積凈增393.05萬hm2，天然林蓄積凈增6.76億m3。天然林保護工程區的天然林面積凈增量更是增長26.37%，天然林蓄積凈增量是第六次清查的2.23倍。與此同時，人工林面積和蓄積也快速增長，后備森林資源呈增加趨勢。人工林面積凈增843.11萬hm2，人工林蓄積凈增4.47億m3。從林木采伐來看，森林采伐逐步向人工林轉移，天然林采伐量下降，人工林采伐量上升，人工林采伐量占全國森林采伐量的39.44%，上升12.27個百分點。林木蓄積生長量增幅較大，林木蓄積年凈生長量5.72億m3，年采伐消耗量3.79億m3，林木蓄積生長量繼續大于消量，長消盈余進一步擴大。

3小結

當前我國已經形成以集體林權制度改革、林業五大轉變、林業六大工程代表轉型方向，森林資源保護、發展、利用三位一體的林業公共政策體系，集體林權制度改革是林業生產資料的改革，林業五大轉變代表林業轉型的具體方向，六大工程是林業轉型的大型行動，它們是林業基本政策，森林資源的保護、發展、利用政策是林業公共政策的主體，財政是林業公共政策實施的保障性政策。林業公共政策實施的總體效果明顯，森林資源總量不斷增長，質量不斷提高，森林資源總量增長的效果好于森林資源質量提高的效果。森林資源總量的增長主要體現為森林面積、森林覆蓋率和森林蓄積量的增長；森林資源質量體現在林分結構、齡組結構、林種結構、樹種結構、起源結構、采伐結構逐步優化。

參考文獻：

[1]張沖平，李建友，等.云南集體林權制度改革的理論思考[J].林業調查規劃，2006,31（5）:134-138.

[2]李研新，張彰.基于產權理論的云南省集體林權制度研究[J].經濟研究導刊，2010,88（14）:42-44.

[3]周生賢.中國林業的歷史性轉變[M].北京:中國林業出版社，2003.174.

[4]中國啟動六大林業工程.人民網-人民日報海外版,2005-10-11.

[5]劉倫武,劉偉平.試論林業政策績效評價[J].林業經濟問題,2004,24(6):347-350.

[6]第七次全國森林資源清查主要結果（2004～2008年）,國家林業局政府網[7]第六次全國森林資源清查主要結果（1999～2003年）,國家林業局政府網

作者：陳秀庭 伍賢旭 單位：廣西林業勘測設計院 廣西林業廳