公共危機(jī)治理運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建范文

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［摘要］

目前，我國(guó)公共危機(jī)治理的體制、機(jī)制、法制尚不健全，其治理面臨不同程度的困境，一個(gè)系統(tǒng)、完善、科學(xué)的公共危機(jī)治理運(yùn)行機(jī)制能夠彌補(bǔ)體制的不足。要實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理所預(yù)設(shè)的組織目標(biāo),應(yīng)建立其治理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、規(guī)范其治理主體的權(quán)責(zé)、建立保障其治理體系運(yùn)行的機(jī)制、完善其信息管理系統(tǒng)。

［關(guān)鍵詞］

公共危機(jī)；治理體系；運(yùn)行機(jī)制

當(dāng)前，我國(guó)處于社會(huì)變革的關(guān)鍵時(shí)期，各種危機(jī)事件頻發(fā)，為了增強(qiáng)我國(guó)政府和人民應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的能力，使人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全不因公共事件而受到損害，國(guó)家安全、公共安全和環(huán)境安全不因危機(jī)事件而受到威脅，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)減少、降低和消除公共危機(jī)事件可能對(duì)國(guó)家對(duì)人民造成危害的目標(biāo)，需要健全和完善一種能夠靈活高效運(yùn)行的機(jī)制。

一、公共危機(jī)治理體系的內(nèi)涵與特征

（一）公共危機(jī)的概念和特征對(duì)于公共危機(jī)的概念國(guó)內(nèi)外學(xué)者給出了不同的定義，羅森塔爾把公共危機(jī)定義為：“會(huì)對(duì)社會(huì)的正常秩序和行為規(guī)則產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，必須在面臨著時(shí)間緊迫和各種不確定的因素很高的情形下對(duì)它做出重要決策的事件。”[1]我國(guó)學(xué)者薛瀾等人進(jìn)一步解釋了其定義，他們認(rèn)為：“公共危機(jī)常常匯聚了種種不利的因素，如可能會(huì)對(duì)決策者的核心價(jià)值觀念產(chǎn)生嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)、有關(guān)信息不充分，其發(fā)展的過(guò)程中產(chǎn)生各種不確定性和需要快速?zèng)Q策等。”[2]根據(jù)上述學(xué)者對(duì)公共危機(jī)的解釋?zhuān)梢詫⒐参C(jī)定義為：會(huì)對(duì)正常的社會(huì)狀態(tài)產(chǎn)生嚴(yán)重的威脅和挑戰(zhàn)，具有突發(fā)性、緊急性和不確定性，并且可能會(huì)引起重大的生命和財(cái)產(chǎn)損失，給組織帶來(lái)嚴(yán)重破壞。公共危機(jī)事件包含三個(gè)層次：首先，對(duì)組織、群體或者個(gè)人的主要目標(biāo)會(huì)構(gòu)成威脅的重大事件；其次，對(duì)組織、群體或者個(gè)人產(chǎn)生重大影響的突發(fā)事件和緊急事件；再次，可能產(chǎn)生重大影響或損失的事件。由此我們可以得出以下結(jié)論：公共危機(jī)往往由突發(fā)事件引發(fā)，但又與突發(fā)事件有區(qū)別。在出臺(tái)的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（國(guó)發(fā)[2005]11號(hào)）中，對(duì)公共事件給出了這樣的定義：“指那些突然發(fā)生的緊急事件，這些事件可能會(huì)對(duì)人民的生命安全、財(cái)產(chǎn)安全、環(huán)境資源以及國(guó)家安全帶來(lái)危害，給組織和公眾帶來(lái)巨大損害，嚴(yán)重破壞了社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。”從突發(fā)公共事件暴發(fā)及其發(fā)展的特點(diǎn)來(lái)看，可以將其劃分為自然災(zāi)害（包括洪水、干旱、氣象、地震等）、事故災(zāi)害（包括工業(yè)、礦業(yè)、商業(yè)等企業(yè)的各類(lèi)安全事故及環(huán)境污染、生態(tài)破壞等）、公共衛(wèi)生事件（包括食品安全、生命健康等）以及社會(huì)安全事故（包括民族問(wèn)題、宗教問(wèn)題、群體性事件等）四種不同的類(lèi)型。突發(fā)公共事件要在一定條件下才會(huì)轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)，如信息缺失、溝通斷裂、決策失誤等。

（二）治理的概念治理最先由世界銀行使用，隨后西方眾多學(xué)者對(duì)治理做出了多種解釋和定義，而全球治理委員會(huì)將其定義為：“治理就是各種公共或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同利益主體得以協(xié)調(diào)并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。”[3]從全球治理委員會(huì)為治理給出的定義來(lái)看，首先，治理是一個(gè)過(guò)程，且這種過(guò)程是持續(xù)的；其次，它涉及到公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)，即主體多元化。為實(shí)現(xiàn)有效治理，客觀上要求各主體彼此協(xié)調(diào)和配合，因此需要明確它們的責(zé)任和權(quán)力，同時(shí)要建立起自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系。

（三）公共危機(jī)治理的概念劉霞給公共危機(jī)治理進(jìn)行了這樣的定義：“是由政府部門(mén)、非政府部門(mén)、私營(yíng)組織、媒體以及公眾，依據(jù)法律、法規(guī)和特定的制度安排，采用合作網(wǎng)絡(luò)的組織體系，針對(duì)可能出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、威脅、危機(jī)和災(zāi)害，采取共同合作、互相配合的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)管理、威脅管理、危機(jī)管理和災(zāi)害管理的全過(guò)程。”[4]該定義強(qiáng)調(diào)了在其治理過(guò)程中治理體系的重要性。在這個(gè)體系里，其治理的主體由公共部門(mén)、私人部門(mén)和公眾共同組成，各方以維護(hù)公共利益為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)解決危機(jī)為目的，暫且將自己的一些權(quán)利放置一邊，利用自己的長(zhǎng)處與資源，以對(duì)話來(lái)促進(jìn)彼此間的理解，以相互合作來(lái)形成搭檔，以協(xié)商來(lái)確定共同目標(biāo)的形式，最終構(gòu)建起一種對(duì)公共事務(wù)的治理聯(lián)合體。

二、我國(guó)公共危機(jī)治理運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)方面積累了較寶貴的經(jīng)驗(yàn),在處置突發(fā)事件時(shí),顯示出了我國(guó)獨(dú)特的組織資源優(yōu)勢(shì),如1998年應(yīng)對(duì)特大洪水災(zāi)害,2003年破解“非典”危機(jī),2008年救援“汶川大地震”及攻克冰凍災(zāi)害,彰顯出中央政府的高效統(tǒng)一指揮,各級(jí)黨組織充分動(dòng)員群眾、發(fā)動(dòng)群眾的組織優(yōu)勢(shì)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,特別是由于我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，各種社會(huì)問(wèn)題十分復(fù)雜，危機(jī)事件呈現(xiàn)出了復(fù)合的特點(diǎn)，種種危機(jī)事件相互因果、相互交叉，不斷傳播和擴(kuò)散，危機(jī)解決的難度不斷增大。長(zhǎng)期以來(lái)，因受科層制管理的影響，我國(guó)采用的都是分部門(mén)、分類(lèi)別的危機(jī)管理模式（參見(jiàn)表1），當(dāng)遇到單項(xiàng)危機(jī)時(shí)，這種管理模式能夠快速反應(yīng)，對(duì)危機(jī)進(jìn)行有效地控制，但是面對(duì)復(fù)合型的危機(jī)時(shí)卻顯得效率低下，不能迅速有效地從各方面來(lái)控制和處理危機(jī)，容易出現(xiàn)治標(biāo)不治本的現(xiàn)象。從上表可以看出，至今我們?nèi)匀蝗狈σ粋€(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)危機(jī)治理的獨(dú)立的、常設(shè)性的、具有統(tǒng)一決策功能的機(jī)構(gòu)。因此，當(dāng)面臨危機(jī)時(shí)，各職能部門(mén)常常各自為政，為了應(yīng)急,只得依賴(lài)中央政府統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理，又因各機(jī)構(gòu)在治理危機(jī)的過(guò)程中，權(quán)力與責(zé)任不清晰，故而容易出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，沒(méi)有一個(gè)整體的協(xié)作，降低了政府處理危機(jī)的效率。我國(guó)危機(jī)治理體系的各個(gè)節(jié)點(diǎn)分散于各個(gè)角落，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，如何圍繞應(yīng)對(duì)危機(jī)的目標(biāo)而組織起來(lái)，讓這些分散的節(jié)點(diǎn)能夠擯棄規(guī)避危機(jī)、追求自身利益最大化的目的而自發(fā)協(xié)作，很有必要健全公共危機(jī)治理體系的運(yùn)行機(jī)制。特別是面對(duì)復(fù)合型的危機(jī)時(shí)，雖然各部門(mén)手中掌握著大量的管理資源但卻難以有效而及時(shí)地協(xié)調(diào)利用，有可能錯(cuò)過(guò)危機(jī)治理的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)散，造成更大的損失。

此外,我國(guó)公共危機(jī)治理體系還缺乏完備的法律保障制度。近年來(lái)，我國(guó)政府雖然十分重視應(yīng)對(duì)公共事件的法制建設(shè)，也取得了一定的成效，但其治理體系的法治建設(shè)還有待提高，出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也只是一部應(yīng)急管理的綜合性法規(guī)，公共危機(jī)治理的運(yùn)行機(jī)制還缺乏法律的制度保障。同時(shí)，我國(guó)公共危機(jī)治理體系還缺乏健全的信息管理系統(tǒng)。現(xiàn)階段，我們還沒(méi)有形成暢通的危機(jī)信息溝通渠道，公共部門(mén)間的信息資源共享與整合不足，還沒(méi)有建立統(tǒng)一、規(guī)范的危機(jī)管理信息系統(tǒng)，政府作為主要的信息者不與社會(huì)、企業(yè)、公眾共享、互動(dòng)，危機(jī)的突發(fā)性、緊急性和不確定性特點(diǎn)要求政府部門(mén)在處理危機(jī)事件時(shí)要高效、快速、靈活，但政府職能部門(mén)這種自上而下逐級(jí)下達(dá)命令和自下而上逐級(jí)反饋信息的行政方式，不利于解決時(shí)間緊迫的危機(jī)事件，當(dāng)這種體系運(yùn)用到危機(jī)管理中便遠(yuǎn)無(wú)法適應(yīng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的要求，影響了危機(jī)治理協(xié)作的有效性。最后,我國(guó)的公共危機(jī)的治理主體主要是以政府或公共部門(mén)為主，忽視了非政府組織、私營(yíng)組織和公眾等在危機(jī)治理中的作用，且缺乏有效的機(jī)制將這些力量整合起來(lái)以共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。以政府為單一主體的危機(jī)治理體系在治理危機(jī)的過(guò)程中容易出現(xiàn)“治理主體單一、社會(huì)資源難以得到充分有效的利用”等諸多問(wèn)題，同時(shí)政府一家在危機(jī)治理中無(wú)法兼顧到各方面，因處置和反應(yīng)不及時(shí)而為公眾所詬病。

三、完善我國(guó)公共危機(jī)治理運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策與建議

公共危機(jī)治理是關(guān)系到國(guó)家、公眾、人民生命財(cái)產(chǎn)和環(huán)境安全以及社會(huì)秩序的重大問(wèn)題，但當(dāng)前我國(guó)在治理危機(jī)方面的體系尚未健全，構(gòu)建一個(gè)完善高效的危機(jī)治理體系運(yùn)行機(jī)制，可以彌補(bǔ)體制的不足，并幫助和促進(jìn)體制的完善，實(shí)現(xiàn)治理危機(jī)所預(yù)設(shè)的組織目標(biāo)。

（一）建立公共危機(jī)治理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)公共危機(jī)治理客觀上要求多個(gè)部門(mén)共同協(xié)作，因此，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)的有效治理，有必要建立起一個(gè)針對(duì)公共危機(jī)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)綜合協(xié)調(diào)政府各職能部門(mén)共同應(yīng)對(duì)。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，我們面臨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等一系列的不確定因素，公共危機(jī)日漸復(fù)雜，其治理不再局限于某個(gè)政府或者某個(gè)部門(mén)，常常需要多個(gè)部門(mén)共同參與治理公共危機(jī)。從縱向看，當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，一個(gè)專(zhuān)門(mén)的公共危機(jī)治理機(jī)構(gòu)能夠快速反應(yīng)并果斷采取行動(dòng)，對(duì)各個(gè)治理主體命令以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)各主體之間的行動(dòng)；從橫向看，在處置公共危機(jī)事件時(shí)，一個(gè)專(zhuān)門(mén)的治理機(jī)構(gòu)可以負(fù)責(zé)資源整合，將分散在各部門(mén)的資源集中起來(lái)，發(fā)揮整體效應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)的有效治理。

（二）規(guī)范公共危機(jī)治理主體的權(quán)責(zé)建立完善的法律法規(guī)，明確主體間的權(quán)責(zé)，并形成相應(yīng)的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效治理。在治理公共危機(jī)的過(guò)程中，不僅需要政府的主導(dǎo)，同時(shí)也需要私營(yíng)組織、媒體以及社會(huì)公眾廣泛參與協(xié)作，形成一個(gè)治理公共危機(jī)的組織體系，最大限度地利用各種資源、技術(shù)來(lái)維護(hù)公眾利益，發(fā)揮對(duì)公共危機(jī)治理的整體功效。在這個(gè)體系中，需要明確各主體的職責(zé)，保障公共危機(jī)治理主體的合法權(quán)益，提高其治理的效率。然而我國(guó)目前尚未有相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范社會(huì)力量在其進(jìn)行治理中的主體地位，也未有相應(yīng)的配套措施來(lái)保障社會(huì)組織參與其治理過(guò)程的基本權(quán)利，因而這些主體的權(quán)責(zé)并不明確，導(dǎo)致他們?cè)趯?duì)公共危機(jī)進(jìn)行治理時(shí)困難重重。即使是政府內(nèi)部各部門(mén)之間在治理公共危機(jī)時(shí)也常常出現(xiàn)相關(guān)部門(mén)因權(quán)責(zé)不清而相互推諉的現(xiàn)象，這大大地降低了政府部門(mén)治理公共危機(jī)的效率和效果。因此，建立健全完善的法律規(guī)范，明確所有參與主體的權(quán)力與責(zé)任，有效地動(dòng)員社會(huì)組織參與公共危機(jī)治理，做到有法可依、有章可循，提高對(duì)公共危機(jī)治理的效率，維護(hù)公共利益。

（三）建立保障公共危機(jī)治理體系運(yùn)行的機(jī)制建立有力的機(jī)制保障公共危機(jī)治理體系順利運(yùn)行，主要包括以下四個(gè)方面：（1）資源支持。在人力資源方面，儲(chǔ)備救援人才，如公共危機(jī)治理專(zhuān)家，及其教育和培訓(xùn)方面的人才；在物力資源方面，整合公共危機(jī)治理主體的應(yīng)急資源，統(tǒng)一資源調(diào)配，保障在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)除政府以外的其他主體的治理行動(dòng)能夠順利開(kāi)展。在財(cái)力資源方面，在預(yù)算管理中，根據(jù)公共危機(jī)發(fā)生的頻繁性和高成本性，提高總預(yù)備金，確保在公共危機(jī)治理的過(guò)程中不因財(cái)政困難而貽誤時(shí)機(jī)。因此，建立一個(gè)保障公共危機(jī)治理主體都能夠?qū)Y源進(jìn)行利用，實(shí)現(xiàn)主體間資源互補(bǔ)互利的保障機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)資源使用的最大化，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)的順利解決。（2）技術(shù)支持。積極發(fā)展現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)，為實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理體系的順利運(yùn)行提供技術(shù)支撐。建立先進(jìn)的通訊系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)，以確保各主體之間聯(lián)絡(luò)的安全暢通，及各方主體能夠準(zhǔn)確地、全面地獲取與公共危機(jī)相關(guān)的信息，為其治理主體的快速反應(yīng)提供依據(jù)，增強(qiáng)公共危機(jī)治理決策的科學(xué)化，提高其效率，節(jié)約其成本，將治理過(guò)程中的損失降到最低點(diǎn)。

（四）完善公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)對(duì)于與公共危機(jī)有關(guān)的信息要建立一個(gè)完善的管理系統(tǒng)，以便在治理的過(guò)程中，能夠及時(shí)向社會(huì)大眾公布正確有效的信息，實(shí)現(xiàn)信息溝通與共享。首先，要在政府與非政府、私營(yíng)組織、媒體、公眾之間搭建起信息溝通與共享的平臺(tái)，確保有關(guān)公共危機(jī)的信息暢通，以及公眾對(duì)其了解能夠與政府同步，并在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)能快速做出反應(yīng)和采取有效的行動(dòng)；其次，制定專(zhuān)門(mén)的有關(guān)信息方面的公開(kāi)法律，保障公眾能夠及時(shí)準(zhǔn)確地獲取信息，在公共危機(jī)治理的過(guò)程中，有可能發(fā)生個(gè)別部門(mén)和官員出于某些方面的考慮，不與社會(huì)、企業(yè)、公眾共享公共危機(jī)信息，對(duì)于相關(guān)的信息有意向大眾瞞報(bào)、虛報(bào)、緩報(bào)等現(xiàn)象，制定專(zhuān)門(mén)的信息公開(kāi)法，一方面，能夠有效地預(yù)防這種現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，當(dāng)出現(xiàn)這種問(wèn)題時(shí)，能夠依據(jù)法律規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人予以公正、嚴(yán)明的懲處，有效地維護(hù)國(guó)家和廣大群眾的利益。

作者：莫雪華 單位：廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院