公共危機(jī)治理中學(xué)習(xí)與結(jié)構(gòu)革新范文

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一、公共危機(jī)治理與學(xué)習(xí)型組織：內(nèi)涵、關(guān)聯(lián)及趨勢

美國學(xué)者羅森塔爾（Rosenthal）認(rèn)為，“危機(jī)是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的主要價(jià)值和行為規(guī)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其采取關(guān)鍵性決策行為的事件。”［1］自人類進(jìn)入新世紀(jì)以來，地震、洪水、海嘯等自然災(zāi)害隨著全球化和社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜其影響范圍不斷擴(kuò)大，尤其是邪教、有組織的恐怖襲擊、突發(fā)性公共衛(wèi)生和食品藥品安全事故等新的危機(jī)正在向現(xiàn)代公共危機(jī)延伸，逐步演變?yōu)檎卫淼念B疾。日本大地震引發(fā)海嘯所導(dǎo)致的福島“核危機(jī)”再次給世界各國敲響了警鐘———只有使公共危機(jī)治理系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)主體之間、主體與環(huán)境之間交互作用，通過變革組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化系統(tǒng)功能，才能有效地克服風(fēng)險(xiǎn)和化解危機(jī)，適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境。無獨(dú)有偶，當(dāng)人們對(duì)公共危機(jī)的復(fù)雜性感到焦頭爛額之時(shí)，20世紀(jì)90年代西方管理哲學(xué)領(lǐng)域萌生了一種新的理論范式，即非線性動(dòng)態(tài)管理。1994年，道格拉斯•基爾（L．DouglasKiel）在《政府管理中的無序和復(fù)雜性》一書中將混沌理論應(yīng)用于公共行政學(xué)體系，指出組織的復(fù)雜性并非都是破壞性的無序因素，相反，復(fù)雜而無序的世界能夠解放個(gè)人和組織，使之為改進(jìn)組織績效創(chuàng)造條件。“組織的學(xué)習(xí)過程是非線性管理的基本方面，因?yàn)橄到y(tǒng)和個(gè)體要求對(duì)他們的產(chǎn)出、服務(wù)及質(zhì)量的參數(shù)進(jìn)行測試。”［2］事實(shí)上，早在1965年佛瑞斯特（JayForrester）在《企業(yè)的新設(shè)計(jì)》中最先提出了“學(xué)習(xí)型組織”的概念，他設(shè)計(jì)了未來企業(yè)的一些基本特征，如結(jié)構(gòu)扁平化、組織信息化、組織應(yīng)該更具開放性、員工與管理者的關(guān)系逐漸由從屬關(guān)系轉(zhuǎn)向工作伙伴關(guān)系、組織不斷學(xué)習(xí)和調(diào)整組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)等。

1990年，彼得•圣吉（PeterM．Senge）在《第五項(xiàng)修煉———學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與實(shí)務(wù)》中全面系統(tǒng)地論述了學(xué)習(xí)型組織的五大根基，即自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、團(tuán)體學(xué)習(xí)和系統(tǒng)思考，使學(xué)習(xí)型組織理論風(fēng)靡全球。“探討學(xué)習(xí)和知識(shí)管理的創(chuàng)新過程已毫無價(jià)值……與之相對(duì)，注意力應(yīng)該直接轉(zhuǎn)向中斷和破壞人們之間關(guān)系模式的組織行為及政府政策變化上，因?yàn)樗鼈儠?huì)摧毀學(xué)習(xí)和知識(shí)創(chuàng)新的過程”［3］。那么，減少突如其來的公共危機(jī)的破壞必須建立學(xué)習(xí)型政府，就公共行政管理者而言，對(duì)付復(fù)雜和不可預(yù)測的環(huán)境，要求用學(xué)習(xí)的手段來引導(dǎo)政府組織。從這個(gè)意義上說，學(xué)習(xí)型政府是通過政府全體成員系統(tǒng)思考、不斷地團(tuán)體學(xué)習(xí)和改善心智模式，促進(jìn)相互之間具有互動(dòng)關(guān)系的政府工作人員的能力開發(fā)及管理創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，建立起的新型服務(wù)性的政府組織［4］。公共危機(jī)治理系統(tǒng)則是政府組織與社會(huì)環(huán)境之間各種沖突性張力或平衡性相變的場域，危機(jī)具有雙重效果性，即危機(jī)會(huì)帶來各種破壞和損失，但危機(jī)也是機(jī)會(huì)和轉(zhuǎn)機(jī)。如果決策者直面危機(jī)，危機(jī)可以促進(jìn)制度的創(chuàng)新和環(huán)境變革［5］。中國目前人均GDP已超過1000美元，進(jìn)入了所謂的矛盾“多發(fā)期”，同時(shí)也意味著我國邁入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在此背景下，學(xué)界開始將目光投向公共危機(jī)治理中的政府學(xué)習(xí)機(jī)制。劉霞、向良云認(rèn)為，學(xué)習(xí)是公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)同虛擬組織一樣都是基于網(wǎng)絡(luò)而形成的組織形式，改善心智模式，健全公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制，強(qiáng)化公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)的頻繁互動(dòng)與共同行動(dòng)，塑造相互信任和彼此合作的組織文化是公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的保障因素；李丹、馬丹妮指出，隨著公共危機(jī)種類越來越多，公共部門必須具備組織學(xué)習(xí)的能力，否則無法使危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)一步完善；孫翎、遲嘉昱則通過分析復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的小世界特性和無標(biāo)度特性，認(rèn)為政府需要在“預(yù)防—處理—善后”三個(gè)階段分別學(xué)習(xí)和調(diào)適既有的公共政策等。

二、政府學(xué)習(xí)力：公共危機(jī)治理的復(fù)雜性與適應(yīng)性鑲嵌

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的縱深推進(jìn)，已然躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的中國在社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、收入分配制度、公共服務(wù)需求等方面都發(fā)生了重大變化。地區(qū)與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、收入差距懸殊、基本社會(huì)服務(wù)非均等化因素，造成農(nóng)地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制等傳統(tǒng)矛盾凸顯，勞資紛爭、債權(quán)債務(wù)糾紛等各種新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)。直面轉(zhuǎn)型的“陣痛”，如何從治理結(jié)構(gòu)的深層進(jìn)發(fā)，塑造以學(xué)習(xí)型政府為主軸的有中國特色的政治文明，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)張力帶來的破壞性降至最低，從而將無序狀態(tài)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)造性的有序狀態(tài)，亟需建立政府危機(jī)學(xué)習(xí)的戰(zhàn)略及制度保障。

1．作為學(xué)習(xí)和變革框架的適應(yīng)性危機(jī)管理勃興

當(dāng)下，組織的生存環(huán)境出現(xiàn)了諸多不確定性因素，復(fù)雜性成為了一種常態(tài)：經(jīng)濟(jì)全球化步伐進(jìn)一步加快，信息技術(shù)迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境快速變化，競爭對(duì)手行為、消費(fèi)者偏好變化異常，尤其是消費(fèi)者需求的多樣化趨勢日益突出。在組織內(nèi)部，由于知識(shí)型員工隊(duì)伍的增加，多元文化培育的個(gè)性張揚(yáng)和多元化，基于決策者與執(zhí)行者之間的沖突而引發(fā)的不確定性也同樣大幅增加。適應(yīng)性管理遵循復(fù)雜性思維方式，強(qiáng)調(diào)環(huán)境復(fù)雜性增加組織運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)，偶然的突發(fā)性事件可能使組織遭受重大損失，甚至走向解體［6］。適應(yīng)性管理范式并非無本之木，它與20世紀(jì)90年代治道變革同源，且對(duì)“沖突社會(huì)領(lǐng)域中的合作關(guān)系”興趣頗濃。不同的治理主體，如高層行政領(lǐng)導(dǎo)、管理者、專家、雇員、私營企業(yè)主和選民等，可以依據(jù)問題的性質(zhì)和類型共同解決危機(jī)，其中對(duì)話和反饋是共享知識(shí)和化解矛盾的中介。現(xiàn)代治理概念的肇始，相對(duì)于韋伯式層級(jí)節(jié)制的“單中心”的公共行政“實(shí)踐”（practice），已經(jīng)默認(rèn)了政府在公共問題的處理中可以通過對(duì)話、學(xué)習(xí)、共享和參與的持續(xù)性反饋來改變一個(gè)組織的文化、資源、人員和復(fù)雜內(nèi)外環(huán)境的“非線性”行為存在。羅森塔爾將公共危機(jī)的管理理念從“應(yīng)對(duì)”推進(jìn)到“管理”，這是一大進(jìn)步。相對(duì)于即時(shí)應(yīng)對(duì)，管理是一種制度化行為。但這還不夠，還應(yīng)將“管理”推至“治理”［7］。公共危機(jī)治理是求得多元主體之間的動(dòng)態(tài)平衡，其主要包括兩個(gè)層次：一是權(quán)利平衡，即保證政府主體之外的其他多元主體適度的政治表達(dá)與參與；二是義務(wù)平衡，即強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時(shí)，明確其他主體的義務(wù)，培養(yǎng)其主動(dòng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、消減危機(jī)，而不是被動(dòng)地、撞擊式地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出反應(yīng)。

組織依賴于環(huán)境資源得以存在，但環(huán)境充滿了不確定性。這種環(huán)境的不確定性和資源依賴性構(gòu)成了政府公共危機(jī)治理的復(fù)雜性，其決定了政府的組織結(jié)構(gòu)形式和行為模式。如果用數(shù)學(xué)函數(shù)公式R＝f（x，y）來闡明，x代表政府對(duì)環(huán)境的依賴度，y代表環(huán)境的不確定性，R則是政府應(yīng)對(duì)環(huán)境變遷的反應(yīng)程度［8］。對(duì)于學(xué)習(xí)型政府而言，環(huán)境的復(fù)雜性無疑直接影響其治理危機(jī)的效果和質(zhì)量。當(dāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)具有較高的不確定性，大量的因素影響著政府并且頻繁變化或強(qiáng)烈作用于政府部門及行動(dòng)，而政府對(duì)環(huán)境的依賴度又較強(qiáng)，也就是說面對(duì)各種轉(zhuǎn)型社會(huì)的危機(jī)，政府必然要尋求一種新的突破，以適應(yīng)環(huán)境的變遷對(duì)組織生存的威脅，使政府在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境之間找到相對(duì)恰當(dāng)?shù)奈恢谩４藭r(shí)，政府首要的任務(wù)就是學(xué)習(xí)。唯有通過學(xué)習(xí)，才能使政府對(duì)復(fù)雜環(huán)境保持較強(qiáng)的主動(dòng)適應(yīng)性，這就是復(fù)雜性研究先驅(qū)約翰•霍蘭（JohnHolland）所指出的，系統(tǒng)與環(huán)境及其變化規(guī)律不確定時(shí)，通過學(xué)習(xí)、進(jìn)化和經(jīng)驗(yàn)積累以改變“系統(tǒng)積木”（BuildingBlock）之間的連接結(jié)構(gòu)，從而產(chǎn)生復(fù)雜適應(yīng)行為。

2．政府危機(jī)治理的耗散結(jié)構(gòu)及動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)過程

“耗散結(jié)構(gòu)”（dissipativestructure）是由出生在俄羅斯的比利時(shí)化學(xué)家伊利亞•普利高津（IlyaPrigog－ine）首倡的混沌學(xué)術(shù)語。研究發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的“自組織”能力使系統(tǒng)從混沌狀態(tài)中自發(fā)形成新的有序的狀態(tài)即被稱作耗散結(jié)構(gòu)。混沌理論揭示，系統(tǒng)在前一個(gè)波動(dòng)結(jié)束以后，自然增長的“分形”（系統(tǒng)有序?qū)哟位淖韵嗨菩裕┮龑?dǎo)組織進(jìn)入一個(gè)新的增長階段，即從平衡態(tài)到衡態(tài)再到遠(yuǎn)離平衡態(tài)的循環(huán)。然而，組織增長的分形的特點(diǎn)在于，每一次波動(dòng)可能會(huì)產(chǎn)生一次威脅，組織可以通過改變局部或整體來主動(dòng)性地應(yīng)對(duì)威脅的刺激（自組織而不是自適應(yīng)）。普利高津的研究告訴我們，開放的系統(tǒng)不可能完全避免危機(jī)，但組織可以主動(dòng)地去回應(yīng)，即便是本次危機(jī)得到完美化解，下一次危機(jī)的到來也是無法逃避的。政府治理系統(tǒng)本身也是一個(gè)開放的系統(tǒng)，同時(shí)它又被吸納到社會(huì)這個(gè)巨系統(tǒng)之中，不但如此，它還與其他的子系統(tǒng)如經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)等有著不可分割的關(guān)聯(lián)。套用以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學(xué)派”曾提出“邊際交換過程”（boundaryex－changeprocess）的概念，政府應(yīng)與其他相關(guān)組織及目標(biāo)群體之間建立共生關(guān)系，而事實(shí)上公共行政系統(tǒng)與外界環(huán)境之間的能量交換一直都存在，正是這種開放的、邊際交換的過程使行政管理中的變量增多，不可控的因素激增，政府治理逐漸趨向混沌。由于環(huán)境的不確定性很大，最典型的例證就是在根本沒有任何征兆的情況下爆發(fā)公共危機(jī)事件，在混沌學(xué)中把這種情況稱為“突變”。如“蝴蝶效應(yīng)”產(chǎn)生于初始條件的極度敏感性，系統(tǒng)的初始條件若出現(xiàn)細(xì)微變化，則很快產(chǎn)生混沌運(yùn)動(dòng)，并將這一變化迅速放大到驚人的地步，讓人措手不及。具體而論，我們可以利用熵的原理和耗散結(jié)構(gòu)來描述政府危機(jī)治理的過程及其發(fā)生機(jī)理。熵（entro－py）在熱力學(xué)中表示系統(tǒng)的無序程度。根據(jù)熱力定律，熵越大系統(tǒng)的有序程度越低；反之，系統(tǒng)有序程度高，熵值就小。那么突發(fā)事件一般處于開放系統(tǒng)環(huán)境中，當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)的熵增大于熵減時(shí)，系統(tǒng)總的熵會(huì)增加，即長期的矛盾在內(nèi)部積聚到一個(gè)臨界值就會(huì)演變?yōu)槲C(jī)。從圖1可以看出，系統(tǒng)內(nèi)部至下往上熵增因素不斷加大，表明公共危機(jī)事件中，人們的心理開始不平衡，社會(huì)治安不穩(wěn)定，如貧富差距加大，失業(yè)率上升等。

此時(shí)政府如果能發(fā)揮組織系統(tǒng)的開放性優(yōu)勢，將內(nèi)部產(chǎn)生的熵增通過向外部環(huán)境釋放熱量的方式轉(zhuǎn)移，使負(fù)熵因子逐漸滲入系統(tǒng)，對(duì)增加的熵進(jìn)行綜合，整個(gè)系統(tǒng)熵的總量S（x）的值就會(huì)沿拋物線的形狀呈現(xiàn)先攀升后緩降的走勢。這意味著政府危機(jī)治理的自組織和結(jié)構(gòu)變革適應(yīng)了復(fù)雜系統(tǒng)隨機(jī)因素的干擾（漲落），進(jìn)而促使政府治理系統(tǒng)達(dá)到了新的平衡［9］。彼得•圣吉識(shí)別出復(fù)雜多重環(huán)路非線性社會(huì)系統(tǒng)的反直覺因素，將其歸總為“第五項(xiàng)修煉”之法則。他試圖從理論上闡述“找到解決系統(tǒng)沖突的方案就是一種解脫”的觀點(diǎn)不完全正確，因?yàn)閺拈L期看系統(tǒng)也許會(huì)留有無法根治的“后遺癥”，所以人們就需要團(tuán)體學(xué)習(xí)。彼得•圣吉認(rèn)為他所強(qiáng)調(diào)的“第五項(xiàng)修煉”（系統(tǒng)基模），不僅是“學(xué)習(xí)過程”的核心，也是把握混沌和復(fù)雜性理論的“最大杠桿支點(diǎn)”。斯圖爾特•考夫曼（StuartKauffman）曾提出一種“適存景觀”（fitnesslandscape）的設(shè)想。他將全部環(huán)境視為一個(gè)隆起的景觀，從任何一個(gè)角度看它的行為都是不可預(yù)知的，管理者如何在復(fù)雜變動(dòng)、不能預(yù)測和掌控的景觀中迅速找準(zhǔn)最高的山峰，取決于其能否通過學(xué)習(xí)過程和自組織來增強(qiáng)組織的敏銳性［10］。例如，在2008年汶川特大地震災(zāi)害的應(yīng)急救援中，盡管非營利性組織通過非正式途徑參與災(zāi)害重建可能面臨“二元性”問題，但無論如何，非營利性組織的參與能使受災(zāi)社區(qū)、受災(zāi)居民及民間社會(huì)更積極地投入到災(zāi)后重建工作中來，齊心協(xié)力應(yīng)對(duì)災(zāi)后重建所帶來的各種困難和挑戰(zhàn)，無需質(zhì)疑它使政府反思公民社會(huì)和志愿者群體在當(dāng)代中國政治系統(tǒng)的中式微，進(jìn)而從頂層設(shè)計(jì)的高度加快推動(dòng)NGO的發(fā)展［11］。探賾歷史經(jīng)驗(yàn)，政府大量的改革舉措都是從危機(jī)發(fā)端，危機(jī)往往又是政府學(xué)習(xí)與改革并走向成熟的重要契機(jī)和拐點(diǎn)。

美國哈佛大學(xué)克里斯•阿吉里斯（ChrisArgyris）教授指出，學(xué)習(xí)型組織建設(shè)中有兩個(gè)易犯的錯(cuò)誤：一是把學(xué)習(xí)界定得太窄，認(rèn)為學(xué)習(xí)就是“解決問題”；二是相信學(xué)習(xí)主要是“激勵(lì)問題”。以上兩種錯(cuò)誤的癥結(jié)在于學(xué)習(xí)方式的單循環(huán)過程。學(xué)習(xí)應(yīng)以改變心智模式為目標(biāo)，授權(quán)員工在良好的集體溝通下互動(dòng)，使學(xué)習(xí)過程從“單環(huán)”向“雙環(huán)”的轉(zhuǎn)變。破解我國公共危機(jī)管理的“單環(huán)”困境，首先是要在復(fù)雜性環(huán)境下，通過政府學(xué)習(xí)的循環(huán)機(jī)制來驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)的自組織行為，以增加系統(tǒng)負(fù)熵值。只有當(dāng)每一次政府危機(jī)治理意識(shí)與知識(shí)管理水平得到提升，政府學(xué)習(xí)的能力才會(huì)隨之全面加強(qiáng)，如圖2所示。政府學(xué)習(xí)系統(tǒng)產(chǎn)生的自組織效應(yīng)作用于公共危機(jī)治理系統(tǒng)，使政府從危機(jī)中學(xué)到的知識(shí)不僅為治理危機(jī)所用，還優(yōu)化了政府整體治理能力，使之不斷適應(yīng)復(fù)雜動(dòng)態(tài)的環(huán)境。預(yù)警學(xué)習(xí)簡單地說就是政府學(xué)習(xí)如何對(duì)公共危機(jī)的發(fā)生防患于未然，即政府部門通過分析危機(jī)的概率、機(jī)理及后果，掌握其發(fā)生的規(guī)律，并將其控制在潛伏期之內(nèi)的學(xué)習(xí)過程。環(huán)境的不確定性和危機(jī)的突發(fā)性要求政府向經(jīng)驗(yàn)提出挑戰(zhàn)，如預(yù)防禽流感，應(yīng)當(dāng)盡量減少與病死家禽的接觸，做好消毒工作；“非典”可防可治，要提倡公眾愛護(hù)動(dòng)物，不吃未經(jīng)檢疫的野生肉類；減少全球溫室效應(yīng)，應(yīng)降低二氧化碳的排放，保護(hù)地球生態(tài)；減少社會(huì)突發(fā)事件的發(fā)生，要盡量使貧富差距縮小，營建一個(gè)相對(duì)公平和公正的社會(huì)環(huán)境等。事中學(xué)習(xí)是在系統(tǒng)的“刺激—響應(yīng)”機(jī)制奏效后，政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的一次穿越“適存峽谷”的學(xué)習(xí)進(jìn)化。面對(duì)“景觀”的瞬息萬變，政府部門要在決策支持系統(tǒng)的幫助下，通過檢視薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要害，迅速地組織多部門會(huì)商，聽取專家建議，尋找力克危機(jī)的替代方案。

同時(shí)，在這一階段政府必須反省應(yīng)急機(jī)制和行動(dòng)方向，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，不斷學(xué)習(xí)如何進(jìn)行內(nèi)部信息傳遞、相關(guān)部門間的聯(lián)動(dòng)調(diào)配，以及形成化險(xiǎn)為夷的方法。即使當(dāng)系統(tǒng)成功穿越“適存峽谷”并達(dá)到自己認(rèn)為的高峰，政府仍需保持時(shí)刻警惕，以維系進(jìn)一步學(xué)習(xí)的態(tài)勢。例如，在應(yīng)對(duì)日本福島“核危機(jī)”中，日方采取了注水降溫、堵漏高濃度廢水、氮?dú)饫鋮s及排放低輻射廢水入海等措施基本控制住了事態(tài)，但這些解決方案并非十全十美，相反，日本排泄核廢水的行為污染了周邊海域，可能引起國際紛爭和新的生態(tài)危機(jī)。事后學(xué)習(xí)是公共危機(jī)系統(tǒng)正負(fù)熵綜合平衡的條件下，政府通過對(duì)危機(jī)可挽救程度、可恢復(fù)性、可減緩性和實(shí)際破壞情況的測量與評(píng)價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重新修訂應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)系統(tǒng)對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性的過程。近年來，我國一些地方因征地拆遷引發(fā)群體性事件屢見不鮮，政府在處置“強(qiáng)拆”事件的基礎(chǔ)上，對(duì)征地范圍、程序及被拆遷人的補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行了重新勘定和修改，并將這些新的認(rèn)知上升為國家法律。2011年5月，國土資源部發(fā)文要求各地政府征地前須及時(shí)就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征求群眾意見，不得強(qiáng)行征地拆遷。同時(shí)要建立應(yīng)急預(yù)案，妥善解決征地拆遷中的矛盾，防止簡單粗暴壓制群眾，引發(fā)惡性和群體性事件。

3．基于復(fù)雜適應(yīng)性的政府公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)變革

“整體性治理”（holisticgovernance）不僅是對(duì)新公共管理競爭性治理模式的“否定之否定”式變革，還是對(duì)分散化和碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)和合作主義在21世紀(jì)中的復(fù)興。希克斯（Perri）等人點(diǎn)準(zhǔn)了官僚制結(jié)構(gòu)的“死穴”，提出政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以“長”、“寬”、“高”為框架的立體型的整體性治理模式：“長”代表橫向公私部門的整合，包括公共部門采用委托、民營化等做法，運(yùn)用非營利性組織與私人公司接軌，形成伙伴關(guān)系；“寬”代表功能性整合，主要表現(xiàn)在機(jī)關(guān)功能的整合，如行政院各個(gè)部門，或職能機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作；“高”代表治理層級(jí)的整合，如全球與國家層級(jí)的整合、中央與地方機(jī)關(guān)的整合、全球?qū)蛹?jí)內(nèi)環(huán)保和資訊組織的整合［12］。公共危機(jī)治理的分散化和碎片化是導(dǎo)致條塊分割、各自為政、墨守成規(guī)等系統(tǒng)熵增，進(jìn)而引發(fā)矛盾、沖突和焦慮的根本因素。如果這些因素占了上風(fēng)的話，危機(jī)治理的“正統(tǒng)系統(tǒng)”（legitimatesystem）與“影子系統(tǒng)”（shadowsystem）之間的張力就可能斷裂，并釋放扼殺“雙環(huán)”學(xué)習(xí)和阻礙組織變革的力量。所以，我們應(yīng)結(jié)合整體性治理理論，將封閉的組織打破，吸納各個(gè)主體構(gòu)成公共危機(jī)治理的立體網(wǎng)絡(luò)單元，以發(fā)揮這些單元對(duì)復(fù)雜動(dòng)態(tài)環(huán)境自組織功能，使公共危機(jī)系統(tǒng)保持類似耗散結(jié)構(gòu)狀態(tài)的“混沌邊緣”———處于組織結(jié)構(gòu)“有限不穩(wěn)定”的最佳棲息地。如圖3所示，本文從復(fù)雜適應(yīng)互動(dòng)出發(fā)，將公共危機(jī)治理的學(xué)習(xí)機(jī)制嵌入政府整體性治理的內(nèi)核之中，構(gòu)建了“一性雙環(huán)三維”的跨界協(xié)同結(jié)構(gòu)模型。“一性”指的是公共危機(jī)治理系統(tǒng)的復(fù)雜適應(yīng)性。約翰•霍蘭在他的《隱秩序》一書中寫到，“系統(tǒng)的復(fù)雜性是由于系統(tǒng)的適應(yīng)性造成的，即適應(yīng)性造就了復(fù)雜性”。自然環(huán)境的不確定性、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)神經(jīng)的敏感性和人類自身的有限理性使政府不能再像過去那樣單向度、割裂地控制危機(jī)的發(fā)生，而是尋找全面、整體適應(yīng)復(fù)雜多變環(huán)境的善治行為。高頻互動(dòng)的過程激發(fā)政府系統(tǒng)產(chǎn)生“求真的力量”，即突破簡單線性思維束縛，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)，在公共危機(jī)治理過程之中形成持續(xù)學(xué)習(xí)的動(dòng)力機(jī)制。“雙環(huán)”意指政府在公共危機(jī)治理中學(xué)習(xí)的形式不是強(qiáng)調(diào)對(duì)危機(jī)現(xiàn)狀的認(rèn)知，而是在于克服傳統(tǒng)“習(xí)慣性防衛(wèi)”，因具體環(huán)境的變化而改變學(xué)習(xí)路徑，針對(duì)危機(jī)現(xiàn)狀的成因進(jìn)行的反思性學(xué)習(xí)。危機(jī)學(xué)習(xí)的過程既可以是按照“常規(guī)”，也可以反“常規(guī)”，還可以“邊治理邊學(xué)習(xí)”；同時(shí)除了政府自身各部門之間的學(xué)習(xí)外，還可以通過信息與交換、轉(zhuǎn)化與整合、獲取知識(shí)與實(shí)踐等方式向其他治理主體學(xué)習(xí)。“三維”則是指政府危機(jī)學(xué)習(xí)機(jī)制賴以存在的三個(gè)治理維度，它包括層級(jí)維度、部門維度和功能維度。公共危機(jī)治理與傳統(tǒng)危機(jī)管理的最重要區(qū)別在于把危機(jī)管理與政府治理相融合，即地方、省級(jí)、國家，甚至大洲和全球?qū)用娴母鞴仓卫碇黧w（國際組織、政府組織、非營利性組織、企業(yè)、志愿者與普通公眾）在跨層級(jí)、跨部門、跨領(lǐng)域的條塊組合之中建立起實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分有度、平戰(zhàn)結(jié)合、政社聯(lián)動(dòng)、政企合作的靈活的整體性治理公共危機(jī)的新模式［13］。

三、結(jié)語

正如馬克思所述，整個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂成不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不至于在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅，就需要一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量把沖突保持在“秩序”的范圍內(nèi)。從社會(huì)中產(chǎn)生又自居于社會(huì)之上且日益同社會(huì)脫離的力量，即是國家。因此，從歷史唯物論的視界看，當(dāng)一個(gè)社會(huì)的復(fù)雜性不斷加劇，公共危機(jī)治理系統(tǒng)相應(yīng)發(fā)生突變、分叉，在波動(dòng)中實(shí)現(xiàn)平衡而進(jìn)入更高層次形態(tài)，要求政府提升學(xué)習(xí)能力，以高度協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)、更大的靈活性和包容性的方式來適應(yīng)和牽引社會(huì)發(fā)展。政府通過學(xué)習(xí)積累了與社會(huì)和公眾對(duì)話的經(jīng)驗(yàn)，比如扁平化的信訪構(gòu)架疏解了積壓已久的對(duì)抗性矛盾；傳媒的介入給災(zāi)害防治帶來了理性認(rèn)知和情報(bào)跟蹤；社會(huì)化和市場化的應(yīng)急救援體系加速了資源的優(yōu)化配置等。當(dāng)然，學(xué)習(xí)也許使政府變得更加“狡詐”，但這種危機(jī)學(xué)習(xí)是一種基于復(fù)雜適應(yīng)性哲學(xué)的必要的政治智慧。尤其是中國正處于轉(zhuǎn)型期風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)景況，各級(jí)政府和危機(jī)管理部門更應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大學(xué)習(xí)的主體范圍，再造政府治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行“大部門”改革，創(chuàng)新社會(huì)管理的方式，從而借力整體性治理的智慧來化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。