公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)疊加的分析結(jié)構(gòu)范文

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一、風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)演化:有關(guān)文獻(xiàn)及問(wèn)題

風(fēng)險(xiǎn)是可能發(fā)生的不利事件，也是人們因?qū)ξ磥?lái)行為的決策及客觀條件的不確定性而引起的可能后果與預(yù)定目標(biāo)發(fā)生多種偏離的綜合。風(fēng)險(xiǎn)管理就是要識(shí)別、認(rèn)識(shí)這種可能性存在的內(nèi)在根據(jù)，采取合理措施，控制其向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化所依的條件，避免和減少可能損失。當(dāng)其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)后，及時(shí)進(jìn)行控制和補(bǔ)償，防止損失擴(kuò)大。［1］因此，風(fēng)險(xiǎn)管理的基本思想就是對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的各種危害進(jìn)行積極預(yù)防和總體控制，最終實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移、防患未然。為了達(dá)到這個(gè)目的，風(fēng)險(xiǎn)管理強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素。例如，工程技術(shù)決策較早提出定性分析和概率分析兩種評(píng)估方法。前者是指對(duì)所有危險(xiǎn)和失效系統(tǒng)的確認(rèn)和評(píng)估，主要包括故障樹和事件樹。而后者包括對(duì)方案的概率評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)的確定以及對(duì)個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)屬性的排序，主要是不確定性分析。［2］

近兩年來(lái)在全國(guó)各地鋪開的“重大工程項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”工作也是這種思路的具體表現(xiàn)。但是，如果我們深入到微觀層面，就會(huì)發(fā)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分類、分級(jí)評(píng)估必然涉及多種風(fēng)險(xiǎn)因素的相互關(guān)聯(lián)、影響和作用這一問(wèn)題。換句話說(shuō)，必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的生成及其演化機(jī)制進(jìn)行科學(xué)研究，探討其中的內(nèi)在規(guī)律，才能找到風(fēng)險(xiǎn)生成危機(jī)的具體路徑并制定相應(yīng)的對(duì)策以阻斷風(fēng)險(xiǎn)演化成為危機(jī)。目前學(xué)界比較有影響力的解釋理論包括“災(zāi)害鏈”理論和“事件鏈”理論。“災(zāi)害鏈”理論是自然災(zāi)害綜合減災(zāi)實(shí)踐領(lǐng)域的主要指導(dǎo)思想之一，該理論認(rèn)為，重大自然災(zāi)害一經(jīng)發(fā)生，極易借助自然生態(tài)系統(tǒng)之間相互依存、相互制約的關(guān)系，產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，由一種災(zāi)害引發(fā)出一系列災(zāi)害，從一個(gè)地域空間擴(kuò)散到另一個(gè)更廣闊的地域空間，這種呈鏈?zhǔn)接行蚪Y(jié)構(gòu)的大災(zāi)傳承效應(yīng)被稱為“災(zāi)害鏈。”［3］

“災(zāi)害鏈”分為因果鏈、同源鏈、互斥鏈和偶排鏈四類，也可分為串發(fā)性與共發(fā)性災(zāi)害鏈兩類。［4］這種“鏈?zhǔn)健钡某薪幽Ｊ狡鋵?shí)就是一種自然風(fēng)險(xiǎn)之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系以及危機(jī)的演化機(jī)理，它廓清了一些災(zāi)害之間的關(guān)聯(lián)，對(duì)于災(zāi)害評(píng)估和監(jiān)測(cè)具有重要意義。把握這種鏈?zhǔn)窖莼P(guān)系，能及早防范和預(yù)測(cè)連續(xù)反應(yīng)的危機(jī)，阻斷災(zāi)害鏈引發(fā)的次生災(zāi)害，因此，災(zāi)害鏈之間關(guān)系的研究成為預(yù)測(cè)重大災(zāi)害的新途徑。將“災(zāi)害鏈”的思想用于社會(huì)領(lǐng)域就產(chǎn)生了“事件鏈”理論。該理論認(rèn)為事件(emergency)間具有二元關(guān)系，可以通過(guò)析取、合取及否定等運(yùn)算符形成更為復(fù)雜的復(fù)合事件。事件間主要關(guān)系類型有同源關(guān)系、時(shí)序關(guān)系、互生關(guān)系、因果關(guān)系及混合關(guān)系。［5］通過(guò)分析危機(jī)中的風(fēng)險(xiǎn)要素之間的關(guān)系，可以科學(xué)制定有關(guān)的處置對(duì)策，及時(shí)阻斷事件的連鎖反應(yīng)，控制突發(fā)事件演化進(jìn)程。與此類似，有學(xué)者注意到系統(tǒng)中的風(fēng)險(xiǎn)往往具有相互影響、相互妨礙和助長(zhǎng)的關(guān)系，即所謂風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系可以分為這樣幾類:獨(dú)立、依賴、并聯(lián)、串聯(lián)和混合。［6］

在確定了風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系之后，通過(guò)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)開始時(shí)間、持續(xù)時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)損失范圍，來(lái)估測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，并通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)開始時(shí)間和持續(xù)時(shí)間對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的管理。這些理論突破了舊有的單一災(zāi)種和同類型風(fēng)險(xiǎn)研究的局限，將諸多風(fēng)險(xiǎn)因素同時(shí)納入考察范圍，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)與危機(jī)演化規(guī)律的探索極具啟發(fā)意義，但也存在一定不足。首先，比較偏重自然風(fēng)險(xiǎn)等外在因素的探討，關(guān)注自然界之間的關(guān)聯(lián)，而可能忽視自然風(fēng)險(xiǎn)作用于社會(huì)巨系統(tǒng)的具體路徑和條件。事實(shí)上，由于大量外在的風(fēng)險(xiǎn)因素難以簡(jiǎn)單消除或進(jìn)行人工控制(如地震、極端災(zāi)害天氣)，風(fēng)險(xiǎn)控制的最終目的并非意在完全杜絕引起災(zāi)害的自然現(xiàn)象或社會(huì)事件的發(fā)生，而是阻止或減少這些致災(zāi)因子對(duì)人類造成不可接受的危害，在這個(gè)意義上，人類真正要防和控的不是“災(zāi)”而是“害”，不是風(fēng)險(xiǎn)因素，而是風(fēng)險(xiǎn)引致?lián)p失的過(guò)程與結(jié)果。風(fēng)險(xiǎn)管理不僅需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行研究，探討各種風(fēng)險(xiǎn)之間的互動(dòng)關(guān)系，還要關(guān)注外在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生作用和產(chǎn)生危害的具體條件與機(jī)制，如地震中建筑物的脆弱性、暴雨中城市的排澇能力、災(zāi)害中公民的自救、互救能力等。因此，綜合、全面地評(píng)估公共危機(jī)中風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)和影響，減少風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)造成的危害，就顯得尤其重要。其次，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的“鏈?zhǔn)健币?guī)律的研究雖然具有科學(xué)依據(jù)，但現(xiàn)實(shí)中因果關(guān)系的確定是非常困難的，有時(shí)僅僅是時(shí)間和空間上的重疊關(guān)系，或者相對(duì)最后的結(jié)果具有因果關(guān)系，而很難說(shuō)它們之間存在確定的某種關(guān)聯(lián)。而且，在此基礎(chǔ)上探討應(yīng)對(duì)策略，重點(diǎn)是為了阻斷這種前后關(guān)聯(lián)，防止某一件(一類)事件引發(fā)連鎖反應(yīng)造成更大的損失，這實(shí)際上將首發(fā)因素置于研究起點(diǎn)，可能忽略之前的因素，從而局限了我們的研究視角。

二、綜合風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)演化:一種分析框架

現(xiàn)代社會(huì)的公共危機(jī)往往具有綜合性、復(fù)合性特點(diǎn)，因?yàn)橐l(fā)公共危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)因素是多元而疊加的。根據(jù)現(xiàn)實(shí)觀察我們可以發(fā)現(xiàn)，較大規(guī)模的公共危機(jī)和災(zāi)難往往是多重風(fēng)險(xiǎn)因素共同作用的結(jié)果，即多因素共時(shí)和共地性的疊加嚴(yán)重干擾了社會(huì)系統(tǒng)的正常運(yùn)作，并難以在短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)常態(tài)，最終形成系統(tǒng)嚴(yán)重紊亂而生成公共危機(jī)，這被稱為綜合風(fēng)險(xiǎn)疊加。如圖1所示，這種疊加是共時(shí)與共地的，疊加的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于危機(jī)后果來(lái)說(shuō)都具有因果關(guān)系和時(shí)間關(guān)系。應(yīng)該說(shuō)，疊加包括前面所說(shuō)的“鏈?zhǔn)健钡植痪窒抻凇版準(zhǔn)健薄！笆录湣睆?qiáng)調(diào)綜合風(fēng)險(xiǎn)之間的相互關(guān)系，但事實(shí)上，很多因素之間并無(wú)明確關(guān)聯(lián)，或者我們難以準(zhǔn)確定義這種關(guān)聯(lián)。一種模糊的處理辦法是首先將這些風(fēng)險(xiǎn)因素全部納入考察視野，然后探討其相對(duì)于結(jié)果的演化模式，而不必過(guò)于糾纏它們之間的相對(duì)影響。多重因素的疊加效應(yīng)，不僅增加了危機(jī)的嚴(yán)重程度和影響幅度，也可能在各種因素之間造成互相激蕩和作用，導(dǎo)致公共危機(jī)的復(fù)雜程度急劇升高，增加了處置的難度和風(fēng)險(xiǎn)度。那么，疊加的風(fēng)險(xiǎn)因素有哪些呢?《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》根據(jù)突發(fā)事件的誘因種類將突發(fā)公共危機(jī)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類別。這種基于誘因進(jìn)行危機(jī)分類的做法，一方面為預(yù)防突發(fā)公共事件提供線索;另一方面，也為國(guó)家應(yīng)急措施的采取提供基本的依據(jù)。［7］也有人將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分為自然和人為兩大類。［8］

本文認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)總是相對(duì)于目標(biāo)物而言的，風(fēng)險(xiǎn)管理需要首先定義什么“處于風(fēng)險(xiǎn)之中”，即如果風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的話，什么將會(huì)受到影響。在這里，我們假設(shè)系統(tǒng)是風(fēng)險(xiǎn)的承受者(系統(tǒng)既可以是個(gè)人，也可以是單位組織，甚至是社會(huì)巨系統(tǒng))，那么，所謂危機(jī)事件其實(shí)就是風(fēng)險(xiǎn)因素作用于系統(tǒng)之后，引發(fā)系統(tǒng)運(yùn)行秩序紊亂，偏離系統(tǒng)目標(biāo)的不確定性后果。如果把人類社會(huì)(包括人和社會(huì)環(huán)境)看作巨系統(tǒng)的話，那么各種風(fēng)險(xiǎn)因素可以歸納為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)兩類。外部風(fēng)險(xiǎn)主要是社會(huì)系統(tǒng)的外部環(huán)境的急劇變化及不確定性給系統(tǒng)造成的危害，也可以稱為致災(zāi)因子，例如地震、暴雨等自然災(zāi)害，以及病毒等傳染性疾病、核污染等。內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)則是社會(huì)系統(tǒng)抗拒外在風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性和應(yīng)急時(shí)各種行為缺陷和制度失效，常常表現(xiàn)為系統(tǒng)維持自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)能力的低弱，以及快速?gòu)奈C(jī)和沖擊中恢復(fù)能力的不足，如常態(tài)管理無(wú)序、應(yīng)急準(zhǔn)備不足、機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)能力較差等。因此，所謂綜合風(fēng)險(xiǎn)疊加，主要是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)與外部風(fēng)險(xiǎn)兩大部類的重疊和共時(shí)。可以說(shuō)，疊加的復(fù)雜程度與公共危機(jī)的影響面、破壞力成正相關(guān)，疊加的因素越多，其間的關(guān)系越復(fù)雜，公共危機(jī)的突發(fā)性就越高，危害性就越大。事實(shí)上，有學(xué)者也從不同角度闡述了有關(guān)思想。如在論述風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的邏輯關(guān)系時(shí)，童星等認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)在前，危機(jī)居后，二者之間存在著因果關(guān)系，造成危機(jī)后果的根本原因是風(fēng)險(xiǎn)，但是風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)之間的因果關(guān)系只是潛在的，只有通過(guò)突發(fā)事件，這種隱性因果關(guān)系才能轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性。［9］這種突發(fā)事件“激發(fā)”風(fēng)險(xiǎn)演化過(guò)程的理論實(shí)際上就是一種疊加，是多重因素相互激化最后引致危機(jī)的另一種表示而已。從微觀層面看，這些疊加因素之間可能存在某種關(guān)聯(lián)，也可能沒(méi)有因果關(guān)聯(lián)，但由于它們相對(duì)于結(jié)果來(lái)說(shuō)都具有重要意義，因此這種共時(shí)共地的疊加存在四種類型，如表1所示:

第一類:外在風(fēng)險(xiǎn)疊加。表現(xiàn)為多種外在風(fēng)險(xiǎn)因素，如自然災(zāi)害，的重疊和共時(shí)發(fā)生，或先后發(fā)生，這其實(shí)就是自然科學(xué)領(lǐng)域所謂的“災(zāi)害鏈”，即所謂的“禍不單行，福無(wú)雙至”。有學(xué)者認(rèn)為，自然風(fēng)險(xiǎn)疊加一般有兩種表現(xiàn)形式:一種是災(zāi)害呈現(xiàn)直接因果關(guān)系和鏈?zhǔn)降臄U(kuò)散放大效應(yīng)。另外一種是看起來(lái)無(wú)關(guān)的幾個(gè)巨災(zāi)在發(fā)生時(shí)間、地域上呈現(xiàn)跨越型并呈現(xiàn)同源相連的關(guān)系。例如1923年?yáng)|京關(guān)中大地震中，地震死亡和火災(zāi)死亡是不成比例的，火災(zāi)死亡是地震死亡的3倍以上;1931年中國(guó)長(zhǎng)江洪水直接死于水災(zāi)的14萬(wàn)人，而后又因發(fā)生饑荒瘟疫死亡300萬(wàn)人。［10］又如2011年日本發(fā)生的九級(jí)地震及其后的海嘯造成嚴(yán)重災(zāi)難，而死于海嘯的人數(shù)還要超過(guò)地震。這種風(fēng)險(xiǎn)演化機(jī)制一方面能解釋“巨災(zāi)”等公共危機(jī)的演化生成機(jī)理，另一方面也警示我們需要打破傳統(tǒng)的單一種類、單一部門主管、單一科學(xué)研究的分割的自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制，高度重視綜合災(zāi)難研究和準(zhǔn)備機(jī)制，強(qiáng)化多學(xué)科、多視角和多領(lǐng)域的合作與協(xié)調(diào)。

第二類:外在與內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)疊加。這里包含兩種可能情況，一種是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)或重疊上外部風(fēng)險(xiǎn)，往往表現(xiàn)為系統(tǒng)管理紊亂導(dǎo)致外部威脅生成，最后危害到系統(tǒng)自身的安全。在這里，外在風(fēng)險(xiǎn)(如泥石流、潰堤、酸雨)常常是由人為因素和社會(huì)因素引發(fā)的，它看起來(lái)是災(zāi)害的直接動(dòng)因，其實(shí)是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)的中介性觸媒，我們所常說(shuō)的事故災(zāi)難屬于這種類型，如2008年9月8日山西臨汾市襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司(鐵礦)特別重大尾礦庫(kù)垮壩事故，造成276人死亡。事故的原因起初被認(rèn)為是暴雨引發(fā)泥石流，屬于自然災(zāi)害，實(shí)際上直接原因是非法礦主違法生產(chǎn)、尾礦庫(kù)超儲(chǔ)導(dǎo)致潰壩引起的。國(guó)家安監(jiān)總局調(diào)查組的調(diào)查表明，“這起重大責(zé)任事故是由違法違規(guī)生產(chǎn)還未禁絕;安全隱患排查不細(xì)，特別是沒(méi)有對(duì)閑置多年的尾礦庫(kù)排查;政府有關(guān)部門監(jiān)管不到位;在下發(fā)整改令后整改工作不實(shí)等四點(diǎn)主要原因造成的。”［11］另一種是外部風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)或重疊上內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為社會(huì)系統(tǒng)對(duì)危機(jī)的反應(yīng)遲鈍和應(yīng)變不足。例如2008年1月底南方遭受的雨雪冰凍災(zāi)害，起因是自然風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為低溫、雨雪、冰凍災(zāi)害等一系列“災(zāi)害鏈”的疊加，有科學(xué)家認(rèn)為大氣環(huán)流的組合性異常是造成持續(xù)雨雪冰凍天氣的直接原因。［12］但同時(shí)，災(zāi)難的形成也暴露出一系列災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的問(wèn)題，如氣象部門對(duì)災(zāi)害性天氣預(yù)報(bào)的時(shí)效性、預(yù)警信息渠道和手段、政府在事件發(fā)生后對(duì)整個(gè)事件的調(diào)控、公眾缺乏災(zāi)害防御的意識(shí)、科研引導(dǎo)對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題關(guān)注不夠、一些公共領(lǐng)域管理缺位等加重了災(zāi)害的損失和影響。［13］正是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的高脆弱性和低適應(yīng)性延長(zhǎng)和擴(kuò)大了外在風(fēng)險(xiǎn)的作用時(shí)間與范圍。

第三類:內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)疊加。這是指系統(tǒng)內(nèi)部管理過(guò)程出現(xiàn)嚴(yán)重紊亂，引發(fā)某種危機(jī)，同時(shí)系統(tǒng)的危機(jī)控制和管理能力較弱，進(jìn)一步擴(kuò)大了危機(jī)的范圍和影響層面，導(dǎo)致較為嚴(yán)重的后果，如2009年央視新樓文化活動(dòng)中心的火災(zāi)事故、2010年上海膠州路“11•15”大火事故等。說(shuō)它們是“人禍”的主要原因是因?yàn)榛馂?zāi)事故不是自然因素，或者不是主要由自然因素引發(fā)，而往往是社會(huì)管理系統(tǒng)出現(xiàn)了問(wèn)題，使得災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)得以生成現(xiàn)實(shí)危機(jī)。以上海“11•15”火災(zāi)事故為例，它其實(shí)是多重風(fēng)險(xiǎn)共同疊加的結(jié)果(見表2)，這其中既有常態(tài)管理過(guò)程的分包、轉(zhuǎn)包問(wèn)題和施工現(xiàn)場(chǎng)管理混亂問(wèn)題，也有建筑材料風(fēng)險(xiǎn)較大問(wèn)題，還有違反操作規(guī)程等問(wèn)題，這都是系統(tǒng)管理出現(xiàn)的“裂縫”，是典型的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。而火災(zāi)發(fā)生以后，相應(yīng)的反應(yīng)能力和應(yīng)急能力有限，以及居民的逃生意識(shí)和能力不足，又進(jìn)一步擴(kuò)大了危害范圍和加重了損失結(jié)果。綜合風(fēng)險(xiǎn)疊加理論的意義在于為解釋大規(guī)模公共危機(jī)特別是巨災(zāi)的生成機(jī)理提供了方法論基礎(chǔ)和分析框架。它試圖將影響結(jié)果(即危機(jī))的重大因素涵蓋其中，因此具有較強(qiáng)的廣域性和綜合性。從實(shí)踐操作的角度說(shuō)，該框架也為公共安全的風(fēng)險(xiǎn)防控體系構(gòu)建提供了追溯性線索和思路。由此可以按照內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)維度梳理社會(huì)公共安全的影響因素，并在具體分析各因素相互作用的基礎(chǔ)上，提出風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策和方法。

三、公共危機(jī)防控體系建設(shè):實(shí)踐中的運(yùn)用

如果說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)管理的最高目標(biāo)是控制和消除風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)演化為具體的危機(jī)，那么綜合風(fēng)險(xiǎn)疊加原理啟示我們，需要通過(guò)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“抽絲剝繭”，以及系統(tǒng)再造等方式阻止風(fēng)險(xiǎn)因素在同一時(shí)間和空間內(nèi)疊加，阻斷風(fēng)險(xiǎn)向現(xiàn)實(shí)危機(jī)的演化進(jìn)程，最終達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)、減少災(zāi)害的目的。正因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)演化是綜合性、鏈接式和廣域性的，所謂的風(fēng)險(xiǎn)管理也應(yīng)該是綜合性和系統(tǒng)性的，是嵌入到風(fēng)險(xiǎn)演化全過(guò)程中的，故稱之為“嵌入型風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)”(見圖2)。從危機(jī)演化的歷時(shí)性來(lái)說(shuō)，它由常態(tài)管理、應(yīng)急管理和善后管理三個(gè)部分組成，分別在不同階段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)演化過(guò)程進(jìn)行“阻斷”，達(dá)到阻止風(fēng)險(xiǎn)疊加引發(fā)嚴(yán)重公共危機(jī)的目的。

第一，常態(tài)管理中的風(fēng)險(xiǎn)控制。常態(tài)管理是指社會(huì)系統(tǒng)正常運(yùn)行和常規(guī)運(yùn)行的過(guò)程，往往也是風(fēng)險(xiǎn)孕育、生成的過(guò)程。由于要素集中、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等原因，城市運(yùn)行、生產(chǎn)操作、社會(huì)管理過(guò)程中都會(huì)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件，如果常態(tài)管理不能嚴(yán)格化、標(biāo)準(zhǔn)化，就會(huì)加大社會(huì)系統(tǒng)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性。常態(tài)管理過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防控，是現(xiàn)代社會(huì)公共危機(jī)管理的基礎(chǔ)和基石。安全生產(chǎn)管理是最為典型的常態(tài)管理風(fēng)險(xiǎn)控制，它通過(guò)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)生產(chǎn)、運(yùn)行過(guò)程的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化和安全化，盡最大可能消除風(fēng)險(xiǎn)因素積聚，控制風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力學(xué)演化。例如，2010年世博會(huì)期間的食品安全管理，其重點(diǎn)環(huán)節(jié)不在于事發(fā)之后的快速處置，而在于食品生產(chǎn)和運(yùn)輸過(guò)程中的常態(tài)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。為了確保生產(chǎn)過(guò)程的絕對(duì)安全，制定了所有食品供應(yīng)商都必須實(shí)施的“風(fēng)險(xiǎn)控制”措施。

首先是隔離式流水線，防止不相關(guān)人員的接近，并通過(guò)指紋識(shí)別等技術(shù)，確保生產(chǎn)人員身份的絕對(duì)安全;其次是全息性監(jiān)控，對(duì)操作流程標(biāo)準(zhǔn)化，并進(jìn)行全程視頻監(jiān)控;最后是質(zhì)量管理人員的抽檢和品嘗。實(shí)踐證明，通過(guò)這三種措施，能夠較好控制風(fēng)險(xiǎn)因素生成和演化，避免公共危機(jī)的發(fā)生。其實(shí)，美國(guó)的HACCP(HazardAnalysisandCriticalControlPoint)作為一種預(yù)防性的過(guò)程控制體系，已經(jīng)被廣泛用于生產(chǎn)、加工、分配、準(zhǔn)備等“前消費(fèi)”的各個(gè)階段。美國(guó)食品藥品局(FoodandDrugAdministration，F(xiàn)DA)在1974年對(duì)低酸聽裝食品(Low－acidCannedFood)波特淋菌(Botulism)的控制中首先采用。［14］HACCP的基本原則和操作方法，能夠克服食品安全控制方面?zhèn)鹘y(tǒng)方法，保證識(shí)別并預(yù)防食品污染的風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)，由于保存了公司符合食品安全法的長(zhǎng)時(shí)間記錄，而不是在某一天的符合程度，使政府部門的調(diào)查員效率更高，結(jié)果更有效，有助于法規(guī)方面的權(quán)威人士開展調(diào)查工作;使可能的、合理的潛在危害得到識(shí)別，即使以前未經(jīng)歷過(guò)類似的失效問(wèn)題。［15］這種過(guò)程的嚴(yán)格規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，正是控制風(fēng)險(xiǎn)的最佳手段和最好方式。從技術(shù)層面來(lái)說(shuō)，常態(tài)管理要建立完善的專業(yè)性、行業(yè)性的風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)以及信息中心，為風(fēng)險(xiǎn)管理提供重要的技術(shù)支撐。例如，美國(guó)在颶風(fēng)監(jiān)測(cè)和相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)上一致處于國(guó)際領(lǐng)先地位，用以推斷颶風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)十分完善，颶風(fēng)的預(yù)警和預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率也隨著數(shù)據(jù)庫(kù)的完善而不斷提高。［16］

第二，應(yīng)急管理中的風(fēng)險(xiǎn)控制。這里分為兩個(gè)階段:一個(gè)是危機(jī)前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急準(zhǔn)備;另一個(gè)是危機(jī)中的快速反應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)控制。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被譽(yù)為風(fēng)險(xiǎn)管理的核心和起點(diǎn)，是對(duì)可能發(fā)生的不利事件的可能性進(jìn)行評(píng)估，并進(jìn)行有針對(duì)性地化解和消除。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)之后，往往需要再回到常態(tài)管理之中，重新梳理運(yùn)行流程和體制機(jī)制，找到其中的“縫隙”、“斷裂”和一些不可控環(huán)節(jié)，逐一進(jìn)行修補(bǔ)，阻斷風(fēng)險(xiǎn)生成，以保證生產(chǎn)過(guò)程的順暢和最終產(chǎn)品的安全。例如，對(duì)建筑裝修過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后，可能鎖定裝修材料、電焊操作流程、工地易燃物堆積、建筑居住戶等一系列受火災(zāi)影響的風(fēng)險(xiǎn)因素，這就需要回頭再次梳理生產(chǎn)過(guò)程，進(jìn)行相應(yīng)地過(guò)程控制以減少火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)演化成危機(jī)的概率。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素的全天候監(jiān)視是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)測(cè)預(yù)警的基礎(chǔ)。如對(duì)暴雨、冰雪、地震、火山、滑坡等自然災(zāi)害，空氣、水體等污染事故的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提高預(yù)警預(yù)報(bào)能力。事實(shí)證明，預(yù)警越準(zhǔn)確、越快速，全社會(huì)應(yīng)急準(zhǔn)備和避險(xiǎn)自救的能力與水平就越高，公共危機(jī)的影響程度和損失水平就越低，因此是風(fēng)險(xiǎn)控制的重要環(huán)節(jié)。同時(shí)采取有效措施防止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散彌漫。例如，對(duì)于化學(xué)物品運(yùn)輸過(guò)程的意外事故和泄漏一旦發(fā)生，首先重要的是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的控制和隔離，阻斷風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散進(jìn)程，將影響范圍控制在最小程度。風(fēng)險(xiǎn)阻斷工作還能有效其他系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)一步被原發(fā)風(fēng)險(xiǎn)激活，疊加到危機(jī)演化過(guò)程中來(lái)，變成次生、衍生事件。一旦危機(jī)發(fā)生，應(yīng)急管理要求處置主體快速反應(yīng)，按照屬地原則，迅速啟動(dòng)預(yù)案，激活指揮體系，整合職能部門、基層組織、社會(huì)組織、專家等各方資源。同時(shí)遵循應(yīng)急管理流程，上報(bào)信息，獲取支援與命令。屬地人員還要迅速隔離危機(jī)，先期處置，控制事態(tài)的進(jìn)一步惡化與擴(kuò)大。資源調(diào)配，通力協(xié)作，防止次生、衍生事件。并且信息，坦誠(chéng)溝通，建立權(quán)威信息傳遞渠道。所有這些措施一方面要達(dá)到救助生命、以人為本的目的，另一方面能夠有效控制風(fēng)險(xiǎn)不斷演化，阻斷次生和衍生事件發(fā)生，迅速恢復(fù)社會(huì)常態(tài)。

第三，善后管理中的風(fēng)險(xiǎn)控制。善后管理的重點(diǎn)是對(duì)災(zāi)害生成過(guò)程中的內(nèi)在和外在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理，找到風(fēng)險(xiǎn)源和激發(fā)風(fēng)險(xiǎn)源的因素，以及社會(huì)系統(tǒng)自身的脆弱性和體制機(jī)制縫隙，反思存在的問(wèn)題，并進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)和彌補(bǔ)，必要時(shí)重新對(duì)管理流程進(jìn)行梳理和再造。可以說(shuō)，災(zāi)害結(jié)束后的評(píng)估和反思是社會(huì)學(xué)習(xí)機(jī)制的重要內(nèi)容，也是不斷完善風(fēng)險(xiǎn)防控體系的重要保證。如果缺少這個(gè)重要環(huán)節(jié)，則風(fēng)險(xiǎn)防控體系就缺乏了自我優(yōu)化和改進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制。例如，近年來(lái)，一些火災(zāi)事故給社會(huì)造成了重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。各國(guó)在痛定思痛后進(jìn)行了調(diào)查評(píng)估，最后得出結(jié)論認(rèn)為高層住宅存在重大消防風(fēng)險(xiǎn)，因此必須通過(guò)立法管控有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。在建筑設(shè)計(jì)上，美國(guó)規(guī)定高層民用建筑必須安裝緊急照明設(shè)備、緊急排煙設(shè)備、感煙火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、自動(dòng)滅火裝置以及安全疏散設(shè)施。超過(guò)30層的公共場(chǎng)所，樓頂必須設(shè)置直升機(jī)停機(jī)坪。香港《疏散方法規(guī)范》要求，在非工業(yè)建筑中，至少每25層應(yīng)有一個(gè)避難層。避難層可以為疏散中的人群提供休息，為殘疾和受傷人員提供保護(hù)，也可用作救援隊(duì)的疏散指揮點(diǎn)，便于建筑內(nèi)人員有序疏散。通過(guò)事故后的反思及改進(jìn)后，發(fā)達(dá)國(guó)家的住宅消防安全水平得到了明顯的提升。