應急法制建設對策范文

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編者按：本文主要從公共危機凸現我國應急法制的薄弱環節；我國應急法制的現狀與問題分析；忽視行政應急性原則是一個深層原因，對我國應急法制建設對策進行講述，其中，主要包括：“危機管理”也稱為“突發事件管理”、“緊急狀態管理”（EmergencyManagement），特指公共危機的潛伏、爆發、控制、化解、修復、常態化等全過程中的應對機制和制度安排、我國應急法制的基本構成、一般的緊急情況法律規范、恐怖性突發事件法律規范、騷亂性突發事件（群體性突發事件）法律規范、災害性突發事件法律規范、事故性突發事件法律規范、公民權利救濟法律規范缺少突發事件應急處理基本法律作為“龍頭”、一些領域的應急法律規范仍不健全、許多突發事件應急處理立法的可操作性不強、亟需清理現有的應急法律規范、已有的應急法律規范執行不到位、公共應急法制的實施環境有待改善、行政法基本原則和行政應急性原則的含義、行政合理性原則是指行政主體的行為不僅應按照法定條件、種類和幅度作出，且其行為應符合立法的意圖和精神，符合公平正義等法律理性，符合全社會共同行為準則的社會公理，等。具體材料詳見：

「內容提要」針對SARS疫情等公共危機暴露出的我國應急法制的薄弱環節，考察了應急法制的基本理念和國外應急法制的特點，分析了我國應急法制的現狀和突出問題及其原因，探討了我國應急法制建設的目標、原則和緊要任務，幷提出了相應的對策建議。

「關鍵詞」公共危機，危機管理，應急法制，對策建議

一、公共危機凸現我國應急法制的薄弱環節

SARS疫情等傳染病的暴發流行是一種突發事件，但突發事件不限于傳染病流行，它的范圍非常廣泛，還包括地震、洪水等自然災害，騷亂、恐怖事件等社會性動亂，火災、環境污染、核事故等人為事故，以及戰爭等等。這些突發事件具有如下特性：一是突發性或非預期性；二是巨大的危險性；三是緊迫性；四是不確定性。它們的出現往往導致公共危機，需要全社會特別是政府加以特殊的應對和管理。

“危機管理”也稱為“突發事件管理”、“緊急狀態管理”（EmergencyManagement），特指公共危機的潛伏、爆發、控制、化解、修復、常態化等全過程中的應對機制和制度安排。在現代法治國家，為防止突發事件的巨大沖擊力導致整個國家生活與社會秩序的全面失控，需要運用行政緊急權力幷實施應急法律規范，來調整緊急情況下的國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各種社會關系，以有效控制和消除危機，恢復正常的社會生活秩序和法律秩序，維護和平衡社會公共利益與公民合法權益。簡言之，危機管理＋利益平衡，這就是應急法制（contingencylegality）的基本功能。

應急法制具有許多特點。主要特征有五：（1）權力優先性，這是指在非常規狀態下，與立法、司法等其它國家權力相比，與法定的公民權利相比，行政緊急權力具有某種優先性和更大的權威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權利的行使；（2）緊急處置性，這是指在非常規狀態下，即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規定，行政機關也可進行緊急處置，以防止公共利益和公民權利受到更大損失；（3）程序特殊性，這是指在非常規狀態下，行政緊急權力的行使過程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行為程序，例如可通過簡易程序緊急出臺某些政令和措施，或者對某些政令和措施的出臺設置更高的事中或事后審查門坎；（4）社會配合性，這是指在非常規狀態下，有關組織和個人有義務配合行政緊急權力的行使，幷提供各種必要幫助；（5）救濟有限性，這是指在非常規狀態下依法行使行政緊急權力造成行政相對人合法權益的損害后，如果損害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟，如適當補償（但不得違背公平負擔的原則）。具有這些特點的應急法制，不言而喻也具有對公民權利造成嚴重傷害的可能性。

已經過去的SARS危機以及還將不斷發生的各種公共危機，逐漸暴露出我國應急法制存在許多薄弱環節，遠不適應危機管理的客觀要求。例如，在SARS危機下緊急行政權力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔離人員的權利保護，財產征用的損失補償，公民的出行自由、言論自由、知情權、集會權、勞動權、經營自主權等憲法權利和法定權利能否以及應如何加以限制或暫停行使，以及如何加以補救，這些方面都存在應急法律規范缺口多、執行不到位、救濟不力等問題，因此某些權益糾紛發生后一直難以得到有效解決。這是應對SARS危機等公共危機管理帶給我們的深刻教訓和啟示。

二、我國應急法制的現狀與問題分析

（一）我國應急法制的基本構成

我國從1954年首次規定戒嚴制度至今，已經頒布了一系列與處理突發事件有關的法律、法規，各地方根據這些法律、法規又頒布了適用于本行政區域的地方立法，從而初步構建了一個從中央到地方的突發事件應急處理法律規范體系。這主要包括：

1.戰爭狀態法律規范。例如《國防交通條例》、《民用運力國防動員條例》、《兵役法》、《預備役軍官法》和《人民防空法》。

2.一般的緊急情況法律規范。涉及到某些單行的緊急狀態法律規范，如《對外合作開采海洋石油資源條例》第26條、《公安機關人民警察內務條令》第21條、《戒嚴法》第2條、《專利法》第52條等等。此外在我國批準和簽署的國際條約、協議中，涉及到一般緊急狀態法的多達20余個。

3.恐怖性突發事件法律規范。恐怖性突發事件在一般緊急情況中危險度最高，但我國至今尚無國內法意義上的專門的反恐怖法律出臺。除了最高人民法院、最高人民檢察院、公安部2001年聯合的《關于依法嚴厲打擊恐怖犯罪活動的通知》以外，反恐怖機制主要體現于我國參加或締結的國際條約、協議。

4.騷亂性突發事件（群體性突發事件）法律規范。我國現階段應對騷亂的主要法律是《戒嚴法》，還有《公安機關人民警察內務條令》第13條、《民兵戰備工作規定》第39條等等。

5.災害性突發事件法律規范。目前我國的災害性突發事件法主要包括以下幾個方面：（1）地震災害法律；（2）洪災法律；（3）環境災害法律；（4）地質災害法律。

6.事故性突發事件法律規范。我國關于事故防治的立法范圍非常廣泛，立法形式涉及法律、行政法規、地方性法規和規章。主要的事故防治法律包括：（1）交通事故法律；（2）核事故法律；（3）公共衛生事故法律；（4）火災事故法律；（5）生產安全事故法律.

7.公民權利救濟法律規范。涉及到公民、法人和其它組織的合法權益由于公共危機的行政應急措施受到損害之后的補救機制，包括行政復議、行政訴訟、國家賠償和補償方面的法律規范。

不言而喻，上述突發事件應急處理法律規范體系還需要相應的法律規范實施機制和制度相配套，才能有效地發揮出應有作用。

（二）我國應急法制的問題分析

上述情況表明，從總體上說我國已經在構建突發事件應急法律體系方面具有一定基礎，這主要表現在現行憲法、法律、法規中已有一些關于應急法律規范。這為應對突發事件帶來的社會危機，依法實施有效的危機管理，提供了一定的法律保障。[1]但是，相對分散、不夠統一的應急法制還存在如下問題和不足：

1.缺少突發事件應急處理基本法律作為“龍頭”。僅僅針對不同類型的突發事件分別立法，難免造成立法沖突和矛盾較多，下位立法容易出現“惡法”現象。這種模式缺乏綱舉目張的效果，降低了危機處理能力。中央一級以應急性行政立法為主雖然保證了突發事件由行政機關應急處理的特點，但由于缺少上位基本法的控制，難免出現法律規范之間的沖突，而且各部門都針對自己所負責的事項立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協作；同時，受地方保護主義的影響，一些地方立法“以鄰

，

為壑”，大大削弱了處理突發事件的協作與合力。

2.一些領域的應急法律規范仍不健全。比如國防動員法、一般的緊急狀態法、恐怖性突發事件法，在我國至今仍是空白；騷亂性突發事件法，雖然有《戒嚴法》的規制，但從各國的實踐來看，戒嚴是針對較為嚴重的騷亂事件所采取的一種較為嚴厲的應急措施，其一旦運用將對國民的正常生活和心理帶來較大的緊張，故仍有制定一般性騷亂應對法的必要；事故性突發事件法和災害性突發事件法雖然在我國發展得較快，但也存在過于分散的問題。

3.許多突發事件應急處理立法的可操作性不強。表現為在內容上較為原則、抽象，缺乏具體的實施細則、辦法相配合，尤其是緊急行政程序法律規范嚴重不足。多數突發事件應對處理立法在給應急機構配置緊急處置權力的同時卻忽視了權力控制和對緊急權力造成的傷害后果的救濟途徑，忽視機構之間的橫向協調與監督關系，忽視程序性約束機制，忽視發揮下級機關和非官方機構的積極性、自主性和創造性。

4.亟需清理現有的應急法律規范。法律規范之間產生沖突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的約束，另一方面在于未能重視法律規范的清理工作，如法律的修改、修訂、廢止、解釋等等，從而影響到應急法律規范的應有作用和潛力的發掘。我國在制定統一的《緊急狀態法》的時候，需要對現有法律中的一些重要概念如“突發事件”、“緊急狀態”、“危機管理”等等作出解釋，這也是重要的清理工作任務。

5.已有的應急法律規范執行不到位。主要表現為有法不依、執法不嚴、行政不作為、難獲救濟等等。以公共衛生應急法律規范實施情況為例：《傳染病防治法》第二十二條、第二十三條規定，不得隱瞞、謊報或者授意他人隱瞞、謊報疫情，幷應及時公布和通報；但2003年SARS危機期間正式公布的北京地區SARS病人和疑似病人的數量在2003年4月20日于北京召開SARS新聞會前后差別極為懸殊，已在一定程度上影響到人民群眾對于政府的信任；有關方面對此作出的一個解釋是北京地區眾多醫院分屬北京市、衛生部等部委、部隊這樣三個條塊，各自收治和留置觀察的SARS病人與疑似病人難以準確統計幷及時公布出來；但實際上十多年前出臺的我國《傳染病防治法實施辦法》第三十四條至第三十九條已規定，軍隊的醫療保健和衛生防疫機構發現地方就診的傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人時，應以法定通訊方式和在法定時限內向發病地的衛生防疫機構報告疫情幷接受當地衛生防疫機構的業務指導（當然地方醫衛機構也須如此）；可見，實際上當時已有相關法律規范和法定制度（盡管不完善），統一地進行數據統計本不成問題，主要問題還是出在有的地方、部門及公務人員有法不依、執法不嚴、各行其是。

6.公共應急法制的實施環境有待改善。從實踐效果來看，公共應急法制的社會基礎條件，如公共應急法制的公眾知曉度、認同度、適應度和配合度以及社會心理狀況等等，亟待進一步改善。[2]這也是造成已有的公共應急法律規范未能充分發揮出應有保障作用的重要原因之一。

這里還需要進一步指出，我國應急法制建設滯后無疑是諸多原因使然，但從思想指導上來看，很長一個時期以來法學界和實務界都忽略了行政應急性原則的應有地位和作用，顯然也是一個不可忽視的制約因素或曰理論誤區。竊以為這一認識上的誤區既制約了我國應急法制建設，也不利于全面深入推進依法行政。[3]行政應急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和公民根本利益，維護經濟與社會秩序，保障社會穩定協調發展，在面臨重大突發事件等緊急情況下可實施行政應急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規定的行為，也可包括一些沒有具體法律規范甚至停止某些憲法權利和法律權利、中斷某些憲法和法律規范實施的行為。當然，為防止行政恣意和濫用權力，現代行政法治對行政緊急行為也提出了現實性、專屬性、程序性、適當性的要求，行政應急性原則的運用需要有相應的法律救濟機制作為保障。

三、忽視行政應急性原則是一個深層原因

我國公共應急法制建設滯后無疑是諸多原因使然，但從思想指導上來看，很長一個時期以來法學界和實務界忽視了行政應急性原則在整個行政法制建設中的應有地位和作用，顯然也是一個不可忽視的制約因素或曰理論誤區。各國公共危機管理的經驗教訓啟示我們：必須注意將行政應急原則列入我國行政法的基本原則體系，發揮其應有的理論指導作用。

（一）行政法基本原則和行政應急性原則的含義

行政法的基本原則是貫穿行政領域法律關系始終，調整和決定行政法主體的行為，指導行政法實踐的原理和準則，起著保證行政法制統

一、協調和穩定的重要作用，直接和深刻地影響著當代行政法的制定、執行、遵守、監督、救濟等制度環節的運行發展。我國行政法的基本原則總的來說可概括為行政法治原則，具體來說可將其大體解析為行政合法性原則、行政合理性原則、行政應急性原則、行政信賴（利益）保護原則、行政公開原則，以及行政公正原則、行政效率原則等等。學者們對此見仁見智，并無定論。這里擇要加以討論。

行政合法性原則是是指行政權力的設立、行使必須依據法律，符合法律要求，不能與憲法和法律相抵觸；行政主體必須嚴格遵行行政法律規范的要求，超越法定權限的行為無效；行政主體應對其行政違法行為承擔相應的法律責任。行政合法性原則包括實體合法和程序合法兩方面的要求。

行政合理性原則是指行政主體的行為不僅應按照法定條件、種類和幅度作出，且其行為應符合立法的意圖和精神，符合公平正義等法律理性，符合全社會共同行為準則的社會公理。行政合理性原則要求行政主體的行為應當符合立法目的、出于正當考慮、合乎情理公德、彼此關系協調，否則應承擔一定的后果。

行政應急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和行政相對人根本利益，維護經濟與社會秩序，保障社會穩定協調發展，在面臨重大突發事件等緊急情況下可實施行政應急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規定的行為，也可包括一些沒有具體法律規范甚至停止某些憲法權利和法律權利、中斷某些憲法和法律條款實施的行為。當然，為防止行政恣意和濫用權力，現代行政法治對行政緊急行為也提出了現實性、專屬性、程序性、適當性的要求，行政應急性原則的運用需要有相應的法律救濟機制作為保障。新晨