公共治理理論研究的難題范文
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作者：婁成武譚羚雁單位：東北大學(xué)文法學(xué)院
“治理”術(shù)語(yǔ)有著悠久的語(yǔ)源學(xué)淵源，如拉丁文中的“gubernare”、希臘文中的“kybern？n”、“kubernetes”，它們指代的是“古代的船長(zhǎng)或舵手”。古希臘哲學(xué)家柏拉圖則把“kubernetes”一詞解釋為“掌舵或操縱的藝術(shù)”。
Rhodes在對(duì)英國(guó)政府的分析中認(rèn)為，“空洞國(guó)家”概括了當(dāng)前英國(guó)政府已經(jīng)發(fā)生的和正在發(fā)生的變化：“私有化以及公共干預(yù)范圍的縮小、中央與地方政府部門(mén)（相對(duì)于其它可選擇的服務(wù)系統(tǒng)，如中介）功能的缺失、英國(guó)政府（相對(duì)于歐盟）功能的缺失等。”［1］661國(guó)家空洞化實(shí)質(zhì)上是指公共部門(mén)變得碎片化，而這種碎片化使得政府執(zhí)行中的控制力減弱。“公共服務(wù)，如社區(qū)照顧，是由包括中央部門(mén)、地方當(dāng)局、衛(wèi)生部門(mén)、中介、私營(yíng)企業(yè)以及志愿性組織在內(nèi)的組織網(wǎng)絡(luò)來(lái)提供的……實(shí)際上，在20世紀(jì)80年代，英國(guó)政府增加了提供主要公共服務(wù)的組織網(wǎng)絡(luò)的數(shù)量。”［1］662然而，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)增加的時(shí)候，諸多復(fù)雜組織的調(diào)控變得困難，政府的調(diào)控能力也受到質(zhì)疑。Kettl指出，“由于合同外包，政府發(fā)現(xiàn)他們自己正處于復(fù)雜的公私關(guān)系的風(fēng)口浪尖上，而對(duì)這種公私關(guān)系的認(rèn)識(shí)和理解卻非常模糊。政府僅僅保留松散的影響力，然而卻要為一個(gè)他們?nèi)鄙僬嬲刂屏Φ捏w制負(fù)責(zé)。［2］”Rhodes也認(rèn)為“英國(guó)已經(jīng)通過(guò)重新喚起政府對(duì)資源的掌控來(lái)彌補(bǔ)介入控制的缺損，分散的服務(wù)供給與集中的財(cái)政控制并肩同行。那些不介入的控制不可能給予政府足夠的影響力以調(diào)控網(wǎng)絡(luò)，國(guó)家空洞化侵蝕了政府的協(xié)調(diào)與計(jì)劃能力。”［1］662無(wú)獨(dú)有偶，F(xiàn)re－derickson在對(duì)公共管理發(fā)展的描述中提到，“公共管理正在穩(wěn)步向前發(fā)展……趨向于協(xié)調(diào)理論、網(wǎng)絡(luò)理論、治理理論以及制度構(gòu)建和維持理論。公共管理在理論和實(shí)踐上，正重新定位自己以應(yīng)對(duì)分散國(guó)家所帶來(lái)的各種麻煩問(wèn)題。簡(jiǎn)言之，重新定位的公共管理是一門(mén)力圖使碎片化和不完整的國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的政治科學(xué)。”［3］702當(dāng)然，并不是所有的學(xué)者都認(rèn)同這種“分散國(guó)家”的說(shuō)法，然而國(guó)家的分散化卻是事實(shí)。Schick也認(rèn)為，“國(guó)家已經(jīng)被弱化，地方分權(quán)使得資源和權(quán)威從中央向地方轉(zhuǎn)移；獨(dú)立中介從它們?cè)靖綄俚膰?guó)家手中獲得經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；世界組織侵占了國(guó)家一些非常重要的功能，包括刑事司法，國(guó)防和經(jīng)濟(jì)政策；非政府組織已經(jīng)成為公共服務(wù)的提供者，并往往在國(guó)際論壇中扮演準(zhǔn)政府的角色；市場(chǎng)也日益被用來(lái)提供公共服務(wù)。”［4］94－95Pierre則認(rèn)為，“治理的興起不應(yīng)被看作是國(guó)家的衰敗，而應(yīng)該是國(guó)家適應(yīng)外部環(huán)境變化的一種能力的體現(xiàn)。”［5］3在他看來(lái)，國(guó)家空洞化不是一種零和博弈，治理的興起會(huì)增加國(guó)家對(duì)公民社會(huì)的控制。因此，Pierre更愿意將國(guó)家的空洞化看作是一種轉(zhuǎn)變和改革，而不是國(guó)家的弱化。丹麥政治學(xué)家Sorensen同樣對(duì)國(guó)家的碎片化屬性與現(xiàn)狀有所關(guān)注，她認(rèn)為，“國(guó)家并不是作為一個(gè)統(tǒng)一體，而是作為一套既聯(lián)系又分割的機(jī)構(gòu)與制度而行動(dòng)的。首先，國(guó)家已經(jīng)成為一個(gè)分化、碎片化以及多中心的組織綜合體，這一復(fù)合體是通過(guò)幾乎正式化的網(wǎng)絡(luò)來(lái)保持良好狀態(tài)的；其次，治理往往通過(guò)公私參與者的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來(lái)推動(dòng)，國(guó)家與社會(huì)的分界線已經(jīng)變得模糊。”［6］100
二、公共治理的概念界定
公共治理并沒(méi)有形成一個(gè)普遍認(rèn)同的概念，西方學(xué)者都明確表明公共治理概念界定的困難。Pierre與Peters認(rèn)為，治理的概念是“出了名的含糊不清”［7］7；Schneider則認(rèn)為，治理一詞的概念模糊正是“治理這一學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)成功的秘訣”［8］25；Kohler－Koch與Rittberger也指出，盡管做了大量努力，“但是關(guān)于治理的概念化仍存在迷惑”［9］28。盡管如此，仍有諸多學(xué)者對(duì)治理的內(nèi)涵做出了解釋。Rhodes認(rèn)為治理至少有六種用法：“①最小化政府。重新界定政府公共干預(yù)的范圍和形式，并強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和準(zhǔn)市場(chǎng)在公共服務(wù)提供中的功能與作用；②私營(yíng)部門(mén)的治理。治理不是關(guān)于公司事務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)，而是給予全面的方向指導(dǎo)，監(jiān)督管理層的執(zhí)行……所有的公司不僅需要管理，也需要治理；③新公共管理。新公共管理與治理有相通之處，掌舵不僅是新公共管理的核心，也是治理的同義詞。新公共管理關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)、顧客、產(chǎn)出，這與奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的公共部門(mén)要‘更少的統(tǒng)治’（更少的劃槳），而要‘更多的治理’（更多的掌舵）不謀而合；④善治。這是世界銀行組織針對(duì)第三世界國(guó)家提出的治理規(guī)劃，要求政府能夠發(fā)揮相應(yīng)的系統(tǒng)作用、政治作用、行政作用；⑤社會(huì)神經(jīng)系統(tǒng)。由政府一個(gè)中心主體進(jìn)行管理存在局限性，單一的權(quán)威主體已經(jīng)不存在，代之而起的是多個(gè)主體；⑥自組織網(wǎng)絡(luò)。它由需要相互交換資源（如資金、信息、技術(shù)等）的政府、私營(yíng)部門(mén)、非政府組織共同構(gòu)成，以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)并使效益最大化。”［1］653－658在六種用法中，Rhodes更傾向于自組織網(wǎng)絡(luò)的治理應(yīng)用，并將治理看作是網(wǎng)絡(luò)的自治管理。Stoker在其最早的關(guān)于治理的論文《作為治理的理論：五個(gè)論點(diǎn)》中提出了五個(gè)核心論點(diǎn)：“①治理關(guān)注一系列源于政府但又不限于政府的公共機(jī)構(gòu)和參與者；②治理明確指出在解決社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的過(guò)程中存在邊界和責(zé)任上的模糊；③治理明確肯定了在涉及集體行動(dòng)的公共機(jī)構(gòu)之間存在權(quán)力依賴；④治理意味著參與者將形成一個(gè)自治性的自組織網(wǎng)絡(luò)；⑤治理認(rèn)為政府辦好事情的能力并不是依賴于政府的權(quán)力與權(quán)威，而是能夠利用新的工具與技術(shù)實(shí)現(xiàn)調(diào)控與指導(dǎo)。”［10］18這五個(gè)論點(diǎn)意在提醒我們關(guān)注治理的復(fù)雜性，以及參與其中的政府組織與非政府組織之間的相互關(guān)系。Salamon則把治理的興起看作是一場(chǎng)革命，“這場(chǎng)革命的中心不僅是政府活動(dòng)范圍和規(guī)模，也是政府行為基本形式的根本轉(zhuǎn)變。公共活動(dòng)的工具以及用于解決公共問(wèn)題的手段都在大量激增。以前，政府的行為被主要限制在由官僚組織直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上，而現(xiàn)在政府的行為包括許多令人眼花繚亂的借貸、抵押、合同、社會(huì)規(guī)制、經(jīng)濟(jì)規(guī)制、保險(xiǎn)、稅收支出、優(yōu)惠購(gòu)貨券等等。”［11］1611Lynn則把治理的重點(diǎn)放在滿足公共需求的責(zé)任和能力的分化上，認(rèn)為治理變成了協(xié)調(diào)不同行為者趨向共同目標(biāo)的縱向和橫向手段的集合。“治理包括社會(huì)制度、法律、規(guī)則、司法裁決、行政活動(dòng)，這些都能夠約束、規(guī)定并保證公共目標(biāo)與服務(wù)的提供。”［12］7盡管學(xué)者們對(duì)治理有各自的解釋，但也達(dá)成了最起碼的一致，即認(rèn)為“治理的實(shí)質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁。”［10］17正如同Kooiman與VanVliet認(rèn)為的那樣，“治理概念指出的是一種結(jié)構(gòu)或一種秩序的產(chǎn)生，這種結(jié)構(gòu)或秩序不是由外部強(qiáng)加的，而是多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的參與者互動(dòng)的結(jié)果。”［13］64
三、公共治理理論的核心－網(wǎng)絡(luò)管理
治理視角提出的一個(gè)不證自明的觀點(diǎn)是：治理是由諸多參與主體及組織混合而成的網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作。Rhodes將政策網(wǎng)絡(luò)（policynetworks）概念應(yīng)用于英國(guó)中央與地方政府關(guān)系的分析，認(rèn)為治理就是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)的管理。在《新治理：沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》一文中，Rhodes更多的是將網(wǎng)絡(luò)定義成一種自組織性質(zhì)，承認(rèn)網(wǎng)絡(luò)的自治和自我管理，并列出了治理在網(wǎng)絡(luò)視角下的四點(diǎn)特征：“①公共組織、私人組織、志愿者組織之間相互依賴；②由于資源交換和協(xié)商共同目標(biāo)的需要，網(wǎng)絡(luò)成員間持續(xù)互動(dòng)；③博弈式互動(dòng)來(lái)源于信任，并受網(wǎng)絡(luò)參與者協(xié)商且達(dá)成一致的賽局規(guī)則的規(guī)制；④很大程度上網(wǎng)絡(luò)脫離政府而自治。”［1］660當(dāng)然，與Rhodes自組織網(wǎng)絡(luò)的視角相區(qū)別，大多數(shù)學(xué)者如Pierre、Kettl、Sorensen等則認(rèn)為，治理關(guān)注的焦點(diǎn)是政府如何有效的與組織網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)，即網(wǎng)絡(luò)不是自主、獨(dú)立于政府的，而是由政府指導(dǎo)并推動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)。實(shí)際上這也形成了關(guān)于網(wǎng)絡(luò)管理理論的一種爭(zhēng)論，即“沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理”是否真的存在？只有少數(shù)學(xué)者認(rèn)同治理的發(fā)生無(wú)關(guān)乎政府統(tǒng)治，支持者看到了傳統(tǒng)治理形式遭遇的挑戰(zhàn)，并認(rèn)識(shí)到治理過(guò)程與實(shí)踐的變化；而反對(duì)者則是從政府調(diào)控視角去看治理，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)需要政府的管理和規(guī)制。對(duì)于政府是如何推動(dòng)并管理網(wǎng)絡(luò)的，Kickert、So－rensen、Salamon的觀點(diǎn)具有代表性。荷蘭學(xué)者Kickert區(qū)分了兩種類(lèi)型的政府管理網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略：管理競(jìng)賽（gamemanagement）與網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建（networkstructuring）。
前者是對(duì)現(xiàn)存網(wǎng)絡(luò)內(nèi)關(guān)系的管理，后者則是改變網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及參與者的努力。第一種類(lèi)型常常需要政府為尋求妥協(xié)以創(chuàng)造出共同決策的環(huán)境，比如政府可以為達(dá)成一種新規(guī)制而召集所有利益相關(guān)者，并由此產(chǎn)生被所有利益相關(guān)者認(rèn)可的利益結(jié)果。第二種類(lèi)型則是更多的介入式干預(yù)，改變參與主體間關(guān)系，轉(zhuǎn)變資源分配方式，尋求政策方向的變動(dòng)。新成員被帶入到網(wǎng)絡(luò)，給予其合法性和資源，并提供其機(jī)會(huì)影響決策過(guò)程、推動(dòng)可能結(jié)果的產(chǎn)生。與上述兩種類(lèi)型不同，Sorensen提供了一個(gè)有用的分析框架，界定了網(wǎng)絡(luò)管理的四種方式：①自我構(gòu)建式不介入（hands－offframingofselfgov－ernance）；②故事敘述式不介入（hands－offstorytel－ling）；③支持與促進(jìn)式介入（hands－onsupportandfa－cilitation）；④參與式介入（hands－onparticipation）。［14］后兩種可以看作是政府通過(guò)積極主動(dòng)的直接介入以推動(dòng)特殊利益的實(shí)現(xiàn)，而前兩種不介入的行為方式更值得我們研究。自我構(gòu)建式不介入包括政府通過(guò)促進(jìn)立法為網(wǎng)絡(luò)發(fā)展提供總體方向，而受委托組織則可以自由規(guī)劃達(dá)成目標(biāo)的路徑和機(jī)制；政府通過(guò)采取激勵(lì)措施鼓勵(lì)組織以特殊方式實(shí)現(xiàn)相互合作。不同于正式的目標(biāo)設(shè)置和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，故事敘述式不介入則是通過(guò)講故事的方式影響網(wǎng)絡(luò)。“通過(guò)敘述式的講故事，可以建構(gòu)利益關(guān)系，樹(shù)立敵友形象，為個(gè)人、全體和整個(gè)社會(huì)描繪過(guò)去和未來(lái)的景象從而塑造理性行為的形象。因此，講故事代表了一種不通過(guò)直接干預(yù)而影響自治主體政治戰(zhàn)略的不介入方式。”［6］101Salamon認(rèn)為，不同于傳統(tǒng)公共行政和新公共管理下的官僚組織的管理和控制技巧，治理突出“可實(shí)施技能”（enablementskill），它要求把參與主體平行分布在網(wǎng)絡(luò)中，在互相依賴的情境下實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，并提出了三種關(guān)鍵的管理技能：“一是激活技能，使所有相關(guān)人員都參與到解決問(wèn)題的行列中；二是能夠協(xié)助網(wǎng)絡(luò)中各要素高效的互相合作的組織能力；三是調(diào)節(jié)能力，公共管理者需要確定哪一種激勵(lì)與懲罰相結(jié)合的機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。”［14］Goldsmith與Eggers認(rèn)為，“對(duì)于所有類(lèi)型的公共組織而言，管理網(wǎng)絡(luò)的技能與其管理員工的技能一樣對(duì)組織的成敗至關(guān)重要。管理者的關(guān)鍵任務(wù)包括在伙伴中建立目標(biāo)聯(lián)盟，避免溝通中斷，克服信息缺失和能力缺陷。”［15］21－22網(wǎng)絡(luò)管理已成功的指出了一條公共管理發(fā)展的新道路，然而學(xué)者也對(duì)網(wǎng)絡(luò)管理的概念及應(yīng)用評(píng)估提出了質(zhì)疑。Dowding認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)更多的是學(xué)者用來(lái)表達(dá)一種不同以往的治理方式的隱喻，而對(duì)于網(wǎng)絡(luò)概念以及如何更好的分析網(wǎng)絡(luò)并不明晰。Marsh與Smith指出，網(wǎng)絡(luò)與政策結(jié)果之間的因果關(guān)系并不明確，如果要理解網(wǎng)絡(luò)對(duì)政策產(chǎn)出的影響，必須考慮多種因素：網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的背景、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（緊密的還是松散的）、不同網(wǎng)絡(luò)主體可使用的能夠影響結(jié)果的技能和資源等等。
四、公共治理理論研究的困境
西方學(xué)者在積極分析治理應(yīng)用的同時(shí)，也從不缺少對(duì)治理所面臨的現(xiàn)實(shí)困境的闡述。Stoker在闡述治理的五個(gè)核心論點(diǎn)的同時(shí)，也指出了與每個(gè)論點(diǎn)相關(guān)聯(lián)的理論困境：“①與治理相關(guān)的制定政策過(guò)程這一復(fù)雜現(xiàn)實(shí)，與據(jù)以解說(shuō)政府而為之辯護(hù)的規(guī)范信碼相脫離；②職責(zé)的模糊性能夠引起逃避責(zé)任或“替罪羊”的出現(xiàn)；③權(quán)力依賴加重了政府非預(yù)期產(chǎn)出的問(wèn)題；④自組織網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使得政府對(duì)社會(huì)應(yīng)負(fù)的責(zé)任難以明確；⑤即使政府以靈活方式調(diào)控集體行動(dòng)的領(lǐng)域，治理失靈仍可能出現(xiàn)。”［10］19綜合西方學(xué)者的研究結(jié)果，公共治理理論的現(xiàn)實(shí)困境可總結(jié)為兩個(gè)：治理失靈、責(zé)任挑戰(zhàn)。
1．治理失靈
作為市場(chǎng)失靈和國(guó)家失靈問(wèn)題的解決途徑，治理機(jī)制并不是萬(wàn)能的。就如同Jessop認(rèn)為的那樣，“市場(chǎng)、國(guó)家和治理都會(huì)失敗，這沒(méi)有什么可驚奇的。因?yàn)槭∈撬猩鐣?huì)關(guān)系的一個(gè)重要特征。”［16］30Malpas與Wickham也指出，“治理必然不是完美無(wú)缺的，它的必然結(jié)果只能是失敗。”［17］40低層面的失靈主要是網(wǎng)絡(luò)伙伴之間持續(xù)的回應(yīng)與協(xié)商出現(xiàn)斷裂，高層面的失靈則在于評(píng)估治理是否能夠提供比市場(chǎng)和必要的國(guó)家協(xié)調(diào)更長(zhǎng)期有效的產(chǎn)出。由此，不僅有必要考慮治理的過(guò)程，治理的影響及效果同樣需要關(guān)注。Sorensen與Torfing對(duì)治理失靈的原因做出了評(píng)論，“網(wǎng)絡(luò)治理依賴于不穩(wěn)定的社會(huì)和政治過(guò)程，并在一種難以駕馭的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下發(fā)生著。”［18］96而Jessop認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理失敗的原因在于“個(gè)人間、組織間、系統(tǒng)間三個(gè)層面的協(xié)調(diào)問(wèn)題，只要存在多種合作關(guān)系以及其它的治理安排，參與主體間的協(xié)調(diào)問(wèn)題就不可避免。”［16］30網(wǎng)絡(luò)伙伴間的沖突也往往會(huì)影響治理成效。沖突使得合作者之間相互妥協(xié)并討價(jià)還價(jià)，然而沖突無(wú)法立即或全部解決，從而合作者又進(jìn)入新一輪的協(xié)商。Hirschman也指出，“因宗教信仰、種族、語(yǔ)言或意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生的沖突給治理帶來(lái)了極大的難題。”［19］ch20在此基礎(chǔ)上，元治理（meta－governance）作為治理失靈的解決辦法進(jìn)入了學(xué)者的視野。Sorensen認(rèn)為，“元治理是一個(gè)包含了多種規(guī)制網(wǎng)絡(luò)工具的大概念，它指的是影響各種自組織過(guò)程的任何一種間接治理形式。”［6］100－101在Jessop對(duì)元治理的解釋中，政府雖然不再具有最高絕對(duì)權(quán)威，但卻充當(dāng)元治理的關(guān)鍵角色。“政府提供治理的基本規(guī)則和監(jiān)管秩序；保證不同治理機(jī)制和制度的兼容性；扮演政治團(tuán)體對(duì)話的主要組織者；配置相對(duì)壟斷的組織智慧和信息以塑造人們的認(rèn)知期望；充當(dāng)治理沖突中的‘上訴法庭’；通過(guò)支持較弱一方或系統(tǒng)建立權(quán)力關(guān)系的新平衡；改變個(gè)人和集體參與者對(duì)身份、戰(zhàn)略能力、利益等的自我認(rèn)識(shí)；承擔(dān)治理失敗時(shí)的政治責(zé)任。”［16］30因此，元治理是當(dāng)治理失敗時(shí)對(duì)治理的治理，我們可以把元治理看作是治理失靈時(shí)重視政府重要作用的另一種表述。
2．責(zé)任挑戰(zhàn)
Bovens指出，“‘多只手的問(wèn)題’要求治理關(guān)注責(zé)任問(wèn)題，在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)組織背景下，這一問(wèn)題更具挑戰(zhàn)性。”［20］在他看來(lái)，多只手涉及治理目標(biāo)的情況下，很難恰當(dāng)分配成功與失敗的責(zé)任。Pierre與Peters則清楚的認(rèn)識(shí)到“參與治理的那些行為者有必要對(duì)他們的行為負(fù)責(zé)”，并提醒“我們始終沒(méi)有創(chuàng)造出一種治理視角下的政治責(zé)任模型”［21］5。在Stoker看來(lái)，治理的復(fù)雜性“已使得問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)政策制定者和公眾不知道誰(shuí)應(yīng)該擔(dān)負(fù)責(zé)任，這就可能導(dǎo)致政府主體將責(zé)任推給私人供貨商，而更糟糕的是尋找‘替罪羊’的可能性增加。那些處于解釋并引領(lǐng)公共輿論的人往往能夠把失敗或困難推給別人。這類(lèi)問(wèn)題并不鮮見(jiàn)，問(wèn)題是治理結(jié)構(gòu)給它們?cè)黾恿藱C(jī)會(huì)。”除此之外，“自組織網(wǎng)絡(luò)面臨的困境在于：對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？治理要求不同的機(jī)構(gòu)把各自的資源和目標(biāo)湊到一起，在這種情況下對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題可以在兩個(gè)層次上發(fā)生：一是該網(wǎng)絡(luò)的單個(gè)成員，另一個(gè)是被排除于任何特定網(wǎng)絡(luò)之外的機(jī)構(gòu)或人。某些群體的成員有可能對(duì)由各群體的領(lǐng)導(dǎo)者同意、由網(wǎng)絡(luò)做出的安排不滿而又難以表示不滿，或是難以遵行。為難之處在于，網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)大而他們的群體是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的一部分，而即使所有群體的各個(gè)成員都滿意，對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)的問(wèn)題仍可能發(fā)生，因?yàn)樗械木W(wǎng)絡(luò)在一定程度上都有排他性。它們是由其成員的自我利益驅(qū)動(dòng)的，根本的動(dòng)力并不在于對(duì)廣大公眾利益的關(guān)懷，尤其不關(guān)心排除于網(wǎng)絡(luò)之外的人。”［10］22－24由此，公共治理模式下的民主責(zé)任問(wèn)題不能被忽略，誰(shuí)負(fù)責(zé)？對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？即民主責(zé)任的主體和客體成為理論發(fā)展中的難題。
五、公共治理與傳統(tǒng)公共行政、新公共管理的比較分析
關(guān)于治理與傳統(tǒng)公共行政，學(xué)者們認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政處理各組織內(nèi)部政治與行政分開(kāi)的管理問(wèn)題以及這些組織內(nèi)部的政策制定、預(yù)算與執(zhí)行；而治理關(guān)注的焦點(diǎn)則是組織與參與主體之間的復(fù)雜關(guān)系。傳統(tǒng)公共行政注重確定、指令性的結(jié)果，而治理則更多關(guān)注非預(yù)期結(jié)果。總之，治理被看作是比政府統(tǒng)治更廣泛的概念。關(guān)于治理與新公共管理，Rhodes從治理的視角出發(fā)，總結(jié)出新公共管理的四個(gè)不足：“①采用組織內(nèi)的關(guān)注視角，注重‘3E’、收入以及權(quán)力與責(zé)任的明確劃分，忽視組織間關(guān)系的管理以及沒(méi)有科層控制的目標(biāo)協(xié)商；②過(guò)分沉迷于目標(biāo)，延續(xù)了目標(biāo)管理理念；③關(guān)注結(jié)果。在組織間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，管理形式隨治理結(jié)構(gòu)的改變而改變，‘多只手’的治理方式使得貢獻(xiàn)與責(zé)任難以明確劃分，而關(guān)注目標(biāo)與結(jié)果的管理主義并不能適應(yīng)新的治理時(shí)代；④競(jìng)爭(zhēng)與調(diào)控的矛盾。”［1］663－664另外，Peters與Pierre則認(rèn)為“治理關(guān)注過(guò)程，新公共管理關(guān)注結(jié)果；治理強(qiáng)調(diào)組織間關(guān)系，新公共管理強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)關(guān)系；治理是在一定程度的政治控制下維持公共部門(mén)資源，并通過(guò)發(fā)展戰(zhàn)略保持政府的行動(dòng)能力，而新公共管理實(shí)質(zhì)是公共部門(mén)改革，使公共機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成與私人組織、營(yíng)利性組織相區(qū)別的一系列組織，而區(qū)別在于所提供公共產(chǎn)品的性質(zhì)。”公共行政學(xué)范式在每個(gè)時(shí)代都有不同的發(fā)展訴求，傳統(tǒng)公共行政注重“效率”，新公共管理強(qiáng)調(diào)“績(jī)效”，新公共服務(wù)追求“公平”。因此，為確保治理理論在當(dāng)今時(shí)代的優(yōu)勢(shì)地位，學(xué)者們引入了新的“公共價(jià)值管理范式”，甚至將公共價(jià)值管理的敘述看作是與治理視角最為匹配的范式。因此，Stoker從公共價(jià)值管理范式的視角對(duì)三者進(jìn)行了區(qū)分，并重新思考效率、責(zé)任與公平問(wèn)題。
