突發事件應急能力提升探索范文

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近幾年，影響我國的各種突發事件頻頻爆發,不斷對社會的穩定和發展產生重大危害,在社會動態發展中政府如何創新社會管理，這對我國政府的管理能力提出了新的挑戰。當然我國政府對突發事件的應急管理水平和應急能力正在逐步提高，突發事件的應急管理體系和制度正在逐步完善，但在行政實踐中仍存在許多應引起關注的問題。

一、從突發事件應對中看政府應急管理體系和應急能力的不足

（一）職能缺位：缺乏常設的、權威的、具有獨立地位的應急管理綜合協調部門

一個嚴密的突發事件應急機制，已經是政府在市場經濟條件下對社會公共事務管理系統中的一個重要組成部分。然而，我們也清楚地看到，突發事件應急機制的建立雖然事關社會民生、事關國際影響，具有很強的外部性收益，但作為一種非盈利的公共產品，一旦政府的公共管理職能構成中沒有這方面的專門建制，體制建設和公共投入方面就會缺乏相應的安排，最終必然導致整個應急能力的建設和發展滯后。在北京29屆奧運火炬傳遞過程中體現出來的政府在外交方面應急能力的缺失，面對藏獨分子的破壞和一些西方國家不友好的舉動，我國政府并沒有表現出足夠的事前預見性和事后的應急公關能力。這是我國在經濟體制轉軌過程中，政府在公共管理職能上的明顯缺位，而地方政府也存在這樣的不足。當前，我國地方政府的應急中心大約有這樣幾種：一是辦公室設在市委市政府的總值班室；二是把人防部門作為防災救援的工作的綜合協調部門；三是以原110報警服務臺為基礎，成立應急聯動中心，負責社會聯動系統的整體協調和運作。由此顯示出我國政府應急管理缺乏一個獨立的、常設的、有權威的管理協調部門，以至于每每碰到突發事件，政府在初期總是面臨準備不足、缺乏應對的被動局面，一般都是臨時成立應急處理工作組倉促應對，往往導致事態擴大，而在接下來的防控上又不得不通過行政手段調動一切資源來集中解決。

（二）機制缺位：突發事件的應急機制發展滯后，應急能力無法發揮

由于公共應急職能的不明確，在具體的突發事件應急機制建設上，各個環節都存在著滯后和脆弱的問題。

首先是預防預警機制。預防預警機制應包括風險評估、預防措施、監測預警等項內容，這需要政府和社會公眾一起實施方有良好成效。但在我國，社會公眾的危機意識和防范意識是比較淡薄的，且自救意識和自救能力還不夠強，主動參與程度薄弱。例如2007年我國山東濟南市突降暴雨，導致34人死亡，6人失蹤，171人受傷。根據事后山東省氣象臺提供的資料，當天下午15點，氣象臺了暴雨黃色預警信號，17點，氣象局與省國土資源廳聯合了地質災害預報，但大街上并沒有多少市民能夠從有效的渠道得到這些信息，他們甚至不清楚“黃色信號”的含義。當災害突然降臨，不知如何自救以及如何求救，完全是等待救援的被動狀態；而政府救助資源在某個時段可能又是極其有限的，不能迅速全面地覆蓋到每個受害群眾，造成不必要的傷亡。

其次是快速反應機制。建立有效的國家對突發事件的快速反應機制，最大程度地減少由于災害給人民生命財產所造成的損失，給正常的社會秩序造成的巨大破壞，這是政府的管理職責。我國現有的政府應急管理體系，從快速反應機制來看，尚未建立不同突發事件之間的協調機制和應急管理體系，使得應對復合型和國際型突發事件效率低下。主要表現為兩個方面：第一，對單項突發事件的快速反應能力比較強，而對復合突發事件的快速反應機制顯得效率比較低；第二，還沒有完全建立起處理不同突發事件之間的協調機制，包括同級政府不同職能部門之間的等級協調和上下級政府之間的非等級協調機制。

第三是信息披露機制。我國公眾的信息辨別能力并不強，某事件發生之后，由于相關信息的失真，各種信息的傳播真假難辨，道聽途說和流言往往成為加重危機的加速器。如“石首”事件，它就是因一名酒店青年廚師的命案，在種種傳言的發酵下釀成沖突。“石首案的起因是一起非正常死亡案，面對諸多疑問，警方的解釋未能成功說服死者家屬和公眾。在長達約80個小時內，一方面是政府的新聞語焉不詳；一方面是網友借助非正式媒體信息、探尋真相。”（2009年06月24日09:28）。《人民日報》時評的闡述，說明在這起事件中明顯地暴露出政府信息披露系統建設上的不完善，缺乏突發事件發生期間的信息公開機制。

（三）保障缺位：缺乏完備的應急管理法律保障體系

從立法角度來看，我國政府應急管理的法律體系初具規模，已經先后制定了一些有關處理公共突發事件的法律法規，如制定了應對社會動亂的《戒嚴法》，應對重大自然災害的《防震減災法》、《防洪法》和《消防法》，應對安全事故的《安全生產法》、應對公共衛生的《傳染病防治法》；針對“非典”危機，2003年5月12日國務院頒布《突發公共衛生事件應急條例》；而松花江事件之后，政府立即采取了措施加強國家環境緊急事件的預防與響應，2005年12月頒布了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，2006年1月出臺了《國家突發性環境事件應急預案》等。不過這些法律本身具有很強的獨立性，部門管理色彩很重。即使2006年1月8號頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》和2007年11月1日實施了《突發事件應對法》，國家法律對突發事件的預防與響應仍然有待加強。而且各部門法律的應急條款并沒有很好地整合或協調，法律中的有關條款往往比較籠統和簡略，只提供了原則但沒有實施細則。此外，應急管理的法律法規也沒有得到嚴格的執行和遵守。從保障體系上來看，我國政府應急管理的法律法規體系尚不完善，還需要強化配套建設。

（四）能力缺位：基層政府應對突發事件的應急能力低下

首先是應急預案落實不到位。目前，我國政府的應急預案在2006年初《國家突發公共事件總體應急預案》頒布后，按要求形成了突發公共事件總體應急預案、突發公共事件專項應急預案、突發公共事件部門應急預案、突發公共事件地方應急預案、企事業單位根據有關法律法規制定的應急預案、舉辦大型會展和文化體育等重大活動主辦單位應急預案等有針對性的以具體突發事件為基礎的預案，但從近期全國各地發生的一系列突發事件來看，還是忽視應急預案的演練、模擬和應用，某些地方政府在應對公共突發事件時，仍然處于無章可循的狀態，甚至有的地方政府面對突發事件手足無措，湖北省的“石首事件”就是這種現象的折射。

其次是應急管理主體單一化。當前我國的應急管理是“以國家或政府為中心”的，這會造成現實中應急管理主體單一、社會力量參與不足等諸多問題，從而降低了應急治理績效。應對突發事件不僅是對政府能力的挑戰，更是對全社會整體能力的綜合考驗。沒有全社會的積極參與和大力支持，僅靠政府的力量，想圓滿地解決公共突發事件是不可能的。無論是國家、政府還是被許多人寄予厚望的公民社會，都無法單獨承擔應對風險的重任，因為它們本身也是風險的制造者。若僅依靠國家或政府，會使應對突發事件的治理失效。2011年3月11日日本地震后的國民的表現可以為我們所借鑒。

二、突發事件的政府應急管理體系與應急能力建設

（一）政府應“以人為本”確定自己的職能定位，成立資源準備充分的專門權威應急管理機構

我國政府代表著最廣大人民群眾的利益與權力。人民的生存權是最基本的權力，應急管理和應急機制正是一種在非正常狀態下保障人民生存

權力的體制，是國家安全和社會穩定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的職責。政府應急管理職能的界定包括三個方面：一是應急管理的職責劃分應該是準確的；二是中央政府、地方政府和各個部門在應急管理體系中的職能分工應是相對獨立、相互信任、相互協調的；三是服務于職能發揮的基本的資源儲備、信息體系建設應是配套的。在應急管理職能確定的情況下，成立專門的、權威的應急管理機構，這個專門常設的應急管理機構應該具有相應的權威和明確的責任，全面負責組織、檢查、督促地方政府日常應急管理體系的建設，在突發事件發生后擔負起調度和協調應急管理工作。

（二）突發事件的應急機制建設是一項系統工程，必須由政府為主來建立

政府應急管理體系與應急能力建設并不是某一個具體部門的事情，也不是一個單純的投入，而是由政府應急職能、應急體制、應急投入等構成的一個系統，這樣的應急機制只能由政府為主導來建立。應急機制構建主要包括三部分：第一是突發事件爆發前的預警，應急管理的評估系統和信息系統的建設以及應急管理的監測系統建設，在此基礎上建立應急管理的預警系統，提高對突發事件的預見。第二是突發事件爆發后的應對，要建立應急管理的指揮系統，專門的應對突發事件的基金儲備，應急管理的監測系統，快速反應作出處置。同時構建應對突發事件的信息溝通機制，有效的溝通機制在應急管理過程中發揮著十分重要的作用。第三是應急響應結束后的考評，需要建立應急評估系統，應急恢復系統，應急管理創新系統。

（三）建立健全國家應急管理的法律法規體系

運用法律手段來實施有效的應急管理是世界各國普遍采取的措施和對策，實踐證明，將應急管理納入法制化軌道，建立一整套相互匹配、協調運作的法律法規體系有利于保證突發事件應對處理措施的正當性和合法性。我國近年來爆發的一些重大突發事件的發端與升級都與地方政府某些職能部門對存在已久的危機隱患的漠視密不可分，基層政府缺乏對危機隱患及時的監控和疏導。一旦發生突發事件，很多地方政府的慣常做法是強調“嚴防死守，不惜一切代價”，利用有效的行政權力和快速的行政手段被動地解決突發事件。

這種應對式、非程序化的應急管理方式，一方面難以及時應對日益多樣、復雜、頻發的各類突發事件，另一方面它所耗費的社會資源非常巨大，同時有可能損害到公民權利。建立健全國家應急管理的法律法規體系，不僅可以規范政府、社會、市場在突發事件發生時的責、權、利，還可以確保政府在處理突發事件的關鍵時刻采取最佳應對策略，提高應急管理的能力和水平，而且能夠使公眾依照相關的法律規則和程序對政府的應急管理行為實施監督，以保證在應急處置期間對公民權利進行有效的保護。

（四）提高基層政府應急管理能力

基層政府行政權力的完備性決定了基層政府領導和相關工作人員在應急管理中的重要地位，基層政府領導及主要干部能否具備應急管理能力，能否在科學發展觀指導下有效地處理各種矛盾，已經成為政府應急管理工作成敗的關鍵。2008年6月國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》出臺，2008年11月起，首次對全國各地的縣委書記進行為期七天內容為“如何正確處理各種利益矛盾，妥善處置突發事件”的輪訓，可見依法行政與應急管理體系建設重心下移已經成為趨勢。

黨的第十七屆四次會議上通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》也強調“按照政治上強、具有領導科學發展能力、能夠駕馭全局、善于抓班子帶隊伍、民主作風好、清正廉潔的要求，選好配強黨政正職領導干部”，體現出中央對基層政權執政能力和依法行政能力建設的前所未有的重視。