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一、關(guān)停露采礦山中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
(一)評(píng)估對(duì)象
沿著利益相關(guān)者理論的分析路徑,我們將此次關(guān)停所涉利益群體分為直接利益相關(guān)者和間接利益相關(guān)者兩類。直接利益相關(guān)者包括:廠礦業(yè)主及經(jīng)營(yíng)者、企業(yè)職工等;間接利益相關(guān)者包括:礦區(qū)所在的社區(qū)及其居民,產(chǎn)業(yè)延伸鏈上的相應(yīng)主體,如原材料供應(yīng)商、特定范圍內(nèi)的產(chǎn)品需求者、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者、與礦業(yè)相關(guān)的各類社會(huì)團(tuán)體或者組織等,更寬泛一點(diǎn),相關(guān)的政府部門(如國(guó)土、工商、供電等機(jī)構(gòu))、部分媒體也可納人這一范疇之中。
(二)評(píng)估內(nèi)容
在對(duì)關(guān)停露采礦山政策進(jìn)行基本評(píng)價(jià)和理論分析的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)分析政策執(zhí)行過程中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《關(guān)于健全社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和決策失誤責(zé)任追究機(jī)制的實(shí)施意見》的相關(guān)要求,關(guān)停露采礦山社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容主要有:
(1)考察此項(xiàng)政策能否反映大多數(shù)群眾的利益訴求,是否依照有關(guān)的法律法規(guī)嚴(yán)格出臺(tái)和執(zhí)行的。
(2)關(guān)停政策對(duì)行政相對(duì)人(主要是直接利益相關(guān)者和間接利益相關(guān)者)可能產(chǎn)生的影響,包括影響的內(nèi)容和程度大小,以及是否存在引發(fā)群眾規(guī)模性集體上訪或群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)。
(3)關(guān)停政策所涉及到的行政相對(duì)人可能出現(xiàn)的思想和行為取向。
(4)行政相對(duì)人特別是企業(yè)主(經(jīng)營(yíng)者)和職工的行為反應(yīng)可能引發(fā)的連帶性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),及其他不穩(wěn)定因素。
(5)關(guān)停政策實(shí)施過程中相關(guān)政府部門的執(zhí)行力問題。
(三)評(píng)估流程
評(píng)估過程按照以下六個(gè)規(guī)范性程序進(jìn)行:(1)廣泛公示。市級(jí)政府有關(guān)部門召開新聞會(huì),相關(guān)媒體作報(bào)道,讓此次關(guān)停工作所涉及的利益相關(guān)者和社會(huì)公眾了解關(guān)停露采礦山政策的相關(guān)情況。
(2)了解民意。評(píng)估小組通過座談、問卷調(diào)查、民意測(cè)評(píng)、重點(diǎn)走訪、網(wǎng)絡(luò)搜索等形式,廣泛征求關(guān)停工作所涉及的市級(jí)政府相關(guān)部門、區(qū)縣政府主管部門、基層政府、磚瓦行業(yè)協(xié)會(huì)、關(guān)停企業(yè)的企業(yè)主(經(jīng)營(yíng)者)和職工、村社集體和居民等社會(huì)各界的意見和建議。并對(duì)區(qū)縣各級(jí)單位關(guān)停政策的推進(jìn)情況、工作難點(diǎn)、社會(huì)反響、關(guān)鍵事件、相關(guān)各方的利益訴求有個(gè)全面和深人的了解。
(3)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)收集到的相關(guān)信息,對(duì)這次關(guān)停露采礦山可能導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和研究,擬制化解方案和應(yīng)急預(yù)案,進(jìn)而撰寫穩(wěn)評(píng)報(bào)告。
(4)專家論證。組織專家對(duì)評(píng)估事項(xiàng)進(jìn)行聽證和論證;
(5)做出結(jié)論。根據(jù)評(píng)估情況,做出同意實(shí)施、暫緩實(shí)施、不予實(shí)施的相關(guān)建議,形成此次關(guān)停工作的評(píng)估報(bào)告。
(6)全程穩(wěn)控。關(guān)停露采礦山需要全程的協(xié)調(diào)、配合,不能放松有可能導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的警惕。
(四)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
1.政策的合法性、合理性、可行性風(fēng)險(xiǎn)
合理性和合法性風(fēng)險(xiǎn)較小,因?yàn)槁恫傻V山政策。首先,企業(yè)主和企業(yè)職工對(duì)此項(xiàng)政策的理解還不到位,難于接受此政策帶給他們生活和經(jīng)濟(jì)的困難;其次,執(zhí)行部門之間的協(xié)調(diào)不到位,而且在執(zhí)行過程中遇到問題時(shí)的責(zé)任問責(zé)情況也得明確;最后,對(duì)利益相關(guān)者的賠償問題需要更明確的規(guī)定,以免利益相關(guān)者阻礙政策執(zhí)行的進(jìn)度。
2.直接利益相關(guān)者的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)
本次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以主體分析為主線,逐次理清政策執(zhí)行過程中隱含的風(fēng)險(xiǎn)。
第一,企業(yè)主:可采取對(duì)政府相關(guān)部門上訪或與所在街道、社區(qū)等基層組織進(jìn)行接洽與溝通,向政府高層表達(dá)不滿和尋求合法利益。或者無視采礦權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限,利用現(xiàn)有設(shè)備、技術(shù)和人員繼續(xù)從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng),以攫取經(jīng)濟(jì)利益,重點(diǎn)是利用夜間等非正常工作時(shí)間實(shí)施非法開采活動(dòng),進(jìn)而引發(fā)一些安全事故以及相關(guān)社會(huì)問題。更有甚者會(huì)鼓動(dòng)職工和村民等進(jìn)行集體上訪、圍堵基層政府辦公場(chǎng)所、堵塞公路干道或者其他更為極端的鬧事行為,形成大規(guī)模群體性事件。最后,關(guān)停政策可能會(huì)對(duì)一些企業(yè)造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī),致其難以正常支付職工工資、外債難以償還等等;部分企業(yè)也有可能以政府突然關(guān)停造成財(cái)務(wù)危機(jī)為由,停止支付職工工資、各類貨款和有關(guān)債務(wù),甚至出現(xiàn)所謂“跑路現(xiàn)象”。
第二,承包人(經(jīng)營(yíng)者):可能會(huì)協(xié)同其內(nèi)部職工進(jìn)行各種形式的維權(quán)活動(dòng)。集體性質(zhì)的廠礦決定了企業(yè)職工與承包人(經(jīng)營(yíng)者)的利益契合度更高,加之本地人和老職工較多,集體行動(dòng)的概率更高。同時(shí),基于集體企業(yè)與所在地方之間的多重關(guān)聯(lián)性,地方相關(guān)利益團(tuán)體也有可能通過直接或者間接方式予以聲援甚至直接參與。
第三,企業(yè)職工:隨同企業(yè)主和經(jīng)營(yíng)者采用參與集體上訪、圍堵政府辦公場(chǎng)所等各種請(qǐng)?jiān)感问綄?shí)施維權(quán)活動(dòng);對(duì)企業(yè)主施加壓力,保障其正常的經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)其正當(dāng)訴求難以滿足時(shí),也可能采取極端方式來表達(dá)不滿,從而產(chǎn)生較為嚴(yán)重的矛盾糾紛,引發(fā)社會(huì)治安問題。一些職工受生活所迫可能進(jìn)行偷竊、搶劫等違法活動(dòng),也會(huì)帶來社會(huì)治安問題。外地職工會(huì)就近重新尋求工作機(jī)會(huì),以便維持正常生活開支,然而這一過程也可能會(huì)對(duì)其他地區(qū)或者行業(yè)的就業(yè)市場(chǎng)造成一定壓力。第四,對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行訴求的過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn):現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)很有可能成為企業(yè)主表達(dá)利益和訴求的重要工具。包括網(wǎng)絡(luò)媒體、電視電臺(tái)、報(bào)刊雜志、廣播等都可能成為其主要的表達(dá)媒介。
3.間接利益相關(guān)者的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)
第一,社區(qū)集體及當(dāng)?shù)鼐用?關(guān)停政策會(huì)直接導(dǎo)致社區(qū)集體和部分居民收人的減少,尤其是集體性質(zhì)的廠礦企業(yè),一旦關(guān)停會(huì)造成社區(qū)集體收人的銳減;同時(shí),關(guān)停廠礦會(huì)使其所在地區(qū)失去便利的建筑材料來源,致使當(dāng)?shù)鼐用裥枰獜母h(yuǎn)的地方、付出更大的成本來獲取,這很容易引起當(dāng)?shù)鼐用竦牟粷M。第二,其他類型的間接利益相關(guān)者:部分廠礦企業(yè)主和經(jīng)營(yíng)者可能借口政府突然關(guān)停造成經(jīng)濟(jì)危機(jī)為由,停止支付各類貨款、有關(guān)債務(wù),停止供貨甚至“跑路”,從而將矛盾轉(zhuǎn)嫁到政府身上,引發(fā)社會(huì)不滿。同時(shí),間接利益相關(guān)者與直接利益相關(guān)者之間有可能形成“利益同盟”,進(jìn)而采取共同行動(dòng)。
4.綜合評(píng)價(jià)
經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估顯示關(guān)停露采礦山政策引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題的風(fēng)險(xiǎn)較小,但其中可能面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)就是直接利益相關(guān)者也即企業(yè)主(經(jīng)營(yíng)者)及其職工的反對(duì)和抵制。除此之外,其他方面造成風(fēng)險(xiǎn)的可能性都不是很大,而且除非各種條件成熟,否則其不可能惡化為更大的社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)。此外,目前已經(jīng)采取和即將采取的系列風(fēng)險(xiǎn)防范措施,在一定程度上會(huì)起到降低以致消除社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的效果,當(dāng)然效果的好壞很大程度上取決于防范措施的具體執(zhí)行力度。
(五)風(fēng)險(xiǎn)防范措施
經(jīng)過調(diào)查分析論證,關(guān)停露采礦山政策中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)主要由以下幾方面引起:政策執(zhí)行的細(xì)分度不足,主要體現(xiàn)在關(guān)停對(duì)象和實(shí)施時(shí)間上;補(bǔ)償不足或補(bǔ)償不平衡,經(jīng)濟(jì)利益的損失是最大的風(fēng)險(xiǎn)隱患;職工保障力度不夠,某些關(guān)停企業(yè)未給職工辦理正規(guī)保險(xiǎn),使得職工得不到其應(yīng)有的賠償;經(jīng)濟(jì)方面在短期內(nèi)對(duì)個(gè)別地方的負(fù)面影響,當(dāng)?shù)卮u瓦廠、石材的缺失導(dǎo)致本地貨源緊張、價(jià)格攀升,以及當(dāng)?shù)厝嗣竦木蜆I(yè)問題等;前期政策宣傳的力度不夠,沒能使利益相關(guān)者做好充分的準(zhǔn)備或?qū)で髣e的生存出路。在此給出以下相關(guān)建議:
(1)根據(jù)企業(yè)特點(diǎn),分類區(qū)別對(duì)待;
(2)細(xì)化實(shí)施周期,分段梯度推進(jìn);
(3)政策解釋到位,爭(zhēng)取民意支持;
(4)出臺(tái)配套措施,完善政策體系;
(5)建立責(zé)任機(jī)制,暢通信息渠道;
(6)及時(shí)籌措資金,進(jìn)行合理補(bǔ)償;
(7)排點(diǎn)企業(yè),實(shí)施有效監(jiān)控;
(8)明確責(zé)任主體,制定應(yīng)急預(yù)案。
二、結(jié)論
通過調(diào)研分析我們認(rèn)為露采礦山關(guān)停引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn),主要是體現(xiàn)在政府部門在執(zhí)行礦山關(guān)停政策過程中給相關(guān)利益群體的生產(chǎn)、生活、生命、財(cái)產(chǎn)等與其切身利益相關(guān)的各個(gè)方面所造成的負(fù)面影響和損失的可能性,其重心體現(xiàn)在社會(huì)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。此次社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中實(shí)行了利益相關(guān)者分析框架,可看出在政策的實(shí)際執(zhí)行中各個(gè)利益相關(guān)者之間的互動(dòng)和博弈,據(jù)此可進(jìn)一步作出切實(shí)有效的解決方案,有助于政策的科學(xué)推進(jìn)。
作者:阿爾達(dá)克.那斯?fàn)枂挝唬耗暇┐髮W(xué)政府管理學(xué)