成人高等教育辦學機構管制革新范文
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1．條塊分割的管理壁壘條塊分割的管理壁壘在我國成人高等教育辦學管理體制上也比較突出。比如從中央教育主管部門來看，成人高等學歷教育的招生計劃管理、學籍管理、日常教學管理、成人遠程教育管理、高等教育自學考試的管理以及成人高等教育的技術裝備等，就分屬于幾個司或中心負責。從地方教育行政管理來看，成人高等教育的管理職能也相應地被分解到地方招辦、自考辦、教育廳發展規劃處、高教處、學生處、學位辦等多個部門。從具體的辦學機構來看，成人教育、繼續教育、網絡教育、職業教育和培訓，往往也存在山頭林立的局面。成人高等教育管理的條塊分割，極易導致各自為政、部門利益爭奪;極易造成辦學資源浪費、管理效率降低;增加了成人高等教育的資源統籌、工作協調的困難;阻隔了各級各類教育的縱向銜接與橫向溝通，不利于搭建終身學習“立交橋”。
2．教育資源市場配置的行政性排斥我國成人高等教育資源市場配置行政性排斥的主要體現，一是教育資源配置計劃經濟體制烙印明顯。成人高等教育資源的供需均受政府主管部門的高度控制和約束，至今運用全國性統一入學考試、招生計劃和招生指標等計劃手段，實現對成人高等教育資源(特別是公辦高等院校資源)的壟斷，體現出極強的計劃經濟體制管理色彩。二是資源配置體制內外差別較大，公辦成人高等教育機構與民辦辦學機構在資源配置上缺乏公平和有效競爭的環境與機制。一方面，公辦成人高等院校在缺乏有效監督的體制之下，衣食無憂、缺乏創新進取意識和服務社會的動力，并且難以擴大和優化教育資源。另一方面，民辦辦學機構則面臨較高準入門檻、管理不規范、服務不到位等不公平的生存發展環境。總之，成人高等教育資源配置的政府壟斷以及體制內外的較大差別，形成了目前我國成人高等教育資源配置環境的基本特征:市場化、公平性和競爭性均處于較低水平。
3．社會參與的第三方缺位從總體來看，我國社會參與成人高等教育辦學機構治理還處于起步階段，社會參與成人高等教育辦學機構治理的范圍、程度與水平都有待提高，社會參與在許多管理領域還存在著缺位的現象，諸多社會參與管理的障礙還有待進一步消除。社會參與成人高等教育辦學機構治理不力的主要表現，一是社會參與權利弱化。二是社會參與制度和機制不健全。三是辦學機構與社會雙向參與力度不夠。四是作為重要力量的第三方參與的成人高等教育中介組織發育滯后。
二、創新我國成人高等教育辦學機構管理體制的若干建議
1．貫徹“統籌有力”原則，建立跨部門的統籌協調組織機構首先，由于成人教育廣泛地滲透于社會生活的各個領域，與社會的經濟、政治、文化、科技事業緊密結合在一起，單一的教育行政部門無法實現對全社會成人教育事業的統籌規劃、綜合協調和宏觀調控，因此有必要在政府機構中設立一個級別較高的綜合性的成人教育管理機構，負責全社會的成人教育事業的統籌規劃、綜合協調和宏觀調控。真正擔負起對全國和地方成人高等教育事業進行統籌規劃和宏觀管理的職責，最大限度地避免由于管理部門林立、各自為政、政出多門造成的扯皮和內耗。其次，該機構的主要職責應包括以下幾個方面:一是負責會同有關部門統籌規劃、綜合協調各類成人高等教育。二是提議并推動制定有關成人高等教育的方針、政策、法規。三是編制指導性的成人高等教育事業發展的規劃，研究、確定成人高等教育事業發展的規模、速度、布局、戰略重點等。四是指導、協調、監督成人高等教育方針、政策、法律、規章以及發展規劃的實現。五是指導成人高等教育事業的改革。六是為成人高等教育發展提供政策、信息與咨詢服務。
2．加快職能轉變，實現政府管理模式創新伴隨社會主義市場經濟體制的不斷完善，傳統的成人高等教育辦學機構管理政府職能定位和治理模式面臨越來越嚴峻的挑戰。因此，必須加快政府職能轉變，探索和創新成人高等教育宏觀管理模式。首先，應從微觀干預轉向宏觀調控。一是從成人高等教育辦學機構作為獨立的法人實體來看，政府職能的轉變要求建立政府統籌規劃、宏觀管理，辦學機構面向社會自主辦學的宏觀管理體制。二是政府放下“包袱”才能實現從微觀干預到宏觀調控。政府應徹底擯棄過去大包大攬、事無巨細的管理方式和手段，放下過多的管理“包袱”，才能真正實現管理模式的創新。其次，由依權管理轉向依法管理。在一定程度上說，社會主義市場經濟體制建立與完善的過程，也是社會治理從依靠行政權威轉向依靠法治手段治理的轉變過程。就我國成人高等教育辦學機構管理而言，這就要求各級政府從過去主要依靠行政權力向主要依靠法律法規來治理成人高等教育的辦學秩序和辦學環境。各級政府從依權管理走向依法管理，不僅有利于真正落實辦學機構的法人地位，而且有利于杜絕各級政府與管理部門的越位與越權。對于成人高等教育辦學機構管理而言，從依權管理走向依法管理，不僅要求各級政府抓緊制定和完善相關法律法規，以填補“無法可依”的規范真空，而更為重要的是要“有法必依”，才能真正實現法律為辦學機構“服好務”。再次，由直接管理轉向間接管理。由直接管理向間接管理轉變是我國教育管理體制改革的重要指導原則。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》強調各級政府要改變直接管理學校的單一方式，綜合應用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施，減少不必要的行政干預。就成人高等教育辦學機構管理而言，各級政府和教育主管部門從直接管理向間接管理轉變，就是要由過去的行政化管理方式轉向主要通過法律法規手段來進行管理;要由過去主要依靠行政等級關系和權威管理方式轉向主要依靠教育投入等財政手段來進行管理;要由過去事無巨細的管理向加強成人高等教育的統一規劃，引導整個成人高等教育健康、持續發展轉變;要由過去單純依靠行政命令向加強對成人高等教育辦學機構的政策指導、信息服務轉變。
3．進一步簡政放權，落實辦學機構的法人地位簡政放權就是指各級政府應將辦學機構的權力下放給辦學機構，真正落實辦學機構的法人地位和辦學自主權，以進一步激發辦學機構的內部活力。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》明確強調政府及其部門要依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任。成人高等教育辦學機構最基本的權利包括以下七個方面:一是自主設置和調整學科、專業的權利;二是自主制定辦學規劃并組織實施的權利;三是自主設置教學、科研、行政管理機構的權利;四是自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務的權利;五是自主確定內部收入分配的權利;六是人事管理權，即自主管理和使用人才的權利;七是資產和經費管理權，即自主管理和使用學校財產和經費的權利。只有將這些最基本的和本應屬于辦學機構的權利賦予或交換給辦學機構，才能真正落實辦學機構的法人地位，也才能夠真正保障辦學機構辦學自主性。只有進一步簡政放權，才能使辦學機構真正成為面向社會自主辦學的法人實體，并逐步建立起主動適應經濟建設和社會發展需要的自我發展、自我約束的運行機制。
4．推進政校分開，實現管辦分離的體制改革從教育行政管理角度而言，管辦分離的涵義是指教育行政管理主體與辦學機構在監管與舉辦的行政管理關系上適度分開措施的總和。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》強調:“隨著國家事業單位分類改革推進，要探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。為了適應國家行政管理體制改革要求，要明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任。”“為了適應中國國情和時代要求，要建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”可以說，上述內容指明了我國成人高等教育辦學機構管理體制未來改革的重要方向。成人高等教育政校分開、管辦分離的路徑，一是實行政府與辦學機構關系的重構。首先，政府主管部門要改變行政控制模式，將自己的職能主要定位于“管”，管好“應該管好”的事情。譬如，政府對成人高等教育事業的統籌協調與組織;制定成人高等教育的方針、政策和法規;制定各類學校設置標準;制定成人高等教育事業發展規劃;逐步建立支持成人高等教育改革的發展的服務體系;為辦學機構營造公平、公正、公開的市場競爭環境;規范辦學行為和組織對辦學機構教育質量的評估，等等。其次，政府與辦學機構關系的重構，重在管理權、主辦權與監督權的分離。“政校分開、管辦分離”的真正落實，需要權力的適當分離以及由此產生的制衡機制的制約，即政府的管理權、辦學機構的辦學自主權和辦學質量的監督權進行適度分離以及相應的制衡機制。這種制衡機制產生的前提條件是政府部門的“分權”和“放權”。所謂“分權”是指把過去政府集于一身的“管、辦、評”大權獨攬，分解為“管”(政府)、“辦”(學校)、“評”(社會)的相對獨立。所謂“放權”是把政府“不該管”、“管不好”的事務下放給學校和社會中介組織。二是實現官辦教育機構的行政剝離，即應當將各政府部門舉辦經營的各種成人高等教育“培訓基地”、“培訓中心”等從政府部門中完全剝離出來，實現成人高等教育辦學實體與行政部門的徹底脫離，切斷政府部門與成人高等教育培訓機構的利益鏈條，堵塞成人高等教育辦學實體向政府部門的利益輸送渠道。剝離后的成人高等教育培訓機構有的可以成為完全意義上的自主經營、自負盈虧的辦學實體，有的可以合并到相關成人高等教育辦學機構。成人高等教育培訓機構的行政剝離，有利于破除成人高等教育市場發展中的行政壁壘，有利于建立成人高等教育公平競爭的市場環境，有利于成人高等教育資源的優化配置。三是建立普通高校成人高等教育的管辦分離管理體制。必須打破目前普通高校成人(繼續)教育學院既是管理者又是辦學者的管理格局，實現管理機構和教學機構的分離。目前我國絕大多數普通高校的成人(繼續)教育學院，既是各種形式成人高等教育(包括函授、業余教育、成人遠程教育、普通高校自學考試、崗位培訓等)的管理者，又是相關教學任務的實施者和教學質量的監管者。也就是說，“管、辦、評”合一的行政化管理體制在普通高校成人高等教育管理中得到了復制。成人(繼續)教育學院既是管理者又是辦學者，多重角色身份集于一身，不僅不能有效調動院系等辦學機構的積極性，而且也不可能實現對辦學質量的真正監督。因此，應在普通高校建立專門的成人教育管理機構———成人(繼續)教育管理處，代表學校負責統籌學校各種形式的成人教育資源，負責論證研究校內成人教育管理政策，制定學校成人教育的發展規劃，協調校內個成人教育辦學實體之間的關系，監督各辦學實體成人教育的辦學行為，評估各種成人教育教學的質量等。原有的成人(繼續)教育學院和其他院系一樣成為相對獨立的校內成人教育教學實體，各教學實體發揮各自優勢，在成人教育處的統一管理下，開展成人高等教育工作。
5．發揮市場資源配置的基礎性作用我國市場經濟體制的建立以及多元化經濟格局的形成，在客觀上為高等教育資源的市場配置模式提供了支撐環境。發揮市場配置的基礎性作用，有利于打破我國公辦成人高等教育特別是普通高校成人高等教育一枝獨秀的局面;有利于消除成人高等教育資源配置的體制不公和內外差別，從而鼓勵社會力量投資成人高等教育，參與辦學，擴大成人高等教育資源，改善成人高等教育的結構和布局;有利于促進成人高等教育資源配置的科學化、效率化、合理化，并促進其自我積累、自我增值和自我發展，實現效益的最大化。為了進一步優化我國成人高等教育資源配置，首先必須建立科學、合理的成人高等教育經費投入和成本分擔機制。一是政府應承擔起作為非義務教育主要投資者的責任，重視和加強對成人高等教育的投入。二是隨著我國繼續教育和職業培訓職能的日益凸顯，政府應健全相關法律法規，在建立起企業、個人繼續教育和職業培訓積分制度的基礎上，對企事業單位和個人應該承擔的合理費用作出明文規定。三是政府應通過立法和稅收途徑，向企業征收教育稅，或者向雇傭單位征收畢業生稅;或建立良好的企業捐贈制度，鼓勵企業通過捐贈投資成人高等教育。其次，大力支持民辦力量參與成人高等教育。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010－2020年)》強調:我國高等教育辦學管理體制改革應健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制，形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發展的格局。大力支持民辦力量參與成人高等教育，是深化我國成人高等教育辦學機構管理體制改革的關鍵。在一定意義上說，我國成人高等教育體制改革的真正指向就是辦學體制改革。辦學體制改革絕不僅僅是在不同業務部門，不同層次政府間的管理權的更換，最主要的目的是喚起全社會對成人高等教育的關注，對辦學的參與，喚起多元化的辦學體制，最大可能地滿足個體和社會對高等教育的需求。再次，培育并完善競爭性的成人高等教育市場。要改變目前我國成人高等教育資源政府計劃配置模式的突出弊端以及公辦成人高校一枝獨秀的局面，必須積極培育并完善競爭性的成人高等教育市場。可以采取的對策包括:一是積極促進公辦成人高等教育辦學機構和民辦成人高等教育辦學機構之間的兼并和重組，支持和促進成人高等教育資源的合理流動和優化組合。二是調整公辦成人高校和民辦成人高校之間的結構失衡，改變公辦成人高校比例或份額過大的不合理局面，大力支持民辦成人高校的發展，讓更多的社會資源進入成人高等教育領域。三是加強政府對民辦成人高等學校的資金投入、支持、補助或稅收減免，以增強民辦成人高等學校的競爭力，保證成人高等教育市場的公平競爭。四是切實加強和落實民辦成人高校的法人主體地位。切實保障民辦成人高校在辦學資源的經營權、使用權和處置權等方面，享有與公辦成人高校等同的權利。
6．賦予成人高等教育中介組織相應的管理職能教育中介組織是指介于政府、學校和社會之間，遵循公開、公平和獨立原則，參與各種教育活動、促進教育發展的公益性社會中介組織。教育中介組織包括各種教育基金會、行業協會、大學聯合會、專業評估委員會、學校董事會、考試委員會、院校鑒定、資格與證書鑒定委員會、專業學科學會等。教育中介組織主要通過教育咨詢、評估、審議、鑒定等方式參與教育管理過程，它的基本功能是推動教育管理的科學化、民主化，并已成為現代教育管理體制一個不可或缺的組成部分。可以預見，在我國未來的教育管理體制中，教育中介組織將占據越來越重要的位置，并日益發揮重要的作用。由于成人教育具有高度社會性和多樣性，廣泛滲透于社會生活的各個領域，與經濟、政治、文化、科技事業緊密結合在一起，因此，在成人教育管理中充分發揮教育中介組織的作用就顯得尤為重要。首先，應進一步加強成人高等教育中介組織協助政府部門，加強成人高等教育行業管理和維護成人高等教育行業合法權益的職能。此方面職能的具體內容包括:一是經政府部門授權和委托，參與制定成人高等教育發展規劃;二是參與制定、修訂定成人高等教育的國家標準和行業標準，并承擔相應的組織、實施、監督職能;三是參與成人高等教育辦學機構的經營許可與資質審查;四是開展國內外成人高等教育的交流與合作;五是開展成人高等教育公益事業等。其次，賦予中介組織綜合協調的職能。中介組織的綜合協調職能大致包括以下幾個方面:一是政策性協調。如協助政府處理成人高等教育行業壟斷與競爭、公平與效率、效益與質量、市場與環境等方面的關系。二是經營性協調。如成人高等教育市場占有和準入、辦學規模等方面的協調。三是技術性協調。如成人高等教育領域的知識產權保護與新的專業、課程產品和教學技術的推廣、以及本行業專業化協作等等。再次，賦予中介組織對行業價格進行協調的職能。在社會主義市場經濟體制愈加完善的背景下，加強中介組織對行業價格進行協調的職能也愈加重要。對成人高等教育而言，發揮中介組織對行業價格協調的作用，一是要改變過去由政府統一定價的方式，二是要發揮行業對市場定價的監督作用，三是要發揮行業對國內成人高等教育的保護作用。也就是說，成人高等教育中介組織價格協調的主要職能，在于為政府決策提供價格信息、咨詢服務，同時要約束組織成員的價格行為，制止哄抬提價和相互壓價等行業惡性競爭行為，促進辦學機構的價格行為與市場價格運行相協調和公平競爭。第四，加強中介組織對行業的監督與評估職能。一是要加強中介組織對辦學機構辦學質量的監督。
我國成人高等教育的辦學質量引起了社會各界的普遍關注和詬病，因此，加強中介組織對辦學機構辦學質量的監督，對于保障和提高成人高等教育的質量尤為緊迫。二是教育中介組織對辦學機構的評估與監督，是糾正過去成人高等教育政府管、辦、評角色混亂的重要舉措，也是保障評估與監督公正性、可信性的重要前提。三是中介組織參與政府資金、資助項目的管理，不僅能在實際運作中發揮監督作用，而且能有效配合政府對項目實施過程的管理。四是中介組織通過對辦學機構質量的評估與監督，能夠更好地為學生、家長、辦學機構、政府和社會投資機構服務，真正起到政府、辦學機構、社會之間相互溝通的橋梁作用。第五，加強中介組織的教育決策咨詢職能。教育決策是教育發展的關鍵。有些重大教育決策的制定過程非常復雜，遠遠超出教育行政部門的能力范圍，需要跨行業、跨學科中介組織的各方面專家學者共同參與，才能作出科學決策。由于教育中介組織能夠獲得比較全面、準確、公正的行業信息和社會信息，因此對于教育決策的科學性提供了保障。此外，教育中介組織參與決策也是有效防止成人高等教育管理長官意志和官僚作風的有效途徑。為學生、家長、辦學機構、政府和社會投資機構提供信息咨詢服務，也應成為成人高等教育中介組織的重要職能之一。
作者：何光全杜以德單位：四川師范大學繼續教育學院曲阜師范大學職業與成人教育學院
