公共財政視角下的財政分權制度范文

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《中南財經政法大學學報》2014年第三期

一、我國財政分權體制現狀與存在的問題

我國1994年開始建立并延續至今的以分稅制為主要內容的財政分權管理體制,提升了中央地方的理財積極性和體現中央適當集中財力的意圖等方面取得了顯著成效,可以看到通過這一制度設計理順了中央與地方財權、事權,初步形成了財權與事權相匹配的機制.但同時我們又看到,財稅體制改革與行政體制改革未統一配套推進,加之我國地域廣闊、各地域經濟水平各不相同等原因,導致了我國財稅體制改革缺乏系統的配套制度,特別是在2006年免征農業稅后,基層財政的實際可用財力進一步減小,導致基層財政運轉更加困難,造成各級政府間財權、財力與事權不匹配的問題更加突出,集中表現在:

(一)中央與地方事權與支出責任劃分不清晰1．事權劃分缺乏明確的法律依據.財政分權理論首先解釋了為什么我們需要地方政府?從上面的分析我們可以看到,正因為地方政府在對本地區民眾的資源配置方面比中央政府具有更高的效率,所以地方政府的存在有其必要性,地方政府通過自身對信息掌握的優勢,能夠有的放矢地提供本地區公共資源和服務.以上分析形成了政府職權劃分的理論依據.而問題在于,目前我們國家有關地方財政體制的事權劃分缺乏明確的法律或法規規定,在內容上,現有的事權劃分也是沒有明確細致的規定,無論從法律層次還是約束力方面都不高,雖然在憲法中對相關事項進行了規定,但規定的條文僅限于原則性規定,沒有實質的可實施性規定[1].這一切導致了事權和財權在中央與地方之間劃分的模糊性,降低了資源配置的效率,造成各級政府對事權內容理解模糊,因而導致各級政府間事權交叉或未能安排完整的事權體系等情況.2．事權與支出責任界定不規范,中央與地方事權錯配.目前,我國各級政府的事權大體上是這樣進行劃分的:“主要從兩個層級劃分,中央政府和地方政府.地方政府主要負責該地區的公共服務,社會政務以及經濟發展;中央政府主要承擔全國范圍政治事務,提供國內公共品以及調節地區與地區間的經濟結構.”雖然在條例中進行了這樣的規定,但顯而易見的是,這樣的規定在實際中卻表現出很多不明晰的情況.中央擁有絕對的分配權力,但中央往往是不如地方政府更清楚基層情況,雖然對地方規定了各種職責,但中央的絕對權力造就了中央對本身應當承擔的事權卻不做明確的規定,這樣一來就導致下級履行從屬上級的過多的事權,下級承擔了過多理應由上級承擔的財權[2].這就加劇了事權交叉、支出責任劃分不清的問題,加劇了縣鄉財政困難,在一定程度上阻礙了基本公共服務均等化的進程.在目前的地方財政體制中,地方政府(市、縣、鄉鎮)實質上被要求提供大部分公共產品和服務,例如,地方政府提供了應當由中央政府提供的對下崗工人收入保障和事業培訓的服務.不僅如此,地方政府還提供了失業救濟金,城市低保以及地區性養老金.除此之外,地方政府還承擔了自己所要承擔的公共服務開支,如基礎教育,環境衛生,社會穩定安全等巨大開支.以義務教育為例,2009年地方教育經費總計約12931億元,其中預算內義務教育事業費達到約5735億元,而當年中央政府教育經費總額僅為1569億元.也就是說,地方投入的中小學的財政性撥款以及對貧困學生(處于義務教育階段)的資助和其他優秀獎學金額,完全超過了中央所投入的經費總額.這也說明了,在這一公共品(義務教育)的支出上,地方政府承擔了本應由中央政府承擔的責任,而從本質上來說,像義務教育這種能夠產生正外部效應且超出了地方管轄的公共品理應由中央政府承擔.

(二)地方稅體系不健全,地方政府缺乏主體稅種從兩個層面來看我國目前的分稅制財政體制:第一層面為中央與省級政府之間,在這個層面上我國明確地劃分兩者之間的稅收收入分配制度,同時取消了之前的包干式和討價還價的財政體制.可以看出,在這個層面上可以說建立了一個相對明確和穩定的財政收入分配機制;第二個層面為省級政府及其以下層級政府之間,省級政府會根據實際情況自主決定對下級政府財政收入的分配額,并且在劃分時,本級政府侵占下級政府稅收收入的情況也較為普遍,造成了地方政府財力逐漸向省、市級財政集中.目前在我國現行的稅收體系中,中央與地方稅的劃分極其不合理,主要體現為,中央地方稅依據收入高低來劃分歸屬權,而不是按照其稅收特點來劃分,收入高或潛力大的稅種成為中央與地方共享稅[3].很明顯,這種稅收劃分體制不符合科學的分稅制特點,其必然結果將是地方中央稅收體系的不合理,地方財政收入減少的同時中央政府財力增加,進一步削弱了地方政府提供公共物品的能力.1．地方稅體系缺乏有效的主體稅種.1994年的分稅制改革一大不足是,改革后留給地方政府的是一些零散、潛在稅收能力較差的稅種,沒有強勁支撐的主體稅種.相反,中央卻獲得了稅額較大的稅收收入.隨后的改革,又將企業所得稅和個人所得稅劃入了共享稅,而應當由地方征收的諸如農牧業稅等被取消了,再加上一些其他的零星稅種都未開征,地方政府缺少稅收收入.劃歸地方的稅種中,除了營業稅、企業所得稅和個人所得稅較為穩定外,其余大都是稅源零星、征管難度高的小稅種.而且企稅和個稅在稅法中規定為共享稅,其由地方政府享受的部分很少,決定了這兩個稅種也不能成為保證地方財政收入的主體稅種.隨著增值稅的進一步完善以及“營改增”試點的進一步擴圍,必然會導致地方主體稅種收入減少,同時會對地方財力產生相當程度的沖擊.不同于國外稅制比較完善的國家,目前我國缺乏一個完備的稅收體系,對地方政府而言,其收入規模很小,不能夠完全保證地方支出的需要.2．稅種劃分與稅制結構不合理.就現有狀況來看,我國現行的稅收結構也是不合理的,再加上近年來“營改增”的實施,地方政府的稅收收入增長空間極為有限.地方政府獨享的是一些規模不大,收入來源少且不穩定的小稅種,即使有收入效應強大稅種,如企業所得稅和個人所得稅,也是由地方跟中央政府共享的.一些看似是地方稅的稅種,其實質仍屬于共享稅,如營業稅、城建稅、企業所得稅、資源稅等.3．地方缺乏稅收立法權.我國的稅收制度與國外相比還有一個缺陷,即我國所有稅種的立法權都歸于中央政府,地方政府無立法權.除立法權外,中央決定和頒布幾乎所有地方政府稅收的法律制定權、減免權、解釋權等等.而地方只具備極為有限的稅收權力,比如一些具體征收辦法和補充措施等,這在一定意義上減弱了地方政府進行稅收管理的主動性[4].

(三)政府間財政層級過多我國是地方政府層級最多的國家.目前我們國家有五級財政體制,由底層到高層分別為:鄉(民族鄉、鎮)、縣(自治縣、縣級市)、市(地區、自治州)、省(自治區、直轄市)、中央.這樣就形成了四級財政關系.層級的過于復雜,導致我們國家政府各層級間職責劃分混亂,相互間職權重復的情況很多.職權的不明確,勢必造成各級政府不能夠明確各自的職責所在,同時也會給地方政府間稅收收入的準確劃分帶來不便.一是政府事權界定容易產生重復,形成一級預算雙重乃至多重領導,層層向上集中、層層對下截流,降低了效率.二是各級政府之間職責和權限劃分不清,上級政府越位行事,職責轉嫁,侵蝕了下級政府的權限,各級政府的職責范圍仍舊不明晰,導致各級政府之間的責任權難以明確化.比如教育經費的支出責任逐級劃分,越往基層可支配財力越薄弱,教育支出的負擔比例越重;三是過多的行政層級,一方面不利于政府職能的改變、事權的有效界定;另一方面使得行政管理費用過高.四是由于過多地政府層級在各級政府之間形成委托—關系.根據委托理論,的層次越多,成本越高,并且會加劇信息的失真和不對稱.容易產生道德風險,在上級政府對下級政府監督松懈的情況下,下級政府就可能通過隱瞞地方財政收入或夸大財政支出的方法,使中央財政減免上繳和遞增補助.并且,由于制度的軟化,規則在各級政府之間的博弈之中不斷被修改,造成了不穩定的制度環境,經濟效率不斷下降.五是造成基層財政的困難.1994的分稅制改革過渡色彩濃重,合理化程度和規范性都不高.近些年來中央政府的財政收入穩步提高,但省以下地方各級政府間存在著許多復雜的收入“共享”與“討價還價”;有些地區依舊實現之前的包干制稅收體制;企業所得稅改革后,其稅收收入的分享依舊按照企業的行政歸屬來劃分.地方財政不足問題更加嚴重,很難保證基礎教育、農村公共衛生建設的完善[5].

(四)轉移支付制度不完善改革開放以來,我們國家的經濟水平得到了快速的發展,但伴隨著經濟發展的快速增長,隨之也產生了諸多問題,其中最突出的是各地區經濟發展水平不平衡.而目前階段來說,想要保證各地區財力均等化,協調好各地區間的公共財力水平的有效方法即政府間的轉移支付.當前我國轉移支付制度,其支付標準是相對比較公開透明科學的,其轉移手段主要為一般性轉移支付,同時以專項轉移支付以及稅收返還作為輔助和補充手段.經過多年來的發展,轉移支付手段雖然日漸成熟,但也存在了諸多問題,難以保證地方政府特別是基層政府“財力與事權匹配”,下面從四個方面來闡明其問題所在:1．一般轉移支付.一般性轉移支付是我國轉移支付的首要手段,在過去幾年的發展中,一般性轉移支付的增長速度快于轉移支付總額的增速.直至2011年底,一般轉移支付數額占整個轉移支付體系的45􀆰8％.但是轉移支付雖然增長了,但卻不能滿足基層的財政保障,部分基層政府收支矛盾突出,對于提升當前各地公共服務的均等化水平的作業仍有待增強.2．專項轉移支付.專項轉移支付主要存在以下兩個問題:一是對支付對象標準缺乏科學的標準.專項轉移支付應當涉及一些需要鼓勵或扶持的行業,確保與一般性轉移支付在科目上不要有太多的重復.但就目前的狀況來看專項轉移涉及各行各業,沒有明確標準;二是專項資金使用效率低下.專項轉移支付與一般性轉移支付在總量上基本持平,2011年達16566億元,占中央轉移支付總額的41􀆰4％.但對該筆資金的使用缺乏嚴格的制度保證,導致專款他用、濫用,資金使用不公開透明等情況屢屢發生,影響地方政府對轉移財力的統籌使用.3．稅收返還.稅收返還制度有違公平,已不再具備其存在的合理性,應當取消.稅收返還的制度背景是為了當初能夠順利實行分稅制而提出的.而就目前的情況來看,稅收返還制度的存在將拉大地區間的貧富差距,因為稅收高的地區,其所獲得的稅收返還也必然會多,而往往高稅收地區又是經濟發達地區.這樣就違背了政府轉移支付的初衷.4．法制不健全.轉移支付相關法律制度不健全.目前,我們國家還沒有一部完整的有關轉移支付的法律,并對轉移支付的原則、程序、分配方法和標準作出具體要求,立法上的缺失降低了轉移支付運作的規范性和科學性.

二、完善我國財政分權體制的原則

從上面的分析我們看到,我國財政分權體制主要存在兩方面的問題,即中央與地方事權與財權劃分不清以及分稅制財政體制與轉移支付手段不夠完善.而解決以上兩個問題,就需要充分發揮財政體制的激勵相容與約束作用,通過完善我國的財政分權體制來使得公共資源在各級政府間得到有效的配置.那么如何才能正確地完善和深化我國分級財政管理體制改革呢?筆者提出以下三點原則:

(一)事權與財權相對稱原則即按照“公共職責決定公共權限與公共財力”的邏輯關系,進一步協調好各級政府間的財政稅收預算體制的內容.主要從三個方面來完善,首先,需按照市場經濟內在需求,明確政府職責,其次,按照公共職責收益范圍及各級政府效率來劃分各級政府職責,最后,應當根據各級政府職責的任務量,合理分配財力.具體來說,政府的存在是為了彌補市場的不足,所以首先應當了解市場缺陷,然后有的放矢地賦予政府相應的公共職權.但由于各級各地區政府對本級本地區居民的了解程度是有差異的,為了更好地發揮各級政府效率,應當明晰各級政府應當承擔的公共職能.最后再給各級政府劃分合理的財權.

(二)分稅制制度的持續性原則一項制度能否產生深遠的影響,關鍵在于這項制度安排是否持續穩定.而我國分稅制實施以來,因缺乏完善獨立的法律體系,中央政府調整稅權,減免稅種的隨意性變加大,從而不能夠充分調動起地方公共理財的主動性和積極性.從國外的稅制管理來看,都有一套完善的法律體系來確保中央與地方稅收的穩定性與獨立性,因而我國有必要進一步完善現有稅收法律體系.

(三)轉移支付制度的透明合理和相對穩定性原則轉移支付是否有效,最關鍵在于資金是否真正落到實處.因為缺乏一個公開透明的轉移支付披露制度,導致各級政府在資金使用過程中,產生諸多不合理的私用他用現象.同時在轉移支付結構方面,專項資金因很難確立統一標準,應當逐步降低,同時提升一般性轉移支付比例,確保資金使用的公正公平.

三、完善我國財政分權體制的政策建議

2012年«政府工作報告»提出:“要推進財稅體制改革,理順中央與地方及地方各級政府間財政分配關系,更好地調動中央和地方兩個積極性”,其中財權、事權和財力的關系是中央與地方政府關系中最為重要的因素.完善我國財政分權體制,需要系統地設計行政體制與稅收體制改革,兼顧兩者,統籌推進.具體要從下面的五個方面來落實:

(一)合理界定各級政府的事權,進一步明確各級政府的公共支出責任何為合理的事權?在評判各級政府事權之前,我們首先要了解市場的功能,政府做到只有當市場不能解決,需要通過公共服務才能解決時才介入,否則應當由市場自己解決.此外,我們對事權種類進行劃分,對其合理的劃分能夠幫助我們建立公平有效的事權分配制度.本文從地域范圍對事權進行劃分:第一類其受益范圍為全國性的公共產品,如社會公共保障,義務教育等等;第二類為受益范圍僅限地區內的公共產品,如地區性的植被病蟲預防,地區性的疾病防治等等;第三類為前兩者的交叉組合,即不能完全劃分為全國性或地區性的公共品.如大型水利、交通、電網項目等等.對公共品種類劃分后,我們能夠很清晰地看到,對于第一類公共品,其事權應當主要由中央政府承擔;第二類公共品,應當主要由地方政府承擔,而最后一類應該由中央和省級政府共同負責.而對于一些市級,鄉鎮社區一級的公共服務,如社區服務等,其事權應當由省級劃分給下級政府.通過這樣的事權劃分制度,能夠規范地分配給不同層級政府準確的事權.

(二)簡化政府和財政的管理級次目前我們國家的行政體制層級過多,而行政體制層級的過于復雜將直接阻礙財政體制的合理構建.所以為了保證我國財政體制改革的順利進行,應當同時配套以合理的行政體制改革.其中首先要做的是,應當縮減我國的行政層級,這樣做有兩大好處,首先降低了行政成本,減弱了個政府層級間的隔閡,在此基礎之上,可以看到,能夠極大地提升政府的行政效率.以此為政府提供低成本高效率的公共服務奠定了基礎.2009年6月我國給出了“省直管縣”改革的具體時間規劃,規劃指出除民族自治區外在全國推進此項改革,總體目標在2012年底前完成.現階段應當按照三級的基本架構和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則[6],探索科學的行政區域范圍,務必要確保找到一條穩步推進該規劃的有效方式,逐步形成市縣、省以及中央的三級體制,讓省級政府在提供公共服務中發揮更大的作用.主要體現在以下兩個方面:一方面,面對落后地區基層存在的財力不足問題,省級政府應當解決財力不足的問題;另一方面,要促進省內公平化基本公共服務.省級政府要重點把注意力集中在增強公共服務能力上,要在全面考慮本地居民、環境因素、經濟水平等因素下,加大教育、醫療衛生、社會保障等公共服務領域的投入.

(三)建立和健全合理、制度化的財政轉移支付制度體系第一,穩步撤銷稅收返還制度.第二,構建更加合理的一般性轉移支付.第三,建立規范化的專項轉移支付標準[7].下面分別對以上三點內容作詳細闡述.一是改革開放以來,我國經濟水平得到不斷提升,當初剛實行分稅制時面對的諸多阻力因素,目前正逐漸消失.所以現在階段應當推出相應過渡政策,逐步取消稅收返還,構建公平的轉移支付體系.二是通過兩個步驟來構建合理的一般性轉移支付.首先需要將現有的15項支付內容合整為1項.在此基礎之上,需要有科學的資金分配方式,這要求一定的統計調查,核算出準確的一般性轉移支付規模和數量,提高資金的利用效率.最后要體現出一般性轉移支付的均衡財力作用,即加大對貧困以及少數民族地區的支付力度,建立縣級基本財政保障機制,努力提高基層政府提供公共服務的保障能力.三是一方面建立明確的規章制度,規范各級政府主管的責任,讓各級政府明確自身的職責所在.另一方面要逐步加強對專項轉移支付資金的績效審計力度,重點關注專項資金在使用過程中的經濟性、效率性,確保資金使用效益最大化.做到以上三點,能夠有效地提高公共資源的利用效率,推動地區間公平均衡協調的發展,為構建更加有效合理的轉移支付制度打下堅實的基礎.

(四)健全地方稅收體系我國的財政與稅收情況與西方國家有所不同,我國是以流轉稅為主體,且稅源分布不平衡,地方稅收體系也剛開始形成,因此,不可照搬西方國家的做法[8],而應按照適當集中、合理分權的原則,中央政府應逐步下放給地方政府稅收管理權限,下放權限應當具備以下原則,下放給地方政府的稅種管理權限應當不影響整個宏觀經濟的發展,不應當影響地區外經濟的發展,不應當影響中央稅收基礎等等;中央只負責集中管理中央稅、共享稅的立法權、稅種開征停征權以及稅目稅率調整權等[9],同時將財產行為類稅收作為地方稅體系得重要組成部分,進一步增強地方尤其是中西部地區自主安排使用收入的權力,增強地方政府增強財政資金管理的積極性,保證地方財政收入的穩定性和可持續性.

(五)啟動地方政府發債機制,擴大地方政府自行發債試點范圍十八大提出的城鎮化發展目標的實現對公共財政制度體系提出了更高的要求,在政府間責任劃分、公共服務供給等方面對公共財政提出了新的挑戰,需要進一步增強地方政府擁有的財力,而發行地方政府債券是增加政府財政收入的規范化、市場化的渠道[10],也是未來我國地方政府融資機制的發展方向.通過發行地方債券能夠有效增加地方財政可支配資金總量,從而有效增強其提供基本公共服務的能力.建議在上海、浙江、廣東、深圳四地啟動地方政府自行發債試點的基礎上,繼續擴大試點范圍,將其他財政實力較強的省市納入進來,同時在«預算法»中明確規定,在地方政府遵照“量入為出”原則的前提下,允許其自行發行地方債,有效緩解當前地方政府的財政困難.

作者：曹樸單位：中央財經大學財政學院