生態文明法律保障體系的構建范文

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《中國法學雜志》2014年第三期

一、生態文明建設需要法律體系的保障

(一)構建生態文明建設法律保障體系的必要性作為當代先進文明的典型形式，生態文明已經得到了多數人的認可。然而，生態文明要想從一種價值理念轉變成為一種社會現實，還需要作為橋梁的法律規范的確認、調整和推動。生態文明建設法律保障體系構建的必要性主要體現在以下方面:其一，生態文明代表了人類對于人與自然關系的重新定位，是關于自然的價值觀的根本轉變。這種價值觀的轉變必然導致對原有立法目的、原則、制度的反思和更新，從而帶來整個法律體系的轉變和更新，生態文明法律保障體系的構建就成為應有之義。其，生態文明也體現了人類對于經濟、社會發展方式的重新認識，而經濟和社會發展的轉型離不開法律的規制、調整和推進。工業社會這種粗放型的高污染、高耗能的生產模式給我們的環境以及人類本身的生存都造成了嚴重的問題，我們不能再依靠過去那種“自我毀滅的經濟”繼續發展下去，瑏瑤我們需要重新建立一種包括人在內的生態系統的重新平衡。這一包容了生態系統各個構成要素的全方位、系統性變革，需要以普遍性的法律規范來統籌兼顧，協調和推進相關領域的建設。其三，作為全球普遍化的難題，生態危機的治理和生態文明的建設，需要各個國家共同努力和協同發展，其中必然要求各個國家按照國際環境條約和全球環境宣言等軟法性文件，構建一套行之有效的有關生態文明建設的法律體系。其四，生態文明作為一種新的文明形態是對舊的發展模式和社會制度的一種揚棄和超越，同樣也對法律人的思維方式和法學方法不可避免地產生了巨大影響。世界觀和方法論的改變，需要在實在法體系中得到體現。構建一種能夠更好地體現主客一體化(心物一體化和人與自然一體化)等生態思想，并能夠更好地調整人與自然的關系的法律體系就成為一種必要。其五，生態文明所包含的制度文明本身對法律保障提出了內在需求。如前所述，生態文明不僅包括物質文明和精神文明，它還包括制度文明。沒有以法制的健全和完善來保障的文明，其文明是不完整的，也是難以長久的。生態文明建設的法律保障體系作為生態文明的必然組成部分，不僅關系到我國生態文明和法治社會建設的成功與否，還關系著我們民族的未來和中國特色社會主義宏偉藍圖的實現。這樣的一種法律體系將成為調整經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面協同發展中生態相關問題的制度關鍵，也成為扭轉當前生態環境惡化、生態系統退化和生態文明建設滯后的制度保障。可以說，生態文明建設法律體系的構建，正是為了以一種規范調整的方式協調和解決我國在生產發展和社會進步中出現的生態難題，同時為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的“中國夢”奠定相關的制度基礎。

(二)生態文明建設需要現有法律保障體系的創新無論我們過去是否明確提出了生態文明建設這一概念，但環境和資源保護立法的發展在實際上都在一定程度上起著促進和保障生態文明建設的作用，都在促使我們的社會向生態文明社會邁進。例如在我國的《憲法》第26條第1款就明確規定:“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害?！边@可以看做是生態文明建設法律保障體系的基本依據。而且我國也制定了一大批污染防治和資源保護的法律，包括大氣、水、海洋、固體廢物、噪聲、放射性等污染防治的法律，土地、森林、草原、水資源、礦產、煤炭、海域等資源保護的法律。然而，由于這些法律不是在明確的生態文明理念的指導下制定的，山、水、林、田、湖缺乏一體性的規制系統，條塊分割、左右掣肘、上下脫節，立法不全，執法不嚴、監督不力，導致我國的生態環境持續惡化。要下決心扭轉這種狀況，就必須根據生態文明的理念和現實的需要，創新法律保障體系、原則、制度和措施，為生態文明建設提供有力的法律保障。

二、我國生態文明建設法律保障體系的現狀及問題

自黨的十一屆三中全會以來，我國走向了一條改革開放、建立法治國家的道路。有關環境保護的立法作為生態文明建設法律保障體系的一個重要組成部分，在過去35年中得到了長足的發展，成為各部門法中發展最快的法律部門。除了1979年9月制定頒布后經兩次修訂的《中華人民共和國環境保護法》這部綜合性的環境保護立法外，各方面的立法已形成了一個相對完整的環境法律體系。具體表現在:第一，污染防治的立法涵蓋面日益拓展。污染防治法是環境保護法中非常重要的一個組成部分，它是指國家對產生或可能產生環境污染和其他公害的活動實施控制，達到保護生活環境和生態環境，進而保護人體健康和財產安全目的而制定的同類法律規范的總稱。目前，我國制定的污染防治法的涵蓋范圍已經相當廣泛，包括了大氣、水、海洋、噪聲、放射性、固體廢物等污染的防治法律、法規，同時還有針對化學品安全、農藥使用、電磁輻射等控制和管理的行政法規和部門規章以及相關的環境標準。第，資源保護的立法得到全面發展。自然資源法在我國一直被視為是經濟法學的范疇，但是，這并不妨礙在自然資源立法中增加資源保護的重要內容。隨著可持續發展觀念在我國的進一步傳播和影響的擴大，自然資源立法中出現了越來越多的側重于資源可持續利用、資源保護的內容。目前，我國已制定有森林、草原、漁業、礦產、土地、海域、水、煤炭等自然資源開發利用的法律、法規。在20世紀90年代末期直至21世紀初期我國的環境與資源立法修訂熱潮中，這些資源立法大多進行了修訂，修訂的主要內容就是更加注重資源的合理利用和保護、恢復原狀，這樣就使得自然資源法在性質上具有了環境法的特征，成為環境法的一個有機組成部分。第三，生態保護的立法正趨于健全。一般認為，生態保護立法所確立的保護對象，應當包括自然區域和生物多樣性的保護。因此，我國生態保護法律也主要包括自然區域的法律保護和生物多樣性的法律保護方面，主要內容涉及到地域環境保護(如自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、河流湖泊、自然文化遺跡以及景觀舒適度保護等)和野生生物保護。這方面的立法自20世紀90年代得到迅速發展，陸續頒布了《野生動物保護法》及其兩個實施條例、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》、《自然保護區條例》、《水土保持法》及其實施條例、《野生植物保護條例》、《植物新品種保護條例》、《農業轉基因生物安全管理條例》、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》、《風景名勝區條例》、《瀕危野生動植物進出口管理條例》等法律、法規。第四，特別方面立法得到加強。除了從環境要素的分類方面的立法得到發展外，也有一些根據特別方面的需要而制定的法律。這些法律，既具有一定的綜合性，又具有一定的特殊性，他們不同于綜合性的環境保護法，也不同于對某一環境要素進行保護的法律。這些立法包括:《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》、《中國人民解放軍環境保護條例》、《中國人民解放軍環境影響評價條例》，等等。第五，其他相關立法得到“綠化”。除了上述專門的環境立法外，近年來，我國還有一些其他的立法開始規定環境保護的內容。1997年的《中華人民共和國刑法》專列一節規定了“破壞環境資源保護罪”，并在其他章節規定了環境監管失職罪?！多l鎮企業法》有多條規定涉及到環境和資源保護，《農業法》也專設一章“農業資源與農業環境保護”，規定“發展農業必須合理利用資源，保護和改善生態環境”?，伂?007年3月16日頒布的《中華人民共和國物權法》，沒有采用傳統的“物”的概念，突破了“有體物”的范疇，將空間權、資源利用權規定為物權類型，將其納入物權法的調整范圍，特別明確規定“不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質”瑏瑦。2009年12月26日頒布的《中華人民共和國侵權責任法》專設一章“環境污染侵權責任”，對環境污染侵權責任的構成、因果關系的認定、舉證責任、多人侵權責任的分配等作出了不同于普通侵權責任的規定，體現了環境侵權責任強化的趨勢。

而且相關立法的綠化還有進一步加強的趨勢。我國上述環境保護法律體系的構建雖然為我國的環境保護提供了相當的法律保障，在我國30多年的高速經濟發展、GDP增長70多倍的情況下，生態環境沒有毀滅性的崩潰、以人均期望壽命為主要標志的國民健康指標仍不斷提高。然而，也毋庸諱言，我國的環境狀況30多年來一直呈惡化趨勢，大氣和水體主要污染物的排放總量遠超環境容量，酸雨面積不斷擴大，灰霾遮蔽半個中國;江河湖海污染，使得一些地方守著大河沒水喝;全國土壤污染物總的超標率超過16%，使得一些地方的居民守著稻田沒米吃;生態破壞使得水土嚴重流失，沙塵天氣增多，一些動植物滅絕或者瀕于滅絕。這種情況的出現，雖然不能完全歸因于法治，甚至主要不是立法的原因，但如果有一套完備的在生態文明理念指導下制定的嚴密、科學、高效的法律保障體系，無疑對環境的保護和改善會起到促進作用，對環境狀況的惡化會起到阻遏作用。反思我國現有生態文明建設保障的立法，主要存在下列問題:

(一)未能從生態系統整體性的理念出發構建環境保護的基本法生態系統的整體性，要求保護生態系統的立法必須有一個對相關社會關系進行綜合調整的法律。我國的《環境保護法》雖然一直被學界稱為環境保護的基本法，但無論從其制定程序還是其內容以及其在整個法律體系的地位來看，都無法認定其是一部環境保護的基本法。首先，從制定的程序來看，根據《立法法》的規定，只有全國人民代表大會制定的法律才能夠稱為基本法瑏瑩，而《環境保護法》，無論是制定還是修訂，都是由全國人民代表大會常務委員會通過的，它與其它污染防治、資源保護的法律，在制定和通過的程序方面，沒有任何區別，對其它單行的立法也難以起到統攝作用。其次，從其內容來看，如果作為一部基本法，應當將污染防治、資源開發利用和生態保護一視同仁，但從現行的《環境保護法》的內容來看，雖然其中有一章“保護和改善環境”，但其條文非?？斩矗狈唧w的制度和措施，對違反規定者也沒有規定法律責任，在實際上是把資源和生態保護虛化起來了，《環境保護法》實際上成了一部污染防治的牽頭法。最后，從法律部門的分類來說，也是將污染防治和資源與生態保護相割裂的。最典型的就是全國人大在2011年3月宣布已經建成的中國特色法律體系當中，環境與資源保護的法律不僅沒有成為獨立的法律部門，反而被進一步肢解，污染防治法被劃入了行政法，有關資源和生態保護的法律被劃入了經濟法。這種割裂，反映的思維和理念是沒有把生態環境作為一個整體來看待，而是把各環境要素分別對待，污染防治與生態保護可以分別存在。這種認識和做法非常不利于對生態環境的綜合與系統地保護。

(二)未能根據生態系統物物相關律的要求構筑完整的生態文明保障法律體系生態系統的物物相關律揭示了生態系統的各個組成部分之間存在著相互聯系、相互制約、彼此依存的關系，改變其中的一個部分，必然會對其它部分產生直接或間接的影響，這一規律不僅影響到對各環境要素的保護，而且也直接關系到污染防治與資源開發利用和生態保護之間、化學物質和放射性物質等的生產和使用與人體健康和生態保護之間復雜關系的調整。這就需要構筑起一個包含污染防治、資源開發、生態保護緊密聯系的法律保障系統，而現有的各方面立法卻是割裂的、分散的、脫節的。水資源管理與水污染防治不僅有不同的立法，而且分屬不同的部門管理，管水質的不管水量，管水量的無權管水質;陸生野生動物與水生野生動物也是有不同的立法，同一個兩棲動物，在水里和在岸上，可以由不同的部門來管理;同一種野生植物，長在林地里和長在草原上或其他土地上，也是由不同的部門來管理;同是濕地，卻要有七八個部門進行不同的管理。這樣建立起來的法律體系必然是七零八落的。盡管學者們在研究時，會把各種不同的立法拉在一起組成一個比較完整的法律體系，但在實踐中，山水林田湖和污染防治、有毒有害物質的管理立法都各自屬于不同的體系，無法構成一個系統完整的生態文明保障法律體系。

(三)未能根據良性持續理念對環境立法基本原則進行適時調整生態文明建設的良性持續理念可以指導正確地解決環境保護與經濟發展、當前與長遠、當代人與后代人的關系。我國三十多年來在環境立法中一直貫徹的是協調發展原則，以防為主、防治結合原則，誰污染誰治理、誰開發誰保護原則。瑐瑠就協調發展原則來說，愿望是好的，考慮了過去我國一大窮的現實，但實際的結果是，環境保護永遠協調不過經濟發展，最后仍然走的是經濟優先，先污染后治理這樣一條發達國家走過的老路。如果說在30多年前中國經濟還特別落后、溫飽問題沒有解決的情況下實行這一原則還有其合理性的話，那么在中國GDP總量躍居全球第，人均GDP也超過5000美元的情況下還堅持環境保護與經濟社會發展相協調或者經濟社會發展與環境保護相協調的原則，則著實不合時宜了。就預防為主、防治結合原則來說，本來應當強調的是預防，但在實際上，防治結合為末端治理留下了缺口，使得預防經常落空，治理也難以投入。就“誰污染誰治理”原則來說，其本來來自于國外的“污染者付費原則”，但隨著時代的發展，如果僅僅是治理，已經難以解決環境污染和生態破壞問題。有的是企業最后倒閉，無錢治理;有的是環境污染和破壞，根本無法治理和恢復。在這種情況下，就必須有一種新的原則和機制加以代替。所以，為了保障生態文明建設需要對環境法的基本原則進行更新，發展和增加新的基本原則，并根據這些原則，創立保證原則實現的法律制度。2014年4月24日新修訂的《環境保護法》已經作出了一些改變，明確提出了“保護優先”、“損害擔責”原則，可以說是向真正的生態文明立法邁進了一大步，但要在各立法中加以貫徹，還要有一個相當長的過程。

(四)未能按照生態系統綜合管理的方法構建起系統的法律制度之網綜合生態系統管理(IEM，integratedecosystemmanagement)，是指管理自然資源和自然環境的一種綜合管理戰略和方法，它要求綜合對待生態系統的各組成成分，綜合考慮社會、經濟、自然(包括環境、資源和生物等)的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調整機制，綜合協調環境侵權責任與相關行政法律責任及刑事法律責任之間的關系并適用各種侵權責任方式瑐瑡，從而解決資源利用、生態保護和生態系統退化的問題，以達到創造和實現經濟的、社會的和環境的多元惠益，實現人與自然的和諧共處?，偓屵@一方法是目前世界各國環境資源管理實踐中卓有成效的管理方法。按照這一方法進行生態文明建設立法，就需要綜合運用社會的、經濟的、行政的、法律的各種手段，并且要考慮各種環境要素相互聯系性，建立起相互協調一致和銜接的管理制度，構成一個法律制度之網。然而，我國目前的環境立法，污染防治立法與生態保護立法相脫節，比如水污染物排放許可制度與取水許可制度互不聯系，水土保持制度與林木采伐許可制度缺乏連接，濕地保護與用水調水制度和污染防治制度相分離，等等，尚未建立起山水林田湖一體化的法律制度，從而大大降低了生態文明建設立法的效能。

三、生態文明建設法律保障體系的構建

生態文明建設的法律保障體系，應當在科學發展觀的指導下，根據生態文明理念、生態基本規律和環境要素總體演化規律的要求加以創設。其基本內容包括確立基本原則、構筑體系框架、建立基本制度。

(一)生態文明建設法律保障體系的構建原則

生態文明建設法律保障體系的構建必須依循一定的原則作為其基本根據和核心精神。具體而言，應當遵循生態優先、不得惡化、生態民主、共同責任來構建。

1．生態優先原則。法是獲取或減損利益的方式，是利益確認、衡平與維護的規范化途徑。經濟發展與生態保護的關系在法學的語境下可以轉化為經濟利益與生態利益的關系。從根本上看，兩種利益同質同源，共生共進?！巴|同源”是指兩種利益的沖突態勢源自人類欲求無限性與環境資源有限性之間的緊張關系;“共生共進”是指兩種利益共同反映出生態系統服務功能瑐瑤的多樣性，者均具有正當性質，不可偏廢。然而，經濟利益與生態利益有時并不是完全一致的，有時甚至是嚴重沖突的。這時就有一個誰先誰后、取誰舍誰的問題。法律在解決這種沖突時，如果不能給出具體規則的話，最起碼要給出一個解決沖突的原則。這就是環境法的基本原則。而生態優先原則就是指當經濟利益和生態利益在經濟社會發展過程中產生沖突時，生態利益應居于優先地位。這可以說是對長期以來所實行的“協調發展原則”的揚棄。改革開放30多年來，我國在解決環境保護與經濟發展關系方面，無論是學者的解讀還是官員的報告，都認為存在一個協調發展原則。我國2014年4月24日修訂后頒布的《環境保護法》通過立法規定，打破了這一誤解?！董h境保護法》第4條第2款規定“國家采取有利于節約和循環利用資源、保護和改善環境、促進人與自然和諧的經濟、技術政策和措施，使經濟社會發展與環境保護相協調。”從這一規定來看，“經濟社會發展與環境保護相協調”應當是國家采取一系列政策和措施后所要達到的目標和效果，而不是要根據“協調發展”的要求來解決環境保護與經濟社會發展的關系。這一理解由《環境保護法》第5條關于“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”的規定給予了注解。“保護優先”目前還沒有官方的解釋，就其字面來看，可以有以下三種解釋:一是保護相對于開發利用來說，保護優先于開發利用，這一般是指自然保護區、風景名勝區和其他需要特別保護的區域;是保護相對于污染治理來說，保護優先于污染治理，先保護好未污染的，有條件再去治理;三是保護相對于恢復和改善來說，保護優先于恢復和改善。從目前來看，保護優先主要適用于第一種情況。但無論如何，這一原則都還不是解決經濟社會發展與環境保護關系的完整原則。完整的處理環境保護與經濟社會發展的原則應當是生態優先原則或者是環境優先原則。這一原則是指，當經濟社會發展與生態環境保護產生不可調和的矛盾，者不能兼顧時，應當把生態環境保護放在優先地位，使經濟發展讓位于生態環境保護。這一原則的確立取決于利益衡量的兩項基本準則:其一，利益損失最小化，生態利益的易受損性決定了其必須優先;其，緊缺利益優位，生態利益的稀缺性決定了其必須優先。確立這一原則也是“負載有額律”這一生態基本規律的必然要求。根據負載有額律，任何一個生態系統的環境容量(包括環境的自凈能力和資源的承載能力)都是有限度的，如果人類向環境排放的污染物在環境容量以內，生態系統就可以通過其自凈能力將其消納;如果人類開發利用自然資源的限度在自然資源的供給能力以內，資源的承載能力就不會被破壞。因此，負載有額律要求人類向環境排放的污染物控制在生態系統環境容量以內，對自然資源的開發利用控制在資源的承載力以內。那么，人類在進行開發建設活動、利用自然資源時，要想實現可持續發展，就必須首先考慮生態系統的環境容量限度，從而在法律上導致生態優先原則的產生。從實踐層面來說，是經濟優先、生態與經濟并重，還是生態優先，也取決于社會經濟發展的階段。當一個社會尚未解決溫飽問題，經濟優先往往占上風;當溫飽基本解決，社會有一定能力解決環境問題時，往往采取并重原則;當進入小康社會以后，衣食已經不是人們的主要關注點，環境的舒適和人體的健康成為大家的追求，往往就開始實行生態優先。就國際經驗來看，發達國家在人均GDP達到5000美元以上時，開始進行經濟發展轉型，在環境保護方面會采取更嚴格的法律措施，法律原則也開始實行環境優先或者生態優先原則。我國的人均GDP已經超過5000美元，像北京、上海等城市人均GDP已經超過一萬美元，如果還不實行生態優先原則，就將使我們錯過挽救生態危機的最后機遇。

2．不得惡化原則?！澳康氖侨糠傻膭撛煺摺！爆偓惐Ｗo環境是環境法的直接目的，保障人體健康則屬于最終目的。環境保護以環境質量(生態承載力瑐瑨)為衡量尺度，人體健康保障以健康狀況(生理和心理指標)為衡量尺度。實際上，“保護”或“保障”不僅僅帶有“維持”的消極意味，還蘊含著“改善”或“提高”的積極取向。因而，上述目的可以進一步分解為兩個層次:第一層次，環境質量不得受損，健康水平不得下降;第層次，環境質量得以改善，健康水平得以提高。環境保護法這種目的的實現，需要一個“不得惡化原則”加以保障。不得惡化原則是指在經濟社會發展過程中，任何一個地方的環境質量不得劣于保護該環境的立法生效前的質量水平。這一原則是對“達標合法原則”的修正。我國環境立法長期以來貫徹的一條原則就是“達標合法原則”，也就是說，一個排污單位，只要排污符合污染物排放標準，就屬于合法排污，甚至排污只有濃度標準，而沒有總量標準。在這種情況下，無論排污多少，無論所在區域環境容量多大，都不會受到行政處罰。對于一個區域的環境質量來說，只要污染物不超過該區域適用的環境質量標準，所在區域人民政府就算完成了任務，也就是合法的。比如空氣質量，只要達到級標準，就屬于達標，就合法了。問題是一些區域目前的空氣質量可能經常是一級，距級還有很大的排污空間。那么，如果沒有不得惡化原則，這些地區只要不讓環境惡化到超過級，就不違法。這顯然是與環境立法和建設生態文明的宗旨相悖的。立法的目的是保護和改善環境，好的環境不能變壞，壞的環境要改善。因而，不得惡化原則也就應當成為生態文明建設法律保障體系的構建原則。

3．生態民主原則。生態環境保護領域的價值多元性、利益沖突性和科學技術性決定了環境法律問題的破解必須建立在廣泛的主體參與、溝通和協商的實踐理性基礎之上。與此相適應，一系列滲透平等、信任、理解、包容、尊重、合作諸要素的程序性配置應得以構建并逐步細化。反映在法律規范上，就是生態民主原則。它是指社會公眾有權參與生態環境政策與法律制定、決策和管理過程并獲得有關生態環境信息、表達環境訴求、監督法律實施和在受到侵害后得到法律救濟的準則，是對公眾參與原則的進一步深化。生態民主原則的確立必須準確認知各參與方的法律角色。專業人士應立足專長做出客觀中立的事實判斷;普通大眾會基于各自立場表達凝聚利益訴求的價值判斷;社會團體可基于專業技能和公益宗旨分別發揮事實和價值判斷的功能。相應地，行政機關需為各主體建立多元參與渠道和平臺，并綜合考量相關事實與價值判斷給出最優方案。近年來環境群體性事件頻發仍使得生態文明法治建設更為迫切，生態民主原則的確立將為生態文明建設提供保障。

4．共同責任原則。環境問題的公共性、多樣性與整體性導致了其發生原因的復雜性、損害后果的嚴重性以及因果關系證明的困難性，從而決定了其責任承擔主體的多元性與承擔方式的復合性。將其反映在法律原則上，就是“共同責任原則”。該原則是指，環境污染或生態破壞的法律責任應當由從事該行為和從該行為中得到利益者共同承擔的準則，它是對損害者付費原則的進一步充實和完善。共同責任原則的確立必須把握好四個次級原則的具體內涵。其中，損害者付費原則是指損害環境造成的損失及治理費用應當由損害者承擔;集體負擔原則是指在損害者難以確定的情形下，應當由造成同一損害類型的損害者全體負擔防治、處理及費用的支付;共同負擔原則是指在損害類型或損害者范圍難以確定的情形下，應當由受損害影響的社會共同體瑑瑤負擔有關費用;受益者補償原則是指從環境損害避免或者減輕措施得到利益者應當給予為此付出代價者一定利益填補的規范。這四個次級原則將環境保護的義務和責任進一步明確化，把環境的損害、保護環境的付出、環境利益的獲得結合在一起，通盤考慮責任的負擔，反映了生態文明法治建設全民動員的客觀需求與責任負擔的內在邏輯一致性。在上述基本原則中，“生態優先”為保護與發展的關系確定戰略定位，“不得惡化”為人類行為對環境的影響劃定底線，“生態民主”為環境保護提供基本途徑和力量，“共同責任”為環境保護責任的負擔提供準則。前兩項原則屬于目的性原則，后兩項原則屬于手段性原則。四項原則相互聯接和配合，共同組成生態文明建設法律保障體系的構建原則體系。

(二)生態文明建設法律保障體系框架的構成

在科學發展觀指導下的生態文明建設，其法律保障體系需要建立在生態文明理念、生態規律、生態道德的基礎之上。其法律體系框架起碼應當包括生態文明建設基本法、污染防治法、自然資源保護法、生態保護法、能源法、氣候變化法、專項環境管理制度法等七大部分。

1．生態文明建設基本法。在我國的現有環境法律體系中，學者們普遍認為存在一個“環境保護基本法”，也就是《中華人民共和國環境保護法》。但在實際上，該法缺乏環境基本法的品格，許多管理部門都將其視作污染防治的牽頭法律。在生態文明建設作為國家建設五大戰略重要組成部分的情況下，應當考慮制定通過程序更高、涵括范圍更廣、適應性更強的“生態文明建設基本法”。這一法律，在立法程序上，應當由全國人民代表大會通過;在立法涉及范圍上，應當涵括污染防治、生態保護、資源保護、能源利用、氣候變化等有關生態文明的各個方面;在立法內容上，應當確立其屬于理念法，只規定生態文明建設的戰略目標、基本原則、基本制度，并確立政府、企業、社會、公民個人的在生態文明建設方面的基本權利和義務，不需要規定具體的制度和措施。這一立法，在生態文明建設整個法律體系中應當具有統領性、綱領性與指導性地位。

2．污染防治法。污染防治法是環境污染瑑瑦預防和治理領域有關法律規范的總稱。污染防治法內部具有污染介質與污染因子兩個基本劃分標準。根據污染介質不同，污染防治法可以劃分為大氣污染防治法、水(包括河流、湖泊等地表水與地下水等)污染防治法、土壤污染防治法和海洋污染防治法四大子類型;根據污染因子不同，污染防治法則可以劃分為固體廢物污染、化學物質污染等物質性污染防治法和放射性污染(包括核污染等)、噪聲污染、電磁輻射污染、光污染、振動污染等能量性污染防治法兩大子類型。從現實層面看，土壤污染防治法、核污染防治法、電磁污染防治法、化學品管理法、光污染防治法等亟待起草制定，《大氣污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《水污染防治法》亟需修訂與完善。

3．自然資源保護法。自然資源保護法是自然資源開發、利用、管理和保護領域有關法律規范的總稱。根據自然資源固有屬性不同，自然資源保護法內部可以劃分為可再生資源(包括土地資源、水資源、海洋資源、森林資源、草原資源、漁業資源、氣候資源、地熱資源等)保護法和不可再生資源(主要是各種礦產資源)保護法兩大子類型。從現實層面看，土地資源保護法、水資源保護法、森林資源保護法、氣候資源保護法等亟待根據生態文明建設的要求制定、修訂與完善。

4．生態保護法。生態保護法是生物多樣性保護領域有關法律規范的總稱。生態保護法內部以生物多樣性層次不同為主要標準，可以劃分為野生動植物保護法(針對物種多樣性)、轉基因生物安全保護法(針對遺傳多樣性)和特定自然區域(包括自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、國家公園、濕地、海域、海島、飲用水水源保護區、城市景觀與綠地、基本農田等)保護法(針對生態系統多樣性)三大子類型。與此同時，根據特定生態破壞瑒瑢問題應對方法不同，生態保護法還可以劃分為水土保持法、防沙治沙法、退耕還林還草法等子類型。從現實層面看，自然保護區法、轉基因生物安全法、自然遺跡保護法、人文遺跡保護法、國家公園法、濕地保護法、生態紅線劃定和管理條例等亟待起草和制定，使生態保護法律體系盡快健全起來。

5．能源法。能源法是調整在能源開發、利用、管理過程中產生的社會關系的法律規范的總稱。本來能源法可以單獨成為一個體系，它與環境法雖有聯系，但其在法律原則、管理制度、理論基礎方面也有許多不同，但如果從生態文明建設的角度來看，將其納入生態文明建設的法律保障體系卻是非常合適的。因為能源的開發、利用、管理每一個方面都與生態保護密切相連。能源的開發會擾動原有的生態系統，甚至破壞生態平衡;能源的利用會改變原有生態系統的能量流動，直接影響到生態系統;能源的節約和新能源的開發和利用會非常有利于生態保護和減少污染。從根本上說，能源革命是生態文明建設的重要保障之一。沒有能源革命的成功，生態文明建設最終也會落空。因此，能源法應當和必須成為生態文明建設法律保障體系的重要組成部分。能源法可以由能源基本法、節約能源法、石油法、煤炭法、天然氣法、電力法、原子能法、可再生能源法等法律所組成。目前我國最亟需的是出臺能源基本法、原子能法、石油和天然氣法。

6．氣候變化法。適宜的氣候是人類和其他生物生存的必要條件。氣候的改變必然影響億萬年來所形成的地球生態系統，甚至會危及人類的正常生存和生活。工業革命以來，由于人類活動的加劇，向環境中排放了大量的溫室氣體，導致地球呈現出升溫趨勢。為了應對全球氣溫上升所導致的氣候變化，國際社會制定了《氣候變化框架公約》、《京都議定書》等國際法律文件。我國作為溫室氣體排放大國，在全球應對氣候變化進程中有著舉足輕重的地位，同時也面臨著溫室氣體減排、應對氣候變化的巨大挑戰。如果不能把氣候變化限定在一定的范圍內，就不可能保持基本的生態平衡，也就不可能有起碼的生態文明。因此，將應對氣候變化法納入生態文明建設的法律保障體系，是十分必要的，也是可行的。氣候變化法作為調整在減緩和適應氣候的變化過程中所產生的社會關系的法規范的總稱，與環境保護法、自然資源法、能源法、防災減災法等法律，都有著密切的關系。其立法應當包括氣候變化基本法、氣候變化減緩法、氣候變化適應法等。我國目前最亟需的是要制定氣候變化基本法或者稱為應對氣候變化法。

7．專項環境管理制度法。它是專門調整某一特定方面環境管理關系法律規范的總稱。這些立法既具有一定的綜合性，又有特別具體的適用范圍。其目的是為了把有關立法中規定的法律制度具體化?，F行我國有關生態文明建設的法律中最典型的專項環境管理制度法有:《環境影響評價法》、《建設項目環境管理條例》、《規劃環境影響評價條例》、《中國人民解放軍環境保護條例》、《中國人民解放軍環境影響評價條例》、《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》。這方面需要制定的法律法規很多，今后需要制定的相關法律法規包括:《環境教育法》、《環境信息公開條例》、《公眾參與環境保護條例》、《環境監測條例》、《環境標準條例》、《排污許可證條例》、《環境監察條例》、《環境稅法》、《環境糾紛處理法》、《環境責任法》等法律法規。上述生態文明建設法律保障體系的各個組成部分之間，應當構成一個完整的法律體系。其體系的構建要達到兩個統一:一是獨立性與融合性的統一。雖然彼此間具有相對獨立性，但基于環境、資源(能源)與生態的重疊性，預防、開發、利用、管理與治理行為的連貫性，生產、流通與消費領域的延續性，生態文明建設法律體系基本框架的各組成部分之間與組成部分的各子類型之間具有共通的內容，表現出一定程度的融合性;二是穩定性與開放性的統一。雖然基礎和主干部分具有相對穩定性，但基于生態文明法治建設總體目標與階段性要求的縱深性，環境、資源(能源)與生態問題演變的復雜性，環境政策與法律制度工具的可更新性，生態文明建設法律體系基本框架的各組成部分和組成部分的各子類型可以吸納新的內容，表現出相當程度的開放性。由此觀之，獨立性與穩定性是生態文明建設法律體系的基本保障，而融合性與開放性則是生態文明建設法律體系不斷發展與演進的內在驅動力。

(三)生態文明建設法律保障體系的基本制度構建生態文明建設法律體系必須以一系列較為成型且彼此聯結的法律制度作為其基本立足點。這些法律制度可以大體上劃分為預防性制度、管控性制度和救濟性制度三大類別。

1．預防性法律制度。預防性法律制度是主要作用于環境污染、生態破壞預防領域的法律制度，主要包括生態規劃、環境影響評價與環境風險評估、環境標準、環境信息公開制度四項。(1)生態規劃制度。生態規劃是指根據國家或者特定地區的生態條件、環境資源狀況和社會經濟發展需要等因素，對一定時間和空間內生態環境保護目標、自然資源開發利用程度等事項做出的總體部署與安排。生態規劃制度的建立和實施，可以最充分地體現生態文明理念的同構性、整體性。依據規劃對象不同，生態規劃可以劃分為綜合性規劃和專業性規劃。其中，綜合性規劃需要立足于較廣時空范圍內多重目標的實現并進行復雜利益橫平，典型的有國土空間開發(主體功能區)規劃;專業性規劃的目標則相對具體，聚焦于某一特定環境保護領域，如污染防治專項規劃、生態保護專項規劃等。(2)環境影響評價與環境風險評估制度。環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法和制度。依據評價對象不同，環境影響評價可以劃分為規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價。其中，規劃環境影響評價的對象又可以細分為綜合性規劃與專項規劃;建設項目環境影響評價的對象則以環境敏感區為主要劃分標準。環境風險評估是指對開發、利用生態環境和資源等行為可能帶來的環境風險瑒瑨進行分析、預測和評估，提出符合成本效益分析的對策和措施，進行相應風險管理的方法和制度。從國際環境法的視角看，環境風險評估主要適用于轉基因生物安全、化學品的研發和生產使用、氣候變化應對等領域。(3)環境標準制度。環境標準是指為防治環境污染，維護生態平衡和保護人體健康，針對環境保護工作中需要統一的各項技術規范和技術要求，由環境保護行政主管部門按照法定程序制定并以特定形式的行政規范性文件。依據標準級別不同，環境標準可以劃分為國家、地方兩級。國家級包括國家環境標準和行業環境保護標準，地方級是指地方環境標準;依據標準類型不同，環境標準又可以劃分為環境質量標準、污染物排放標準、環境基礎標準、環境方法標準和環境標準樣品標準。(4)環境信息公開制度。環境信息公開是指掌握環境信息的主體依據法定程序和形式將環境信息提供給有關信息需求方的行為或過程。環境信息公開制度的建立和發展，是生態文明建設中生態民主發展的需要。沒有環境信息公開，就不可能有真正的公眾對環境保護的參與;缺乏知情權、參與權，也就不可能有真正的生態民主;沒有生態民主，也很難說有真正的生態文明。因此可以說，信息公開既是生態文明的體現，也是生態文明建設的前提條件之一。依據信息公開主體不同，環境信息公開可以劃分為政府環境信息公開和企業環境信息公開瑓瑣;依據信息公開方式不同，環境信息公開可以劃分為主動環境信息公開和依申請環境信息公開;依據信息公開程度不同，環境信息公開還可以劃分為全部環境信息公開和部分環境信息公開。環境信息公開制度的完善應立足于環境信息公開適用范圍的擴展、突發環境事件信息公開的補正、環境信息公開失當法律責任的充實等方面。

2．管控性法律制度。管控性法律制度是主要作用于環境污染、生態破壞管理和控制領域的法律制度，主要包括生態權屬與生態許可、生態總量控制、經濟調控制度。(1)生態權屬與生態許可制度。生態權屬是指環境容量和自然資源的所有權、使用權、監管權等財產性權利(力)的歸屬。依據權利客體不同，生態權屬可以劃分為環境容量權屬和自然資源權屬;依據權利性質不同，生態權屬可以劃分為生態所有權權屬、生態使用權權屬、生態監管權權屬等。生態許可是指經從事污染物排放、自然資源開發利用等可能對生態環境造成污染或破壞行為的行為人申請，有權的行政主管機關依據法定程序和形式進行審查，并通過頒發許可證的方式對有關事項予以準許、限制或禁止的活動。依據許可內容不同，生態許可可以劃分為污染物排放許可、自然資源開發利用許可等;依據許可角度不同，生態許可還可以劃分為對象許可、用途許可、時限許可、范圍許可、方式許可等。生態權屬制度亟待從立法理念和制度設計層面進行宏觀塑造和微觀構建。(2)生態總量控制制度。生態總量控制是指在特定時期內，綜合經濟、技術、社會等條件，采取限定污染物排放量、自然資源開發利用量等指標，從而將環境污染水平和生態破壞程度控制在環境容量和生態承載力容許范圍內而實行的管理方法及其措施。這一制度的確立和實施是生態系統“負載有額律”的具體體現。依據控制對象不同，生態總量控制可以劃分為污染物排放總量控制和自然資源開發利用總量控制。生態總量控制制度的完善應立足于擴展污染物排放總量控制適用領域、細化總量與濃度控制銜接機制、劃定生態保護紅線、建立資源環境承載能力監測預警機制等方面。(3)生態經濟調控制度。生態經濟調控是指運用經濟手段激勵生態環境與資源保護行為或者抑制環境污染和生態破壞行為的方法和措施的總稱，具有比較顯著的間接管控性。依據調控目的不同，生態經濟調控可以大體劃分為激勵性生態經濟調控和抑制性生態經濟調控。宏觀而言，生態經濟調控包括財政援助、稅收、收費、信貸、擔保、押金、基金等具體手段。其中，環境資源稅費和排污權交易瑔瑡等是較為核心的生態經濟調控方式。

3．救濟性法律制度。救濟性法律制度是主要作用于環境污染、生態破壞損害救濟領域的法律制度，主要包括生態補償、生態修復、環境公益訴訟制度。(1)生態補償制度。生態補償是指在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采用行政、市場等方式，由生態保護受益者或生態損害加害者通過向生態保護者或因生態損害而受損者以支付金錢、物質或提供其他非物質利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為?，啲屢罁a償類型不同，生態補償可以劃分為增益性生態補償(針對生態保護行為)和損益性生態補償(針對生態加害行為)。生態補償制度亟待從立法理念(受益者補償理念的引入)和制度設計(重點生態功能區生態補償、地區間橫向生態補償等)層面進行宏觀塑造和微觀構建。新修訂《環境保護法》明確“國家建立、健全生態保護補償制度。”該法為全面的生態保護補償制度的建立和完善提供了充分法律依據。(2)生態修復制度。生態修復是指人類通過生態恢復和重建手段來修復受損的生態系統并通過社會資源合理分配其發展機遇來實現人類社會可持續發展的過程。依據修復對象不同，生態修復大體可以劃分為受損生態系統(要素、結構、功能及其內外部關系)修復和受損關系(人與生態、人與人之間和諧均衡的利益關系)修復。(3)環境公益訴訟制度。環境公益訴訟是指為了保護環境和自然資源免受污染和破壞，與案件訴訟請求沒有法定利害關系的單位和個人，依法對污染、破壞環境與自然資源者，違法或者不履行環境與資源保護法定職責的行政機關提起的訴訟。依據公益訴訟類型不同，環境公益訴訟可以劃分為環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟?！睹袷略V訟法》和新修訂的《環境保護法》都明確規定了環境公益訴訟制度，而且《環境保護法》將《民事訴訟法》規定的環境污染公益訴訟擴展到了生態破壞的公益訴訟。瑔瑦這一立法適應了生態文明建設的需要，為生態環境保護的公眾參與打開了一扇大門。如果說體系框架是“骨骼”，原則框架是筋絡，那么制度框架就是“血肉”。生態文明建設法律保障體系基本框架的融合性與開放性決定了上述各項主要制度并非孤立存在，而是彼此支持，相互配合，一起作用的規范共同體，它是生態文明理念、生態價值理念、生態規律的具體體現。根據生態文明理念構建起的生態文明建設法律保障體系，以抽象原則為指引，以基本框架為依托，以主要制度為基點，呈現為協調統一，和諧融通的有機整體。

作者：王燦發單位：中國政法大學民商經濟法學院教授